易地扶贫搬迁农牧民的公共服务供给问题研究

周崇崇　杨俊孝

摘要：易地扶贫搬迁涉及公共服务、产业就业等各个方面，以新疆维吾尔自治区乌恰县托帕口岸易地扶贫搬迁点的实际调查和调研为例，总结其公共服务供给成效，分析了其存在的问题，并提出要实现农村公共服务供给主体多元化、提高农牧民需求表达能力、加强社区干部公共服务能力等建议。

关键词：易地扶贫搬迁;公共服务;问题;对策

中图分类号：F323.8;D632.4         文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2020）02-0186-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2020.02.041           开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

A study on the supply of public services for farmers and herdsmen relocated from inhospitable areas——Based on the analysis of Wuqia county，Xinjiang Uygur Autonomous region

ZHOU Chong-chong，YANG Jun-xiao

（College of Management，Xinjiang Agricultural University，Urumqi 830052，China）

Abstract： Change of poverty alleviation relocation involved many aspects， such as public service， industry employment， Wuqia county in Xinjiang Uygur Autonomous region topaz port change of poverty alleviation and moving point of practical investigation and research， for example， summed up the public service supply results and analyzed its existing problems， and put forward to realize the diversification of the rural public service supply， improve the farmers demand expression ability， strengthen community cadre public service ability and so on suggestion.

Key words： poverty alleviation relocation; public services; problem; countermeasures

易地扶貧搬迁指的是将生活在自然条件恶劣、生态环境脆弱、不具备基本生产和发展条件、“一方水土养活不了一方人”的建档立卡贫困户人口搬迁到基础设施较完善、生态环境较好的地方，从根本上改变贫困状况的一种扶贫方式[1]。《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》指出，坚持易地扶贫搬迁与新型城镇化、农业现代化建设相结合，坚持“挪穷窝”与“换穷业”并举，加大投入、创新机制，因地制宜、综合施策，到2020年，实现约1 000万建档立卡贫困人口的搬迁安置[2]。由于新疆独特的自然条件，有相当大一部分少数民族贫困户居住在资源缺乏和地域偏远的荒漠区、高寒山区、偏远牧区[3]。易地扶贫搬迁作为一项公共政策，其具有主体的多元性特点，各主体共同影响政策的实施效果[4]。新疆自实施扶贫开发工作以来非常重视贫困地区的经济和社会发展，自治区党委、人民政府先后制定了一系列扶贫移民开发工作的方针和政策。克孜勒苏柯尔克孜自治州乌恰县根据新疆维吾尔自治区发展和改革委员会《关于自治区易地扶贫搬迁相关工作的通知》《克州党委、克州人民政府关于打赢脱贫攻坚战的实施意见》等文件精神，积极推进易地扶贫搬迁各项工作，取得了一定进展。针对易地扶贫搬迁后农牧民生产生活方式的转变以及来自不同乡形成新的社区所产生的公共服务问题，本研究以乌恰县托帕口岸易地扶贫搬迁点为研究对象，对其公共服务供给问题进行深入分析，以期为易地扶贫搬迁理论研究者和实践工作者提供借鉴。

1  乌恰县易地扶贫搬迁情况

乌恰县位于帕米尔高原北部（北纬39°24′-40°17′、东经73°40′-75°45′），塔里木盆地西端，东接阿图什市，南邻喀什市、阿克陶县、疏附县，西北与吉尔吉斯斯坦共和国接壤，全县共有9乡2镇、34个行政村、8个社区居民委员会。境内包括柯尔克孜、汉、维吾尔等11个常住民族，总人口60 565人，其中柯尔克孜民族人口占总人口的70%以上。乌恰县属国家、自治区“十三五”期间重点扶持的边境山区贫困县，也是国家、自治区集中连片特困地区扶贫开发县。一部分建档立卡贫困户长期生活在条件相对恶劣的区域，可利用资源十分匮乏，雪灾洪灾频繁发生，难以通过生产发展脱贫致富，可以通过实施易地扶贫搬迁安置改善生产生活条件。托帕口岸易地扶贫搬迁点位于乌恰县东北部吐尔尕特口岸境内，恰克马克河流经此处，水资源丰富，主体民族为柯尔克孜族，常住人口及流动人口众多，具备良好的第三产业发展条件。乌恰县托帕口岸易地扶贫搬迁点目前共建10栋楼房34个单元，共4层136户，一层为商铺，户均35 m2，二、三层为住宅，户均81 m2，水、电、路、天然气等基础设施齐全，按照“搬下来、稳得住、能致富”的要求，定居农牧民全部实现“一户一铺”，入住率达100%，店铺使用率达100%。搬迁点共有贫困户136户444人，其中，巴音库鲁提乡有56户196人、托云乡有59户182人、铁列克乡有21户66人。

2  乌恰县易地扶贫搬迁公共服务供给成效

2.1  农村生活基础服务设施基本完善

根据实地调研发现，易地扶贫搬迁点的基础服务设施，如水、电、气、通信、道路、垃圾处理等基本配套设置完善，能够满足农牧民的基本生活需要。这些生活基础设施的建设通常需要大量的资金投入，据资料统计，易地扶贫搬迁点后续发展和其他配套设施，“两不愁、三保障”基本公共服务设施，共需投资684.2万元。乌恰县各部门结合实际情况，以不同方式筹措资金并投入使用，确保了项目如期完成。在新建的易地扶贫搬迁小区内，可见干净平整的水泥路，整齐摆放的垃圾箱和路灯，搬迁农牧民满意度高。

2.2  农牧民社会保障不断完善

进一步完善社会保障，确保搬迁移民的生活水平和质量，是持续提升移民搬迁安置政策效应，进而有效推进“精准扶贫、精准脱贫”的方式之一[5]。在农牧民社会保障方面，搬迁以前建档立卡农牧民的城乡居民养老保险、新型农村医疗合作保险均已达到100%，虽然贫困人口信息台账由搬迁前村民委员会保管，但搬迁后其享受政策依然没有变化。小区门口的社区卫生室会配有专业的医护人员，每户农牧民家中都有签约的家庭医生团队，若农牧民家中有行动不便或慢性病的病人，医生团队还会定期随访，彻底改变了以前“看不上病、看不起病”的情况。农牧民搬迁后依然享受家庭小药箱政策，家庭签约医生会定期更换，家庭所需的常用药物也会及时补充。对于社区内的农牧民生活有困难并且是低保户的家庭，社区每隔一段时间都会派各个乡的干部入户走访，为他们带去日常的必需品，并给予力所能及的帮助。

2.3  农牧民的就业转移力度不断提高

搬迁以前的农牧民大多从事的是种植业和养殖业，收入少且风险高，农牧民增收渠道少。搬迁后，定居的农牧民在享受原居住地草地、林地流转补助等各项惠民政策的同时，还能依托每户拥有的商铺创业或出租增收，或是依托口岸仓储物流平台，對有劳动能力、有就业意愿的搬迁群众提供进企业务工的就业岗位，实现增收。目前，搬迁定居农牧民已经通过自主开店、商铺出租、就地务工等方式实现就业111人。其中，自己开店就业12户，出租门面50户（每户租金收入每年平均1万元），带动就业14人;在口岸从事保安工作12人，装卸工9人，打零工就业15人，护边员46人，预计每户每年至少增收1万元。安置区产业发展和搬迁群众就业是从根本上帮助搬迁户解决生存和发展问题，增强搬迁群众的安全感、归属感、幸福感，确保易地扶贫搬迁工作实现“搬得出、稳得住、优就业、能脱贫”目标的重要举措。通过易地扶贫搬迁产业扶持政策的实施，使当地农牧民的收入不断提高。

3  乌恰县易地扶贫搬迁农牧民公共服务供给问题

经过对易地扶贫搬迁点实地走访调查发现，乌恰县易地扶贫搬迁农牧民公共服务供给主要存在以下问题。

3.1  公共服务供给主体单一

社会组织的发展和完善是公民社会强大的标志，也是社会治理良性运行的重要影响因素和条件[6]。托帕口岸易地扶贫搬迁点公共服务市场化水平不高，政府是公共服务的单一提供者，政府在一切社会事务中占主导作用。托帕口岸易地扶贫搬迁点的公共服务基础设施建设、住房建设、资金的筹措与偿还都由政府来组织和实施。小区的物业管理缺乏专业社区委员会管理。此外，易地扶贫搬迁点的居民多来自不同的乡、不同的村，农牧民的认同感和凝聚力缺乏，需要依靠社团或志愿组织等社会组织来加强，但目前托帕口岸易地扶贫搬迁点尚没有组建此类社会组织。农牧民的部分转移就业是由当地的社区干部负责，寻找合适的劳务公司并与之签订合同，受限于工作人员的精力和能力，一旦发生利益纠纷，没有专业合作社或劳工协会的帮助，很容易导致农牧民承受巨大的损失。因此，政府不可以对各种公共事务和社会事务大包大揽，而是要逐步引导企业、社会组织等第三部门到公共服务供给体系中来，共同分担公共服务事务。

3.2  农村社会发展基础设施供给利用率不高

托帕口岸易地扶贫搬迁点尽管新建了社区阅览室、社区活动室和社区卫生室，但社区阅览室被利用为社区临时办公场所，社区干部每天在此处理农牧民的日常事务。社区阅览室屋内摆放的大多是种养殖业方面的书籍，但搬迁后农牧民的生产方式已然发生转变，这些专业书籍不再适用，导致使用频率不高，社区阅览室名不副实。另外，社区活动室多来自于农户商铺租赁，以帮助农牧民促进增收，活动室内仅整齐摆放几张桌子，部分农牧民表示宁愿坐在小区里聊天也不愿意去社区活动室。再者，社区卫生室内药品简单，仪器设备不足，只是偶尔有医生出诊，一旦农牧民发热或患有其他常见疾病，社区卫生室也很难满足其治疗的需求。农牧民的文化娱乐设施如运动健身器材不足，农牧民平时的活动场所就是小区附近，不去社区活动室的原因大多数人表示缺少常见的娱乐设施。而增加农村的公共服务供给必须尊重农民个体权利，以形成多样化的表达机制[7]。

3.3  农村社区组织建设和管理不足

从干部人员的管理方面来说，乌恰县托帕口岸易地扶贫搬迁点的干部任用多是他地调派。其中。巴音库鲁提乡下派3名驻搬迁点干部，托云乡下派2名驻搬迁点干部，铁列克乡下派1名驻搬迁点干部，巴音库鲁提乡指派1名政府副乡长担任社区第一书记来管理社区的大小事务。这些干部到达搬迁点后所需处理的工作和原工作大不一样，如负责小区物业的管理，为农牧民管理店铺出租合同及租金的收取，解决农牧民的利益纠纷，甚至家庭利益的调解等。一系列变化让社区干部难以适应新的工作环境。据实地调查发现，还有一些社区干部人员的电脑操作水平较低，对于处理复杂的信息录入如台账整理都有困难，加之社区农牧民的组成复杂，公共服务信息尚不能系统整理，从而管理比较混乱。易地扶贫搬迁后不同乡的搬迁户数量也各有不同，负责各乡管理的干部工作量的不平衡也造成了不公平现象。甚至有部分易地扶贫搬迁后领导班子成员仍然继续原有的工作模式，各乡管各乡，加大了干部工作协调的困难，甚至出现互相推诿的现象。

从社区组织机构上来说，社区党组织、社区管理委员会、社区居民代表委员会等与组织之间应是相互联系、相互制约的关系，它们之间权力的集中与分散很大程度上决定着社区各组织之间能否正常有效运转。然而托帕易地扶贫搬迁点人口组成复杂，来自三个乡的农牧民还要服从原村委会的管理，但是目前社区之间还没有组织社区代表大会，社区干部都是原乡负责指派，农牧民所拥有的选举权在一定程度上受到限制。易地搬迁的农户将面临背井离乡的情况，并由此带来传统村落社会资本的消失，让部分农户对搬迁存在恐惧心理[8]。易地扶贫搬迁农牧民受自身文化程度、参与意识的影响，原本在很多公共服务项目的需求表达上存在表达机会少、表达意愿低、被动表达多等问题，而没有社区居民代表大会，易地扶贫搬迁农牧民大多选择传统的表达方式，仅依靠自身力量向有关部门表达利益诉求。易地扶贫搬迁农牧民作为社区最初的需求形成者和最终的服务享受者如果不能表达自己的利益诉求并形成共识，有可能导致易地扶贫搬迁农牧民公共服务需求与供给的错位。

4  完善乌恰县易地扶贫搬迁农牧民公共服务体系的对策建议

4.1  农村公共服务供给主体多元化

众所周知，提供公共服务的主体不同，供给的效果也会相同。政府提供农村公共服务，并不意味着承担农村公共服务的一切供给。目前在乌恰县托帕口岸易地扶贫搬迁点，地方政府是公共服务供给的惟一主体，并不利于当地公共服务的发展需要。当地形成的社区公共服务需要更加复杂和多元，与一般农村的公共服务需求不同。非政府组织在农村公共服务中的角色越来越重要[9]。因此，当地政府应该根据不同公共服务的特点，结合政府、企业和社会各自的优势，实行公共服务供给主体的多元化。首先，政府应该从自己不该做、做不好的公共服务供给领域中退出，例如社区的物业管理，政府可以通过公开招投标、合同外包等市场方式营造市场竞争机制，以提高公共服务供给效率。其次，创造良好的社会组织生存环境，建立政府与社会资本共同合作的新模式，以此来增加公共服务供给。

4.2  提高农牧民的需求表达能力

政府作为易地扶贫搬迁安置点的治理主体，需要在移民安置点建设和治理中以更加积极的态度处理和看待移民搬迁群众的正常诉求[10]。首先，易地扶贫搬迁农牧民在主观上需要不断提高需求表达能力，加强与社区之间的沟通和交流。通过学习了解易地扶贫政策、公共服务等内容，切实提高自身的需求表达能力，保证需求表达更为准确理性。其次，政府组织成立社区居民代表大会，可以由社区村民选举产生，其能在维护社区居民权益、满足居民需求方面发挥重要力量。再次，组织各种文化活动加强社区农牧民之间的情感和联系，培育社会资本，使来自不同村的农牧民形成归属感和认同感。所有居住在本社区内的成员都自觉自主地形成主体意识，避免造成农牧民迫切需要的公共服务供给不足与较少需求的公共服务供给过剩并存的现象出现。

4.3  加强社区干部的公共服务能力

社区干部的文化素质与公共服务供给能力有着密切关系。没有一支优秀的社区干部队伍，就不能很好地对社区公共服务进行管理和建设，不能实现公共服务的有效供给。在乌恰县其他乡村，“村两委”班子整体文化水平不高，学历层次较低。因此，自觉提升干部文化素质，增强干部公共服务供给的知识和技能，不仅对于提高乌恰县托帕口岸易地扶贫搬迁点公共服务供给水平有着重要意义，对提高乌恰县整体的公共服务供给水平也有积极作用。一是加大对社区干部的职业培养和技能培训培养，如计算机操作能力、法律法规的认知等，充分利用党校系统、当地高校等教育机构，对其进行培训，提高其管理能力。如有条件，还可以派社区干部到中国东部、南部农村社区进行学习交流。二是通过录取年轻、高素质的大学生到社区工作，在源头上提高干部队伍的整体素质，如乌恰县的内招生政策就是为了吸引人才，留住人才，让更多的人留到乌恰县工作。

5  结论

易地扶贫搬迁作为国家实施脱贫攻坚战略的重要手段之一，在其发展历程中发挥了巨大的作用。从目前乌恰县托帕口岸易地扶贫搬迁公共服务供给成效来看，农村生活基础服务设施、农牧民社会保障不断完善，农牧民的就业转移力度不断提高，但是也存在公共服务供给主体单一、农村社会发展基础设施供给利用率不高、农村社区组织建设和管理不足等问题。在此基础上提出要实现农村公共服务供给主体多元化、提高农牧民需求表达能力、加强社区公共服务能力等建议，以此让易地扶贫搬迁真正达到“搬得出、留得住、过得好”的目的。

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[9] 莫秀蓉.非政府组织农村公共服务主体转换模式创新探究[J].西南民族大学学报（人文社科版），2018，39（7）：196-200.

[10] 吴新叶，牛晨光.易地扶贫搬迁安置社区的紧张与化解[J].华南农业大学学报（社会科学版），2018，17（2）：118-127.

收稿日期：2019-09-24

作者简介：周崇崇（1995-），男，河南许昌人，在读硕士研究生，研究方向为农村公共政策，（电话）15225657230（电子信箱）826873492@qq.com;

通信作者，杨俊孝（1964-），男，陕西白水人，教授，主要从事公共政策研究，（电子信箱）582184454@qq.com。