关于浑南区灰色规划区内项目如何核发建设规划许可证研究

郭琦

摘要：伴随着沈阳市城乡区域统筹发展的背景，浑南区灰色规划区随着诞生，面临着该区域内应该编制何种规划，核发哪类建设规划许可证急待解决。本文结合该区域的历史成因、属性特点，分别从城市规划体系和乡村规划体系角度出发，探索出一条适宜浑南区灰色规划区的规划方向，从而指导不同项目的许可证核发。

关键词：灰色规划区;建设规划许可证

一、研究源起：

由于南岭村的祥瑞工业园项目（土地证集体土地，企业类别为乡镇企业）位于城市中心城区范围线内、段家村10亩地项目（预征为国有用地）与城市中心城区范围线交错而导致核发工程规划许可证工作停滞。

二、研究对象、形成原因、深度思考：

（一）研究对象

1.浑南区灰色规划区——原乡村用地中因城市扩张导致一部分纳入到中心城区范围线内的乡、村集聚区，它是沈阳市中心城市范围线东南区段和城市空间增长边界共同围合的区域。它与城中村不是一个概念，城中村可理解为地处城市中的以集体用地为主的一类具备城市属性的村庄，而灰色规划区灰色规划区内的村庄虽具备双重属性，但更倾向于乡村属性，因为其本质上还是村的概念。

2.浑南区灰色规划区涉及的街道

浑南区灰色规划区主要涉及的街道为李相街道、营城子街道、桃仙街道及满堂街道，以上街道均与中心城区范围线犬牙交错，其中李相街道的南岭村就是一个典型代表（南岭村全部位于城中村）。而同为李相街道的段家村就是一个特例（段家村部分位于城中村）。

（二）形成原因

灰色规划区在城乡规划统筹发展背景下，伴随着城市中心城区范围的不断扩张而产生的。

2017年国务院批复的《沈阳市城市总体规划》（2011-2020年）确定的中心城区面积1353平方公里，而《沈阳市城市总体规划》（1996-2010年）确定的中心城区面积1220平方公里，两版总体规划面积差值133平方公里即灰色规划区面积。

三、研究目的

灰色规划区如何实施规划编制、项目如何核发建设工程规划许可证，在城乡规划法中未予以明确，对该区域的规划编制工作急需探索出一个方向，进而作为核发工程规划许可证的法定依据。

在该区域内如何结合项目自身的土地属性（国有、集体）、建设类别（乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位、经营性企业）及在土地利用规划中所属的地域类别（允许、有条件、限制、禁止）核发工程规划许可证。

四、 研究思路

（一）灰色规划区大洗牌

根据沈阳市实用性村庄规划编制导则，灰色规划区在规划编制前，首先应结合城市发展要求，根据不同村庄的发展现状、区位条件、资源禀赋等，将村庄分为集聚提升类村庄、城郊融合类村庄、特色保护类村庄、搬迁撤并类村庄，从而对城中村内现有的村庄进行大洗牌。对于搬迁撤并类村庄要重点考虑，因为搬迁撤并类村庄是四种类型中唯一一个在大洗牌的过程中村庄边界发生了变化，因此，应在重新洗牌后重新界定范围，以为日后地处这类区域内未来想要核发工程规划许可证的项目是否可行做出判断。

（二）城中村编制规划方向

灰色规划区具有双重属性，既具有城市规划属性又具有乡村规划属性，因该区域内城乡规划法未对其规划编制做出明确，但是又不能因为它的特殊性无人研究，从而限制城市发展。再这样严峻地形势下，规划编制工作不妨结合其双重属性进行大胆尝试。

1、倾向于城市属性，纳入到城市总体规划中，完善地区详细规划编制。

2、倾向于乡村属性，编制乡村规划。

（三） 两种规划差异分析

1、对城市建设用地指标的影响角度分析

根据《总体规划》，规划2020年中心城区常住人口规模725万人，城市建设用地面积为720平方公里，人均建设用地99.3平方米，在编制以上指标时并未将灰色规划区的城市规模指标考虑进去，简单地说，灰色规划区如果编制城市控详规划，则占用城市建设用地指标，结果就是导致《总体规划》中城市规模指标超标，有违上位规划;但如果编制乡村规划，对于乡村则占用乡村建设用地指标，而乡村用地建设指标不受限制是可操作的。

2、编制阶段及报批程序角度分析

灰色规划区纳入城市规划编制范畴，经过区域内的村庄大洗牌，如牵涉到重大的交通设施及市政基础设施、生态系统和空间管制等发生重大调整，原城市总体规划相应也要修编。由于规划修编工作包括城市总体规划及城市控详规划两个阶段，因此报批程序复杂历时较长。

灰色规划区纳入鄉村规划编制范畴，经村民会议或者村民代表会议讨论同意后上报审批即可。规划编制工作仅乡村规划一个阶段，报批程序简单历时较短。

3、核发规划许可证角度分析

灰色规划区内项目规划许可证核发的类别与其所属的土地属性、纳入何种规划编制范畴均有直接关系。对于国有土地内的项目，无论纳入城市或乡村规划编制范畴中，均应核发《建设工程规划许可证》。而用于集体生产生活的集体土地内的项目，则有所区别，即纳入城市规划编制范畴中应核发《建设工程规划许可证》，纳入乡村规划编制范畴中核发《乡村建设规划许可证》。

4、对核发工程许可证的用地范围影响的角度

灰色规划区纳入城市规划编制范畴，有条件建设区可以调整为允许建设区，而限制建设区不可调为允许建设区。

灰色规划区纳入乡村规划编制范畴，有条件建设区和限制建设区建设区均可调为允许建设区。

以祥瑞工业园为例，土地证内土地大部分位于允许建设区内，仅少部分为限制建设区，若其上位规划为控详规划，下一步核发建设工程规划许可证的用地范围只能是土地证内允许建设区范围，必然与现有土地使用范围不一致;若上位规划为村庄规划，下一步核发城乡建设工程规划许可证的用地范围可以通过将部分土地证内的限制建设区和土地证外的允许建设区用地等量置换，使得核发的工程规划许可证范围和土地证范围一致。

五、结语

（一）规划编制

通过以上分析，浑南区灰色规划区适宜编制乡村规划，因为乡村规划的编制程序简单，报批时限短，在建设用地管制分区调整方面相对灵活更有优势。

（二）核发许可证

浑南区灰色规划区纳入乡村规划编制范围内，祥瑞工业园项目土地性质为集体土地，企业性质为乡镇企业，应核发《乡村建设规划许可证》;段家村内10亩地项目土地性质转为国有土地后应核发《建设工程规划许可证》。

参考文献：

[1]《中华人民共和国城乡规划法》

[2]《沈阳市浑南区土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案》

[3]《沈阳市城市总体规划》（2011-2020年）

[4]《沈阳市实用性村庄规划编制导则》