长江流域生态环境治理的法治协同机制研究

尤婷

摘要：长江流域在我国经济发展中占有重要的地位，长江流域作为公共资源，要求对生态环境进行一体化的治理和保护。目前，长江流域生态环境法治体系和行政执法机制的不完善、司法专门化建设分割等困境，在一定程度上限制了长江流域生态环境保护和治理。因此，在长江流域生态环境治理立法构建上，树立整体性治理的立法理念并开展长江流域综合性立法;在协同执法机制构建上要求强化流域机构的法律地位、建立流域管理联动机制和执法保障机制;在司法机制构建上设立流域环保警察、法院和检察院。

关键词：长江流域生态环境;生态环境治理;协同机制

长江发源于青海省唐古拉山，流过四川、湖北、湖南等11个省市，全长6397公里。流域面积占全国面积的1/5，养育了全国1/3人口，创造全国1/3的GDP。[1]从古至今，华夏文明的繁荣衰弱与长江流域生态保护程度息息相关。习近平强调生态文明是关系中国民族永续发展的根本大计。生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。随着经济社会的迅猛发展，长江流域污染排放量逐年递增，流域水环境污染严重。为了有效的保护长江流域生态环境，在立法上，2019年3月，全国人大将《长江保护法》纳入了本年度的立法计划。在执法上，2017年通过的《按流域设置环境监管和行政执法机构试点方案》指出“按流域设置环境监管和行政执法机构，将流域作为管理单元，统筹上下游左右岸”;2018年国务院印发的《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）指出要联防联控，强化联动执法，形成执法合力。在此背景下，以生态环境系统整体性治理理念为基础，构建长江流域生态环境治理的法治协同，为长江流域生态环境保护起到保驾护航的作用。

一、长江流域生态环境治理法治保障现状

（一）长江流域生态环境治理法律法规体系初步形成

目前，《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）、《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）、《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）、《中华人民共和国河道管理法》等流域相关的法律体系逐步形成，确定水资源统一管理制度，对管理和保护长江流域生态环境起到了积极作用。

一是长江流域生态环境保护立法方面。为了改善长江流域生态环境，统筹发展，综合治理，实现长江流域资源的可持续发展，进一步完善环境保护体制等，2016年原发改委、环保部联合印发《长江黄金水道环境污染防控治理的指导意见》、2017年原环保部、发改委、水利部联合印发《长江经济带发展规划纲要》等，为长江流域生态环境保护提供了具体的实施依据。

二是长江流域生态环境监管方面。2001年国务院发布了《长江河道采沙管理条例》，确定了长委会具有长江流域河道采沙管理的执法主体;2018年生态环境部颁布了《长江流域水环境质量监测预警办法（试行）》，规定生态环境部负责长江流域水环境质量监测预警工作等，逐步完善长江流域生态环境监管体系等。

（二）长江流域环境执法逐步展开

一是建立了流域管理机构。随着流域环保法律意识的逐渐提高，流域管理机构也孕育而生。1921年成立了扬子江水道讨论会，经过不断的变迁，1989年将其改称为长江水利委员会。该组织根据国家的法律法规对区域内水资源进行的统一的管理和保护，承担流域内防汛抗旱、指导流域内河口和湖口等治理和开发、指导或协调流域内水土防治工作，在职权范围内对流域进行监督，查处违法行为等。

二是建立省际流域協商机制。长江流域是我国重要的经济带之一，为了能够持续发展，积极建立省际流域协商机制势在必行。2016年1月，长江经济带发展领导小组办公室会同沿江11省建立了省际合作机制，长江下游四省建立了合作协商机制;同年12月，重庆、四川、云南、贵州四省市签署《关于建立长江上游地区省际协商合作机制的协议》;湖北、江西、湖南三省签署《关于建立长江中游地区省际协商合作机制的协议》，并签署了《长江中游湖泊保护与生态修复联合宣言》，标志着省际协商机制已经全面建立。

三是加强流域行政执法工作。为了构建长江流域生态环境行政执法的工作机制、建立执法平台、明晰执法事权等，2017年6月，长江委印发了《关于加强和改进长江流域水行政执法工作的指导意见》，该文件的出台进一步完善了长江流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制，是流域水行政执法机制又一创新，对长江流域生态环境的保护具有十分重要的现实意义。

（三）逐步建立长江流域生态环境司法体系

一是确定了环境资源审判指导思路。习近平总书记强调“山水林田湖是一个生命共同体”、“绿水青山就是金山银山”等一系列的生态文明思想。但当前环境污染、生态破坏导致生态系统退化严重，生态环境纠纷案件也呈上升趋势，直接影响着人民的身心健康和社会的可持续发展。为了让人民群众在每一个案件中感受到公平正义，2014年7月，最高人民法院颁布《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力的司法保障意见》（以下简称《保障意见》），确定了环境资源审判专门化的工作思路，为生态文明建设提供有力的司法保障。

二是确定了环境资源审判原则。原则是指某一事物的核心、精神或灵魂。[2]56 2014年出台的《保障意见》明确规定要坚持依法保护、保护优先、注重预防、损害担责的审判原则，为审判提供了基本准则。

三是要充分发挥环境审判职能。依法惩处破坏长江流域生态系统的行为，充分发挥审判职能，妥善审理因长江流域生态系统保护引起的各类案件，保障长江流域生态系统的修复，2016年最高人民法院颁布了《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障意见》、2017年颁布了《关于全面加强长江流域生态文明建设与绿色发展司法保障意见》等，为界定环境资源审判机构职责，统筹发挥环境刑事、民事、行政审判功能奠定基础，同时也为长江流域生态文明建设与发展提供有力司法服务和保障。

二、长江流域生态环境治理法治保障存在的障碍

（一）长江流域生态环境的法律体系不完善

1.流域治理综合性法律缺位。“一条流域一部法律”已经成为了流域立法的主旋律。国外有专门法对流域实施保护和管理，如美国《田纳西河流域管理局法》、英国《流域管理条例》等，这些法都是以流域生态环境整体性为视角对生态环境实行统一的管理和保护。然而，长江作为中国的母亲河，至今没有一部专门法进行保护。目前，对长江流域保护和治理的相关条文都零散于各部法律，由于立法的主体不同，使得法律之间难以协调统一的目标，如《水法》、《水污染防治法》，从表面上看，这两部法已经对长江流域的水质、水量作了全面的规定，但从实际执法过程中，这两部法相互之间协调性不强。《水法》、《水污染防治法》是由部门起草，再报送全国人大常委会通过，在立法过程中难免会从部门利益出发，忽视整体利益，这就造成了水行政主管部门只管水质，环境保护部门只管水量，这显然不利于长江流域保护工作的进一步推进。

2.部分法条操作性不强。如《环境保护法》第21条、《水污染防治法》第21条、《中华人民共和国海洋保护法》（以下简称《海洋保护法》）第5条等法律规定跨域生态环境治理工作可以由地方政府进行协商或协调，但具体如何协商只有《海洋保护法》对其作了少量的规定，但这部法律只是针对海洋的保护。对于长江流域的污染物如何协调或协商？协调或协商的程序是什么？协调或协商后的效力如何？均未明确的规定以至于这些条款的宣示意义大于实际作用，在执法过程中易出现相互推诿现象。

（二）流域执法效率不高

“法的生命在于实施，执法是任何法律要发挥其应有的规范和引导作用的基本过程”。[3]113随着社会的进步，人们越来越注重生态环境的重要性，党和国家为了回应不断凸显的生态环境的需求，在长江流域生态环境保护和治理过程中实行流域管理、部门管理、地方行政管理相结合的管理模式，为长江流域生态环境保护和治理起到了积极作用。但在我国现行的政治体制下，无论是中央还是地方，生态环保部门都是弱势部门，导致执法效率不高，其原因主要集中在两个方面：

一方面，执法主体隶属的碎片化。长江生态环境法治既要依靠依法享有生态环境监管权的各个部门的严格执法，也需要与影响到长江生态的其他部门之间建立协调工作机制。但现有的机构设置是以“条块”相结合的方式进行管理，这种形式是从中央、省、市、县、乡五个行政管理层级且相对独立，每个层级机构设置都是上一级的翻版。这种模式从纵向层面来看，行政区域的划分并没有强化纵向的调控和干预能力，无法实现对长江流域生态环境整体性治理的目标;从横向上来看，由于行政区域之间都是平等主体，条块之间的对立难以消除。这种由政府主导的单向性的生态保护手段，在一定程度上限制对长江流域生态环境保护和治理，难以形成“多元共治”体系。

另一方面，缺乏跨区域间生态环境合作机制。长江因水而生，水环境贯穿着长江的整个生态系统。但长江流域生态环境面临着严峻的挑战，如上游对水能资源的无序开发;中下游河道非法采沙、滩涂围垦等行为时常发生等，导致纠纷不断。[4]而且长江流域各行政区域未建立跨区域的生态环境合作机制，2014年修订的《环境保护法》第20条虽然规定了流域环境污染和生态破坏需要建立联合防治协调机制，跨行政区域的环境污染和生态破坏的由上级政府协调或地方人民政府协商解决。但对跨行政区域的流域生态环境损害怎么去进行“协商”或“协调”，现有的法律法规中并没有作相应的规定。各行政区域在实践中主要是按照区域规划进行开发、利用等，导致各地方政府优先考虑本区域的利益，集体行动就难以达成，甚至为本区域利益，不惜损害其他省市或长江流域生态环境的整体利益。

（三）生态环境司法专门化建设分割

推进生态环境司法专门化建设的途径是实现生态环境审判机构专门化和队伍的专业化。长江流域是我国七大流域之首，是重要的经济命脉。虽然已经开始重视流域生态环境司法建设并颁布了一系列的规范性文件，但是我国起步时间较晚，相关制度并不完善。

1.流域生态环境审判专门化机构尚未建立。与刑事、民事、行政等传统的审判部门相比，我国生态环境资源审判机关专门化建设还处于起步阶段，符合长江流域生态环境审判专门化机构尚未建立，在一定程度上影响了长江流域生态环境一体化保护机制和司法保障的需求。

2.流域生态环境审判队伍建设还有待加强。经济增长的同时生态环境纠纷数量也逐年增加，流域生态环境案件跨域刑事、民事、行政三大诉讼，且涉及面积广、类型繁多、构成因素复杂。这类案件不仅局域于对人的损害赔偿，还涉及到生态环境损害程度、环境承载力等。生态环境案件具有高度的复合型、专业性以及国家干预等特性。审理案件需要法官具有对口的专业知识。然而，在实际审理中，大多数法官都是从刑庭、民庭抽选出来，很少有法官具有环境相关的知识背景，这不仅增大了生态环境案件审理难度，也降低了审判效率。

3.行政与司法缺乏有效衔接。由于长江流域管理的相对滞后，流域环境违法案件逐年递增，涉及面广、情况复杂。长委会多次开展省际水事纠纷排查活动，但在治理过程中，各地各部门都会趋利避害，优先考虑本地区的利益，导致各行政区域之间关系日趋紧张。为了有效的解决水事纠纷，2013年颁布了《长江流域省际水事纠纷预防和处理实施办法》（以下简称《办法》）在解决省际流域纠纷时，主要是采用的行政调查。基于环境执法自利性等原因，案件大多“消化”在了执行阶段，且该《办法》并没有规定纠纷案件该如何进入环境司法程序。

三、长江流域生态环境治理的法治协同机制体系的构建

（一）长江流域协同立法机制

1.树立整体性治理理念

2018年4月26日，习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会上的讲话中明确指出“要从生态系统整体性和长江流域系统性出发……按照山水林田湖草是一个生命共同体的理念，研究提出从源头上系统开展生态环境修复和保护的整体预案和行动方案……让母亲河永葆生机活力。”由于长江流域生态环境问题的复杂性和单一主体治理的局限性，树立整体性治理理念，对长江流域生态环境采取一体化保护和治理模式。一体化保护和治理可以界定为立足于长江流域整体的生态系统，通过政策、法规、服务提供者和监督功能的整合，首先是将不同层次或同一不層次的治理进行整合，比如中央政府和地方政府内不同部门整合;其次，可在一些功能部门进行协调，比如环保、林业、农业等行业部门协作;最后，可在公私部门间进行合作，如政府部门与非政府组织、政府部门与私营企业等之间，[5]形成多元共治体系，进而推动长江流域生态环境保护与治理的可持续发展。

2.开展长江流域综合性立法

目前，我国对于江河湖泊流域立法主要有三种模式，分别是单要素立法、“小综合”立法、综合立法。[6]笔者认为，应该以整体治理理念为引导，选择综合性立法模式，为长江流域可持续发展提供坚实的后盾。

一方面，突出整体利益。整体利益需要整体管理，整体管理是一种新的动力，即大于各部分简单和的一种集体力，这种集体力是物质与精神的综合力，通过有效的管理可以产生超过局部效益简单相加几倍、几十倍的整体效益。[7]49长江流域生态环境是一种公共资源，存在“公地悲剧”现象与强烈的负外部效应，通过协同立法，把长江流域生态环境系统中各要素进行整体性管理，才能有效的避免跨域生态环境治理的外部性导致效率低下。当然，长江流域生态环境中的各要素性质不同，功能也有所差别，在立法过程中应该系统进行考虑，有所区分，通过整体性管理方式，促进长江流域整体利益的发展。

另一方面，形成协同规范体系。在我国的立法体系中，无论在中央层面立法还是在地方层面立法，都具有多个立法层面。如地方立法就有四个层级，第一层省、自治区、直辖市拥有立法权，其中《立法法》还规定“较大的市”也是制定主体，“较大的市”又可以分成三个层面，即省会城市、经济特区所在的市、国务院批准的较大的市;第二层是地方性政府规章;第三层是民族自治条例;第四层是单行条例[8]195-196。而长江流经11个省、自治区、直辖市，支流延伸8个省、自治区。在立法过程中由于立法主体不同，立法理念不同，在立法内容上难免会出现逻辑上的不兼容。因此，长江流域生态环境治理应该着眼于整体的生态环境保护和经济的发展，形成包括法律、法规、规范性文件等内在统一、相互配合的跨域生态环境治理规范体系。形成规范性体系，能够完成单个区域无法完成的任务，把各个分散的区域内在的联系在一起，在长江流域生态环境治理中形成共同的、有效的规范性依据。

（二）长江流域协同执法机制

1.强化长江流域生态环境管理机构的法律地位

长江流域既是环境资源又是一种经济资源，具有生态系统的完整性、跨行政区域和使用的多元性，无论对流域水资源的何种使用都涉及到对资源的保护与管理问题。[9]实践中，管理体制的设置只注重区域内的机构而忽视流域管理机构，导致整个长江流域遭到污染和破坏。为了有效的保护长江流域，必须设立流域管理机构，统筹长江流域的各个要素，对整个长江流域生态环境系统进行整体性保护。首先，建议将《水法》第22条修改为行政区域治理服从流域治理管理体制，将长江水利委员会改为长江流域委员会，作为长江流域唯一的管理机构，并不再局限于水资源的管理，而是对长江流域进行综合管理;其次，在长江流域委员会工作人员构成上，改变目前的单一组成机制，通过中央各部委、地方人民政府派出专门代表进入其中，这样能够综合考虑长江流域生态环境各个要素。[10]最后，根据长江自身属性，专门制定规范性文件或者实施细则，这样能够消除各水事法律法规间的矛盾和冲突，结束长江流流域分割式的执法现状，形成综合性管理。

2.建立长江流域生态环境治理管理联动执法机制

《环境保护法》第20条规定建立跨域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，其实质就是形成一种从上至下、从左至右的生态环境保护网络机制。在实践中，地方政府在政绩和财政的双重影响下，会不自觉的扮演一个“推进利益分化的角色”，在没有外力的干预或限制下，容易使长江流域生态环境保护的公共权力分割为各部门权力，导致有力则争，无利则互相推诿的现象。为了减少或杜绝这种行为，实现长江流域生态环境的整体利益协调，需建立环境保护目标责任制和考评机制，并构建跨部门、跨区域的生态环境治理协作机制，即在微观上，环境监察机构与环境监测机构联动执法;中观上，环保主管部门与法院、检察院、公安等法律部门联动执法，以及环保主管部门与其他行政部门之间的联动执法;从宏观上，不同的行政区政府之间对公共的或互相影响的环境问题进行联动执法。[3]148所有的联动执法信息需在相关的信息平台予以公布，保障信息及时共享和公众参与的积极性。

3.建立长江流域生态环境治理执法保障机制

一方面，建立长江流域生态环境治理的协同监控体系，实行智慧监管。运用先进的卫星图像、传感器和监测仪器对长江流域生态环境进行整体监控，再根据长江流域各流经段的特点，实现重点监控，形成全流域、全方位的动态监控。同时还建立一个领导协商机制，即全面负责、协商和处理管辖过程中的各种执法矛盾，及时解决在执法与监管部门之间的推诿扯皮现象，能够第一时间发现问题、处理问题并解决问题。[12]

另一方面，建立长江流域生态环境治理协同信息共享平台。要求相关部门每隔一段时间向社会公示长江流域生态环境相关信息数据情况，公众能在第一时间了解长江流域生态环境相关的信息并通过完善的信息公开制度对相关信息数据进行审查，加强公众对其承担情况的监督。建立长江流域水环境监控数据共享机制，能够有效的解决信息“碎片化”和信息“孤岛”现象，使环境执法人员够准确快速的了解并熟知长江流域生态环境状况，从而提高执法效率。

（三）长江流域协同司法机制

随着长江经济的不断发展，沿江行政区域内的社会公共问题出现了“外溢化”和“无界化”。仅仅依靠行政执法部门单打独斗显然不够。在有限的执法力度下，设立流域环保警察、流域法院、流域检察院，实现对长江流域的整体性保护和治理。

1.设置流域环保警察

环保警察制度在我国虽然还未建立，但许多地方都在积极的摸索，如2008年昆明市成立了第一支环保警察队伍等，但在机关设置、执法依据、技术支撑等都存在困境。而在国外，如德国、法国发达国家，环保警察制度相对较完善。德国在生态环境保护方面具有很高的水平，环境保护也写进了《基本法》。环保警察是依据《基本法》设立，其机构的设立、分化、合并都有明确的规定。环保警察的相关职责、权力都有明确的法律规定;俄国是1966年就设立了“生态警察”，在生態环境警察中有80%以上的人受过高等教育，且具有相关的专业知识背景。俄国的生态警察的职责主要有四个方面：一是预防生态犯罪和行政违法;二是为环境保护机关及其工作人员的正常活动和安全提供保障;三是对城市和其他自然保护区实施监管;四是加强对公众宣传教育等。[12]

环保警察的设立在一定程度上能够有效避开部门权力的限制，保证环保警察在执法过程中的独立性和高效性。在我国由于受固有体制的影响，生态环境保护主要是依靠环保部门单打独斗，环保部门一直处于被动状态，[13]生态环境损害案件取证难、调查难等，在一定程度上限制了环境损害案件进入司法程序，而环保警察可以利用自己的权力联合环保部门保证案件能够快速的进入司法程序，及时的处理生态损害案件，能够有效的遏制违法行为，有利于司法与行政的协同。在设立过程中可以借鉴德国、俄国等发达国家的成功经验，再结合我国的基本国情，建立起一支符合国情的流域环保警察，改变过去环境行政与司法相分离的局面。

2.按流域设置法院和检察院

为了解决长江流域生态环境治理过程中司法救助不畅等问题，应该从诉权和审判权这两个方面重新构建审判组织，在长江流域设立流域生态环境检察院和生态环境法院，负责长江流域生态环境损害案件的审判等工作。生态环境损害纠纷往往都具有专业性，环境损害程度通常需要辅助的科技技术才能鉴定等。法官、检察官或律师不仅仅需要法律知识，还须有与生态环境相关的知识背景。生态环境损害案件大多数是以集体诉讼的形式出现，按流域设置法院和检察院，在一定程度上减少了审判主体的多元性，使审判风格更加专业化、稳定化，降低司法成本、节约司法资源、提高司法效率。

此外，长江流域生态环境具有“共有性”和“一体化”等特点，在机构的设立上应该确定好管辖的范围、原告资格以及与非诉程序的衔接等，同时还应该进一步完善与环境诉讼相关的法律法规，如环境公益诉讼、生态环境损害赔偿制度、生态修复制度等。

参考文献：

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[13] 左崇年. 期待“环保警察”尽快上岗[N]. 中山日报，2017-11-03（09）.

责任编辑：杨 炼