泉州台商投资区棚户区改造融资模式探索

陈莉芸

摘 要：当前政策不再允许采用政府购买棚改模式，对于新开工的棚改项目，当地政府不能再以政府购买服务的形式进行融资。在此背景下，通过对泉州台商投资区棚户区改造项目的背景及必要性分析，以及对现有融资模式风险点及持续性分析，并通过主流棚改项目融资模式选择，在政策不确定性下探索泉州台商投资区后续棚改融资模式。

关键词：泉州台商投资区;棚改项目;融资模式

中图分类号：F2     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.09.015

棚改是重大民生工程，也是發展工程，这项工作对改善住房困难群众居住条件、补上发展短板、扩大有效需求等发挥了重要作用。泉州台商投资区为国家级台商投资区、国家级经济技术开发区和国家高新技术开发区，作为泉州中心市区增长极，致力于打造两岸合作先行区与泉州城市副中心。“十三五”时期，泉州台商投资区加快城镇化发展进程，致力于改善当地居民生产生活环境，改善全区城市面貌，全面提升台商区城市形象，努力打造“泉州浦东”意义上的新型城市。

1 泉州台商投资区棚改项目现有融资模式

当前泉州台商投资区主要棚改项目为泉州台商投资区白沙片区棚户区改造建设项目。项目总用地面积约9.15平方公里，总投资约290亿元，鉴于项目体量大、范围广，为有效推动项目进行，白沙片区棚改项目将以范围内七个行政村为中心，分三期进行开发建设。

1.1 项目背景及必要性分析

该项目位于泉州台商投资区西部，项目区域内自然村村（居）民居住条件较差，部分房屋为石结构房屋，房屋安全性能和使用功能较差，区域现状与村（居）民的发展需要和本片区功能定位严重不符，对本区域实施棚户区改造迫在眉睫。本项目位于泉州核心城区东扩的首要发展区域，是泉州台商区推动城市化发展的重点发展方向，符合泉州市“十三五”规划对于泉州台商投资区白沙片区的功能定位，项目的开发建设将极地推动当地城镇化发展，改善全区城市面貌，全面提升泉州台商投资区的城市形象。

1.2 项目现有融资方案分析

泉州台商投资区白沙片区棚户区改造项目于2018年开工并列入福建省住建厅确认的棚改计划，该片区棚改项目分为三期，目前正在融资建设的是一期项目。主要融资来源为政府购买权益质押担保下的银团项目贷款，具体方案为：

某银行作为牵头行，给予项目公司（项目建设开发主体）银团项目贷款额度，期限5年，牵头行采用全额包销模式，贷款资金用于泉州台商投资区白沙片区棚户区改造一期项目的建设，以申请人依法享有的本项目《政府购买服务协议》项下权益及收益提供质押担保。

上述方案综合分析：

（1）项目采用政府购买服务模式，符合财政部87号文的政策要求，项目各项审批手续基本齐全，政府购买服务流程合法合规。

（2）本融资项目还款来源依赖于泉州市政府的信用及财政资金拨付能力，从近年泉州市财政运行情况来看，GDP及财政收入平稳增长，经济总量连续20年居全省第一。政府对债务率有所把控，具备本次项目政府购买服务资金的支付能力。

（3）项目操作按照政府购买服务模式，要求购买服务资金纳入预算管理和中期财政规划。政府购买服务资金能锁定回笼至申请人在银行的监管账户上封闭管理，第一还款来源较有保障。

1.3 现有融资模式风险点及持续性分析

1.3.1 自有资金风险

按照项目资本金比例规定要求，该项目自有资金比例不低于20%，棚改项目总投入较大，项目公司往往根据项目建设开发需要组建，成立时间较短，当前营业收入难以支持项目资本金投入，存在资本金不到位的可能性。但项目公司股东通常资金实力雄厚，因此，资本金需要依赖于股东资金的注入，并按工程建设进度与贷款资金同比例到位。

1.3.2 项目风险

棚改项目是提升城市品位和综合竞争力的民生工程。项目风险主要集中在于征地拆迁和配套市政建设的工程施工风险。项目公司在棚改项目具体实施过程中有拆迁、补偿、土地平整、保障房建设、配套市政设施建设等多项工作，需要协调的事项较多，能否顺利征拆将影响棚改项目进度。因此，要求项目公司在棚改领域具备丰富的管理经验，做好土地及房屋征迁工作;完善内控制度完善、严格管理保障项目施工建设;贷款银行也将密切关注项目建设进程，严格贷款的投向，并加强受托支付的管理，最大限度降低项目风险。

1.3.3 其他风险

本项目为政府购买服务项目，还款来源依赖于政府财政，申请人负责棚改项目前期行政审批手续申报工作及具体的项目建设，台商规划建设局按照《政府购买服务协议》中的约定，向申请人分期支付政府购买服务资金，项目公司能否按时足额获得协议约定的政府购买服务资金关系到项目贷款本息能否按时偿还，因此，本笔融资具有一定的政策风险。

1.3.4 现有融资模式的可持续性分析

2018年以来，地方政府隐性债务引起党中央国务院的高度重视，隐性债务风险隐患成为事关国家安全、亟待坚决制止的重大风险隐患。由于政府购买服务支出已纳入地方政府预算，实质上变成了当地财政为棚改项目融资进行兜底的问题，导致隐性债务风险加剧。于是，国家接连出台关于严控地方政府债务政策文件，将政府购买棚改服务贷款纳入地方政府隐性债务，政府购买棚改融资模式将于2019年取消，棚改项目建设融资应采用发行棚改专项债或项目能自求平衡的贷款模式。因此，泉州台商投资区现有棚改项目融资模式能否持续存在较大不确定性。

2 主流棚改项目融资模式

2.1 政府购买棚改模式

2019年之前，政府购买棚改模式是棚改项目融资的主要模式。政府购买棚改服务是指当地政府授权棚改主管单位，按照法定相关招投标程序，选择具有实力的承接主体并与其签订服务协议，承接主体以政府购买服务合同向银行进行质押融资，当地政府根据按约定分期条款向承接主体支付政府采购资金用于补齐项目资本金或偿还银行贷款。

近年来，各地以政府购买服务模式进行棚改建设确实取得了显著成绩，不仅改善了居民的生活条件，同时带动了投资消费和去库存。而取消当前的政府购买棚改服务模式，主要考虑到一方面是通过近些年的努力，现有存量棚改项目已经大幅降低;另一方面大量储备棚改项目仍积极准备采用政府购买棚改模式进行融资。因此，取消政府棚改模式就是先把新增的政府隐性债务控下来。

2.2 棚改专项债模式

2018年4月，财政部、住房城乡建设部日前联合发布《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》（财预28号文）指出：地方政府通过发行棚改专项债获得融资，拆除棚户区建筑、搬迁棚户区居民后进行招标，选择具有资质和实力的社会资本进行棚户区原有土地的二级开发（一级开发资金可有土储专项债解决），政府所得土地出让金及其他专项收入用于偿还债券。

地方政府债券具有其积极意义，它是我国规范地方政府举债融资模式的重要尝试，一定程度上可以降低地方政府举债融资成本;同时拉长债务期限，有效解决目前各地方政府负债的期限错配相关问题。2019年，棚改专项债成为棚改项目融资的主要资金来源，一方面体现了地方政府对专项债的把控程度不断提升;另一方面体现了地方政府对专项债的需求也随之增加。

2.3 棚改类PPP模式

棚改类PPP模式主要由政府和社会资本通过合作出资组成项目公司，负责棚户区改造项目的融资工作，项目公司以项目合同中的各项权益及未来创造的现金流来质押给银行进行融资，以满足棚改项目建设资金需求;实质上是政府与社会资本的特许经营合作模式，鼓励多种所有制经济参与承接棚改项目实施主体。

在PPP模式下，政府按照股权比例相应投入项目资本金，该模式会要求政府支出比例较大，但根据相关规定，PPP项目产生的政府支出投入总计不能超过当地政府一般公共预算支出10%的限制红线，而棚改项目普遍投资规模大、投资金额高、经营效益一般，因此PPP棚改模式会导致当地PPP项目的政府支出比例占该地区一般公共预算支出百分比增幅过大，随着PPP项目10%红线的逼近，各地采用PPP模式实施棚改的项目在逐步减少（依据：财政部PPP项目管理库），地方政府也就更偏向于在重运营、有现金流、能盘活存量资产的项目上实施PPP模式。

3 后续棚改融资模式探索

泉州台商投资区白沙片区棚户区改造项目的开发建设尚有两期，一旦政府购买棚改模式被取消，若无成熟的棚改融资模式加以衔接，则当地白沙片区棚户区改造项目的后期开发资金将难以满足，棚改整体的开工进度将受到影响。因此，对后续棚改融资模式的设计、构想须提上日程。

3.1 棚改专项债作为主要融资来源

根据2019年棚改政策指向，对于新开工的棚改项目，当地政府不得再采用政府购买服务模式进行筹资，而是要求以发行地方政府债券的方式（即上述棚改专项债）为主进行融资。棚改专项债期限可长达15年，平均期限长达5年以上且利率较低，且专项债不算政府赤字;专项债券支持的是有收益的公益性事业，是以对应的政府性基金或专项收入偿还。因此，泉州台商区应实现当前棚改项目收益与融资自求平衡的情况下，有序推进发行棚户区改造专项债券工作。

3.2 银行贷款作为有力补充

棚改专项债的发行规模在短时间内难以满足棚改整体资金不足的情况，亟需国开行、农发行等政策性银行根据政策导向对收益能平衡的棚改项目维持融资贷款。意味着，只要在合法法合规且风险可控的条件下，泉州台商投资区应主动协调银行金融机构通过专项过桥贷款对符合条件的棚改承接主体提供过渡阶段的资金支持;鼓励银行金融机构在其业务合理范围内对符合条件的棚改承接主体，加大泉州台商投资区棚户区征迁、改造及配套基础设施建设贷款。

3.3 棚改PPP模式作为备选

在取消了政府购买棚改服务后，合法合规的PPP模式将成为地方政府棚改项目的重要融资渠道，有望得到进一步发展。虽然棚改PPP模式存在项目配套制度不完善、合格融资主体较少、投资收益难以满足社会资本预期、操作流程复杂等限制，泉州台商投资区已在泉州台商投资区湖东实验学园推广应用PPP模式，将现有成功经验应有于本区棚改类PPP模式的尝试，不失为现有棚改后续融资可行备选方案。

3.4 下调棚改任务目标

从国务院常务会议了解到，2018年至2020年确定实施三年棚改攻坚计划，确定了再改造各类棚户区1500万套的目标，实际上各地棚户区改造投资远大于棚改专项债配额，泉州当地并不例外，且政府购买棚改服务模式转为棚改专项债后，泉州台商区白沙片区棚户区改造项目的后期项目能否实现项目收益和融资自求平衡以获得政策性银行贷款有待进一步论证。因此，适度下调当地棚改任务目标成为更为实际的决策考量。

4 结语

当前政策取消棚改政府购买服务模式，但可能允许项目实施主体在不扩大建设规模，在做好风险防范的前提下，与金融机构继续开展融资。因此，泉州台商区后续棚改项目建设仍存在继续采用政府购买服务模式融资的可能性，但所产生的融资将可能被认定为政府隐性债务。鉴于此，泉州台商投资区对于棚改融资模式的筹划需走在前面。

参考文献

[1]李克强：棚改要更好体现住房居住属性[EB/OL].http：//www.gov.cn/premier/2018-10/09/content_5328911.htm.

[2]宋興国，实习生，梁一铭.棚改变局来了！ 多地2019年目标“腰斩”，专项债或独木难支[N].21世纪经济报道，2019-01-24.

[3]陈娟.浅谈PPP融资模式在棚户区改造中的问题和解决对策[J].财会学习，2019，（7）：203-205.