黄河流域高质量发展的空间治理：机理诠释与现实策略

郭晗 任保平

摘   要：构建黄河流域的空间治理体系，是黄河流域高质量发展战略的重要支撑。黄河流域高质量发展的空间治理，要求确立生态文明的治理理念和空间发展的治理目标，构建流域管理的治理机制和网络治理的治理模式。黄河流域的空间经济环境特征，集中体现为经济空间与生态资源的不平衡。黄河流域的高质量发展，面临资源刚性约束、空间开发失调、基础设施与中心城市发展滞后、产业关联不足、治理效率低下等多重制约。针对这些制约因素，未来黄河流域应实施分类治理、系统治理和协同治理，并完善流域分工体系与政策体系，以高质量的空间治理体系来推进黄河流域的高质量发展。

关键词：黄河流域高质量发展;空间治理;空间发展;网络治理;分类治理

中图分类号：F127   文献标识码：A   文章编号：1003-7543（2020）04-0074-12

黄河流域是我国重要的生态屏障和经济地带，黄河流域生态保护和高质量发展是新时代的重大国家战略。2019年9月，习近平总书记在郑州主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，提出“治理黄河，重在保护，要在治理”[1]。2019年12月，习近平总书记在《求是》发表的重要文章《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》中强调，“要根据各地区的条件，走合理分工、优化发展的路子，落实主体功能区战略，完善空间治理，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局”[2]。这表明，构建现代化的黄河流域治理体系，已经成为黄河流域高质量发展战略的重要组成部分。

现代化的国家治理既要按产业分类或行政区划实行自上而下的纵向治理，又要有不同空间单元的空间治理。而现代化空间治理的范畴，要将新发展理念中的协调发展理念和绿色发展理念相结合，不仅要关注工业文明，而且要关注生态文明。生态文明是一种新的文明境界和社会形态，高质量的空间治理就是用生态文明的元素改造工业文明。在黄河流域生态保护和高质量发展战略实施的背景下，加快构建黄河流域高质量发展的空间治理体系，就成为其中的关键支撑。

一、黄河流域高质量发展的空间治理逻辑

空间治理是指根据不同空间的主体功能定位，通过资源的空间配置实现国土空间的有效、公平和可持续利用，以及各地区间相对均衡的发展[3]。与传统的经济治理相比，空间治理是更加强调人口、经济、资源环境的空间均衡的治理模式。空间治理的单元，从社会治理来看主要是行政区单元，从空间发展本身来看主要是自然生态系统和环境流域单元。流域空间治理的关键是统筹流域内经济社会发展和水环境保护的关系，保证空间的可持续发展。黄河流域是我国北方最重要的流域。黄河流域发展存在的问题，“表象在黄河，根子在流域”[1]。因此，在高质量发展背景下，需要着力健全流域空间治理体系。构建黄河流域高质量发展的空间治理体系，其内涵和理论逻辑主要体现在治理理念、治理目标、治理机制和治理模式等方面。

（一）治理理念：从工业文明转向生态文明

以生态文明取代工业文明是黄河流域高质量发展空间治理的基本理念导向。生态文明是工业文明时代之后的文明，工业文明重点关注的是人与社会的关系，而生态文明在关注人与社会关系的同时，也关注人与自然的关系。

从发展经济学的结构变化理论来说，工业文明遵循“轻工业发展——重工业主导——现代服务业主导”的阶梯型工业化模式，其特征是以阶段性工業化过程中的较高资源环境代价换取经济增长。从生态与经济的关系来说，其实质就是环境库兹涅茨“倒U型”曲线所体现的“先污染后治理”模式。在工业文明中，大量使用不可再生的化石能源，生产过程是简单的线性投入产出关系，生态环境并不作为生产要素而出现，对于生态环境的破坏和消耗也不作为经济成本进行计算，生态环境和自然资产不参与分配。工业文明在初期往往使经济实现快速增长，但一旦进入后工业化阶段，在传统工业文明发展模式下，由于无视生态环境的消费方式，不仅会制约消费的可持续性，而且还会产生排挤效应[4]。在工业文明发展的后期，还会出现工业品需求饱和、资源环境约束等问题，对经济发展形成阻滞。

生态文明的发展理念与工业文明不同，生态文明不是简单否定工业文明，更不仅是简单的节能减排和保护生态环境的问题。生态文明对工业文明的改造和提升主要体现在三个维度：第一个维度是成本维度。在生态文明理念下，生产过程中的成本不仅有经济成本和社会成本，而且有生态成本，因此生态文明反对“先污染后治理”，不认同用资源环境代价换取经济增长。第二个维度是生产维度。在生态文明理念下，生产要素不仅包括资本、劳动力和技术，而且包括生态生产要素。生态文明理念强调生态生产要素的稀缺性，并重视其在生产中的重要作用，认为改善环境污染和降低资源消耗本身就可以充分发展生产力[5]。生态优势就是绿色生产力，可以转化为巨大的经济优势，投资生态环境就可以促进经济可持续发展。第三个维度是分配维度。在生态文明视角下，劳动、资本、技术等要素可参与价值分配，生态生产要素也可以参与分配。生态文明视角下的高质量发展，就是要通过高质量的流域空间治理将生态成本、生态产品、生态要素纳入整个经济系统。

生态文明的发展理念在流域经济发展中尤为重要。在黄河流域生态保护和高质量发展已经成为国家重大发展战略的背景下，要把生态文明的理念贯穿到经济发展和现代化治理的全流程中。多年来，黄河流域的经济发展是基于工业文明的发展理念的，这导致黄河流域内的生态环境极为脆弱，也进一步限制了经济可持续发展。因此，在新时代下要针对黄河流域生态系统的复杂性和多功能性，借鉴先进国家和地区的治理经验，构建基于生态文明的流域空间治理模式[6]，努力实现从工业文明向生态文明的转型。

（二）治理目标：从经济增长转向空间发展

从经济增长转向空间发展是黄河流域高质量发展空间治理的基本目标与价值导向。空间发展的基本内涵与传统的经济增长概念有所区别。在传统的经济增长概念下，经济中最终产品只有工业产品和农业产品，因此在发展空间上，除了人们生产生活所需要的服务业空间外，经济中只需要扩张工业空间和农业空间。而在基于空间发展的价值取向下，经济中不仅有工业产品和农业产品，而且有生态产品，因此，在发展空间上既要考虑农业空间和工业空间，又要重视生态空间。

经济增长是工业文明时代的价值取向。发展经济学理论中的经济发展扩展了经济增长的概念，加入了结构变化、财富分配等因素。空间发展是经济发展在空间层面的拓展和延伸。与传统的经济增长和经济发展概念相比，空间发展的目标是财富扩张、成果共享和自然再生的有机统一。具体来说，空间发展有三个维度的内涵：一是追求经济发展，二是追求人的全面发展，三是追求可持续发展。空间发展就是三个维度上发展的平衡。三个维度的发展在不同空间上是不一样的，有些地区可以重点追求经济发展，以提供工农业产品为主，而有些地区则可以重点追求可持续发展，以提供生态产品为主，具体的选择取决于不同地区之间的地理空间与资源禀赋差异。

传统的经济发展理论也研究区域发展问题，但传统理论往往容易忽略地理空间差异造成的区域经济分化。因此，传统的经济发展理论视角下，在追求经济均衡发展中往往重视地域的均衡，强调经济规模意义上的均衡，特别是强调欠发达地区对具有经济规模优势的发达地区的追赶。在空间发展的概念下，区域经济分化可能是由于体制机制原因造成的，也可能是由于生态环境和自然资源差异形成的地理空间差异造成的，如不同区域的高度、温度、湿度差异均会对经济造成影响。体制机制造成的分化可以追赶，地理空间差异造成的分化则不能简单进行经济追赶，而应强调整体空间范围内人口、经济和资源环境的均衡，不同的子空间则根据提供工农产品和生态产品的选择，形成差异化、互补化的分工体系。

黄河流域在上游、中游、下游的地理空间差异较大，沿用经济增长价值导向的发展模式，会进一步加剧黄河流域的生态脆弱性。因此，实现黄河流域高质量发展的流域空间治理，必须加快转变为追求空间发展的价值取向。对于整个流域，不仅要强调工农业产品的产出，而且要强调生态产品的产出;不仅要强调工农业空间的扩张，而且要强调生态空间的扩张。各类空间和各类产品的提供，在不同地区应根据其区域的主体功能而有所侧重，对于黄河流域内那些生态脆弱或生态重要的地区，从空间发展意义上要实现的不是增加GDP意义的发展，而是提升生态产品的供给能力。

（三）治理机制：从区域管理转向流域管理

黄河流域高质量发展要实现高效的空间治理，管理机制上必须从以行政区划为主的区域管理转向流域管理。流域区和行政区的划分逻辑是有区别的，流域区是以河流为中心，被分水线包围的整体水文单元，而行政区是对国家领土进行分级划分形成的区域。不同的划分方式导致流域区划与行政区划存在较大的差异。这就给流域生态资源的管理和开发带来了较大的难度。流域生态资源属于公共资源，从公共经济学理论来说，这种资源具有比较明显的非排他性、非竞争性和不可分割性，因而容易引起“公地悲剧”和负外部性问题。这就导致黄河流域的生态资源管理较为困难，特别是水资源和水环境的系统管理，上下游之间、跨省区之间在水污染治理、水资源统筹等方面存在管理难度。因此，在推进黄河治理的过程中，必须高度重视黄河流域发展的系统性、整体性与协同性[7]。

我国当前对黄河流域生态资源的管理机制是区域管理与流域管理相结合，但实质以区域管理为主。从最重要的水生态系统来看，可以分为水资源和水环境两个方面。在水资源方面，采取的是“流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”，具体是由水利部门的派出机构协同地方主管机关管理。在水环境方面，采取的是“统一管理与分级、分部门管理相结合的管理体制”，主要还是按照属地原则由地方政府主管部门负责水污染治理。这种管理体制的实质是条块分割的多头管理体制，各部门基于自身利益推动流域治理政策的制定和执行，部门间责权利边界并不清晰，没有统筹管理机构，出现了“碎片化权威”[8]。特别是在水污染治理方面，水的流域特征在空间上被割裂，在以经济增长为主要目标的“GDP锦标赛”发展模式下，地方政府存在机会主义倾向，在流域治理中往往表现出约束软化和激励缺失，以致在水生态系统管理方面不作为，甚至出现“以邻为壑”的现象。即便流域内的地方政府重视生态治理，各地方也缺乏有效的协作机制，难以形成流域生态公共产品供给的合理分工。

黄河流域需要构建以自然流域为单元、能够统筹水资源利用和水环境保护的流域管理机制和管理机构。统一的流域管理机构代表着流域的整体利益，在机构设置上具备高度的中立性和公益性，因而流域管理机构作为流域涉水事务的协调者具备充分的正当性。从国际经验来看，流域管理也是国际上推进流域水生态系统的通行做法，英国的泰晤士河、欧洲的莱茵河、美国的田纳西河和查尔斯河等都是通过流域管理成功改善了当地的水环境质量。因此，在黄河流域生态保护和高质量发展战略实施过程中，需要处理好央地关系以及流域与区域的关系，建立具备整体性与统一性的黄河流域管理体制和管理机构，实现从区域管理向流域管理的转型。

（四）治理模式：从科层治理到网络治理

黄河流域高质量发展要实现高效的空间治理，从治理模式上必须从科层治理转向网络治理。科层治理是马克斯·韦伯在组织社会学中提出的概念，科层制就是组织内根据职级进行分工、以规则为管理主体的垂直型组织管理方式，政府组织的管理方式就是典型的科层治理。就黄河流域的科层治理模式来说，就是在经济治理和生态系统治理过程中沿用政府主导的自上而下的管理模式。在这种模式下，我国各级政府既是生态公共服务的供给主体，又是重要的直接生产主体，承担着流域生态环境治理的主体责任。而作为生态资源消费者的企业和社会公众，在科层治理的模式下容易出现生态资源权益和生態环境义务的缺失。无论是黄河流域内生态资源的综合开发利用，还是水环境的保护，科层治理模式下企业和公众的参与度都比较低，更难以形成有效的协作沟通。

在国家治理体系和治理能力现代化的视角下，研究黄河流域的高质量治理，要充分考虑到政府、市场和公众三方面的作用。高质量的治理结构，既要充分研究政府的空间治理政策，又要探索市场机制的治理方式，还要分析社会参与在空间治理中的作用[9]。从环境经济学视角来看，黄河流域的空间治理，重点是解决生态环境的外部性问题。

针对生态环境的外部性，各种不同治理主体主导的治理方式有不同的流域治理理论依据：一是强调政府作用的以“庇克税”为核心而构建的政府规制理论;二是强调市场作用的以科斯产权理论为核心提出的排污权交易理论;三是埃莉诺·奥斯特罗姆提出的小规模自主治理;四是威廉姆斯提出的以资产专用性理论为核心的组织间网络治理机制，威廉姆斯认为，科层管理适用于强资产专用性条件，市场机制适用于弱资产专用性条件，而在资产专用性的中间状态，采取混合的组织间网络治理是能够将激励强度和适应性中和的最佳治理结构，组织间网络建立在交易互惠基础上，其能夠最小化市场机制与科层管理所面临的交易成本。

就黄河流域的空间治理而言，流域内的水生态系统都是流动和开放的，覆盖了广大的国土空间，流域治理所面临的复杂性不言而喻。因此，单纯依靠传统治理理论中的科层管理或市场机制，都很难为黄河流域的高质量空间治理提供高效的治理方式，而基于组织间网络的治理模式，则能够根据不同主体之间的协作沟通，减少机会主义，增加合作分工。采用网络治理模式，要努力实现黄河流域治理主体的多元化，不能再将政府作为唯一的治理主体，而应是政府、市场、社会组织和公民共同参与，合作方式上采取正式制度和非正式制度结合的多样化方式，核心目标是推进互信合作、减少冲突，实现各主体的激励相容。

采用网络治理的模式来推动黄河流域的空间治理，能够实现高效治理的“良治”目标：一是能够理顺政府与市场的关系，解决政府职能的“越位”和“缺位”问题;二是能够实现所有治理主体都能够具备有效的环境治理激励;三是能够降低黄河空间治理过程中的信息不对称，进一步降低委托-代理成本[10]。因此，相较传统的科层管理来说，采用网络治理是黄河流域高质量发展中空间治理模式的必然选择。

二、黄河流域高质量发展的空间经济环境特征

黄河流域既是重要的生态保护区和资源集聚带，又是区域经济持续发展的重要空间载体。黄河流域自西向东形成了上游、中游、下游三级阶梯，地势逐渐降低，横跨青藏高原、内蒙古高原、黄土高原和淮海平原四个地貌单元。上游地区生态环境好、水源充足，但居住人口较少，经济社会发展落后。中游地区能源资源非常丰富，但生态环境比较脆弱。下游地区土地肥沃，农业发达，发展水平较高，但经济发展受到水资源缺乏的限制较大[11]。推进黄河流域高质量发展的空间治理，要充分研究黄河流域的区域经济分布与生态环境特征。

（一）黄河流域高质量发展的区域经济分布

参照水利部黄河水利委员会划定的自然流域范围，黄河流域自西向东流经青海、甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西、河南、山东八个省区。在此，选取GDP和人均GDP作为地区经济发展的指标，选取近20年作为观察年份，对黄河流域的区域经济分布进行分析。

由表1可见，近20年来黄河流域的整体发展可以分为两个阶段：第一阶段的1999—2008年，是黄河流域经济的加速成长期，黄河流域的发展要快于全国其他地区，占全国GDP的份额从1999年的20.82%提升到2008年的23.85%。第二阶段的2008—2019年，黄河流域的发展则慢于全国其他地区，占全国GDP的份额从23.85%下降到21.95%，下降1.9个百分点。总体来看，黄河流域经济发展在近20年走出了一条从快到慢的倒U型曲线。

从黄河流域内各省区的发展情况来看，上游、中游和下游呈现非常明显的阶梯型分布。2019年，上游地区的青海、甘肃和宁夏占全国GDP的份额均未超过1%，上游省区GDP仅占全国的1.68%;中游地区的内蒙古、陕西和山西占全国GDP份额均处于1.8%至3%之间，中游地区GDP加总占全国的6.56%;下游地区的河南和山东都是经济大省，占全国GDP份额都在5%以上，下游地区GDP 加总占全国的13.70%。

从发展速度来看，近年来，黄河流域的上游、中游、下游地区呈现不同的特征。上游地区GDP总量小，发展速度也比较稳定。中游地区和下游地区内部则出现了比较明显的“衰落”与“分化”并存的格局。其中，中游地区的资源型省区内蒙古和山西在经历了经济发展的高点后出现了经济的迅速回落，而陕西近10年来则出现了比较强势的增长，但2019年的增长速度也开始出现比较明显的下降;下游地区的河南和山东则走出了比较明显的分化格局，随着高铁网络的兴起和中部省份的快速崛起，河南在黄河流域经济版图中的地位越来越重要，而山东则由于近年来经济增速放缓和对省内GDP的重新修订，在国家经济版图中的地位出现了下降。

从城市层面来看，根据2019年已公布的城市GDP数据，随着近年来南北经济差距的逐渐扩大，黄河流域在国家经济版图中的地位也与其战略地位不相匹配。在整个黄河流域中，仅有青岛和郑州位列前20名。流域环境保护和综合治理离不开当地财政投入和大型企业参与，经济基础是黄河流域空间治理的重要保障，而相较于长江流域，黄河流域各省区的经济基础相对偏弱。

可以发现，黄河流域的经济发展水平普遍低于全国平均水平。流域内的八个省区仅有山东和内蒙古的人均GDP超过了全国平均水平，而且这两个省份在近10年内的人均GDP比重都出现了明显的下降。另外六个省份则大多与全国人均水平存在较大的差距，其中甘肃人均GDP水平不到全国水平的50%。

从黄河流域内的经济发展水平分布来看，总体也按照上游、中游、下游表现出阶梯型的从低到高的经济发展水平分布，但各区域内的差距更大。上游的宁夏与甘肃，中游的内蒙古与山西，下游的山东与河南，这三对省份之间内部人均GDP占比的差异均超过30个百分点。这也表明，黄河流域内各省份不仅总体经济相对靠后，而且存在比较大的区域差异。

总体来看，黄河流域呈现以下游地区为核心、中游地区为外围、上游地区为边缘的由东向西的“核心—边缘”结构[12]。同时，在核心区内存在以济南为中心和以郑州为中心的增长极，在外围及边缘区域也存在着西安、太原、兰州几个重点的增长极。

从发展的趋势与空间模式来看，随着我国对外开放向内陆推进，黄河流域的经济分布开始逐渐呈现“点—轴—圈”的模式。在黄河流域沿线形成了济南、郑州、西安、兰州等经济发展速度较快的城市，成为经济增长的“点”，通过扩散效应促进周边地区的经济增长;黄河干流及其支流沿线地区经济增长速度明显快于周边地区，形成了区域经济增长的“轴线”;“圈”主要是指黄河流域经济增长形成的核心区、外围区和边缘区，以及在黄河流域发展起来的山东半岛城市群、中原城市群和关中平原城市群等，这也成为黄河流域经济发展最主要的特征。

（二）黄河流域高质量发展的生态环境特征

黄河流域是我国历史悠久的传统农耕区，生态环境对黄河流域的发展具有显著的影响。整体来看，黄河流域生态环境较为脆弱，流域内自然资源禀赋与实际地区经济发展水平存在差异，流域不同的地貌特征也影响着区域经济的发展。实现黄河流域高质量发展，不仅要保护和改善黄河流域的生态空间，而且对于流域范围的自然资源要进行合理的开发和利用，贯彻协调发展和绿色发展的理念，对流域生态环境进行特色发展和科学治理。黄河流域的生态环境和资源重点体现为水资源和水环境两个方面，因此主要从这两个方面对黄河流域高质量发展的生态环境特征进行考察。

从黄河流域及各省区的水资源总量来看，黄河流域水资源非常匮乏（见表2，下页）。黄河流域八个省区的辖区面积占全国的38.5%，经济总量占全国的21.95%，但水资源总量仅有2947.8亿立方米，占全国水资源的10.73%，其中地表水资源占全国的9.42%，地下水资源占全国的17.84%。这表明，整个黄河流域的水资源都较为稀缺。从分省区的情况来看，黄河流域的八个省份中仅有青海的水资源量相对丰富，其余省份都非常短缺。其中，山西和宁夏的水资源占全国比重不到0.5%，陕西、甘肃、内蒙古、河南、山东的水资源量占全国比重也在1.5%以内。水资源的匮乏对黄河流域高质量发展形成了较为明显的生态资源约束。

对黄河流域水资源的考察不仅要看资源量，而且要看资源的使用情况。从黄河流域各省区的用水量及结构来看，黄河流域2018年用水量为1012亿立方米，其中农业用水占65.15%，工业用水占14.16%，生活用水占13.19%，而生态用水占比仅为7.48%。可以看出，在水资源总量短缺的情况下，黄河流域的生态用水占比较低，受农业用水和工业用水的挤压比较严重。从各省区的具体情况来看，宁夏、甘肃、青海和内蒙古呈现比较突出的农业用水主导现象，陕西、河南、山东和山西则呈现工业用水与农业用水共同主导。生态用水方面，除内蒙古和河南两省区的生态用水占比超过10%外，其余省份基本都在4%至5%之间，不合理的用水结构也导致黄河流域生态治理中存在比较大的困境。

黃河流域拥有比较丰富的自然资源，从自然保护区的数量来看，2017年黄河流域八个省区共拥有494个自然保护区，占全国自然保护区总数的17.96%，其中拥有国家级自然保护区50个，占全国国家级自然保护区总数的16.95%（见表3，下页）。自然保护区面积达到4802.7万公顷，占全国的近1/3，也占到黄河流域八个省区总辖区面积的10.94%。自然保护区资源在黄河流域的八个省区之间的分布存在比较大的差异，其中内蒙古、山东、甘肃和陕西的自然保护区个数较多，青海、内蒙古的自然保护区占地面积较大。从国家级自然保护区个数来看，黄河流域各省份存在较大差异，国家级自然保护区除在下游河南有13个之外，其余全部分布在上游的甘肃、青海和宁夏。

从黄河流域的环境污染排放量来看，黄河流域的废水排放总量达到144亿吨，占全国的20.68%;化学需氧量排放量达到178.29万吨，占全国的17.45%;氨氮排放量达到25.28万吨，占全国的18.12%。污染排放量也与黄河流域的空间经济格局一样，从上游、中游到下游地区呈现非常明显的越来越高的阶梯型分布。从废水排放量、化学需氧量排放量和氨氮排放量三类主要的污染排放来看，上游三省区排放总和分别占全国的1.75%、2.84%和2.47%，中游三省区排放总和分别占全国的5.93%、5.29%和5.47%，下游两省排放总和分别占全国的12.99%、9.31%和10.18%。

综上可以发现，黄河流域的空间经济分布和污染排放呈现非常类似的阶梯型分布。这一分布是黄河流域上游、中游、下游之间的功能分类所决定的。从资源分布来看，黄河流域的水资源严重不足，而且存在水资源使用的过度开发和工农业用水对生态用水的挤压问题。未来推进黄河流域高质量发展的空间治理，要基于各区域不同的主体功能分别治理，高度重视水环境保护与水资源的合理开发，以实现黄河流域高质量发展。

三、黄河流域高质量发展的空间制约因素

对黄河流域实现现代化空间治理的关键是针对黄河流域当前面临的主要问题与约束，进行精准施策。当前，黄河流域实现高质量发展，在空间层面还存在诸多制约因素，具体体现在空间经济与环境分布结构、空间经济扩张与资源开发、产业分工与规划体系、法律法规与政策体系缺失等多个方面。

（一）资源刚性约束的制约

黄河流域的经济布局与资源环境存在不匹配，可持续发展刚性约束凸显。在黄河流域内，经济布局大量依靠水资源进行安排，导致水资源短缺;长久以来的生产生活与资源开发，又使得黄河水土流失严重，造成水沙时空关系不协调，导致黄河泥沙淤积、灾害频发，而水沙关系不协调和水资源减少又进一步导致流域内生活、生产、生态用水供需失衡加剧，对于水资源的过度开发已经突破有限的水资源系统承载能力，导致不同地区之间的竞争随着水资源供需矛盾加剧而更加明显，严重制约了经济的高质量发展。同时流域内还存在经济发展过度依赖于矿产和能源资源开发的问题，在产业结构转型升级的大背景下，这种资源依赖也难以达到黄河流域经济高质量开发的目标要求。综合来看，黄河的经济、资源、生态和环境耦合影响非常复杂，黄河流域经济社会可持续发展的刚性约束已经凸显。

（二）空间经济开发失调的制约

黄河流域存在空间开发失调和开发强度失度等问题，各地缺乏相互沟通和合作，存在分散开发和无序开发的特征，导致农业空间、工业空间和生态空间的失衡。发展的不协调影响了整体经济的进步。黄河流域水土流失严重，导致中下游洪水泥沙较多，威胁到土地质量和农作物种植。农业过度开发和不当开发造成当地生态环境的不适应，进一步加剧了农业空间与生态空间的失衡;在工业发展方面，黄河流域地区工业呈现粗放的发展模式，资源利用率较低，工业污染的产生加重了生态环境污染，而流域内工业清洁作用较弱，对流域内生态空间产生了不可逆的损害。农业空间、工业空间的发展离不开生态空间，开发空间的失衡对于黄河流域经济高质量发展也是一个重要的制约因素。目前的开发方式并不符合流域统一管理、统一开发的要求，对于黄河流域空间治理体系的建立形成了较为严重的制约。

（三）基础设施与中心城市发展滞后的制约

黄河流域交通基础设施落后，缺乏有效的增长极带动。黄河流域大部分地区处内陆腹地，相较于长江流域和沿海发达地区，黄河流域对内、对外交通运输通道不畅的问题比较突出，高铁等跨省域交通主干线规划建设进展缓慢，都市圈和城市群现有交通网有待完善，不利于区域间资源要素的低成本流动，也影响着区域外部资源要素的集聚，制约了文化旅游等产业资源优势的发挥。此外，一个区域的经济增长与增长极强大的增长动力有关，尽管黄河流域已经初步形成兰西城市群、宁夏沿黄城市群、关中平原城市群和中原城市群等，并围绕各个城市群发展经济，核心—边缘结构已经初步成型，但相较于发达的城市群（如珠三角城市群、长三角城市群和环渤海城市群），黄河流域地区增长极的经济增长动力明显不足，在科技进步、产业结构、经济规模、对外开放程度等方面缺乏辐射带动周边城市进一步发展的动力，对黄河流域高质量经济发展产生了阻碍作用。

（四）产业关联与分工不足的制约

黄河流域各地区产业关联性弱，未能形成有效的流域分工体系。黄河干流通航条件差，上下游经济联系主要依靠运力紧张的陇海线等陆路交通，再加上缺乏辐射带动能力强的龙头城市和跨省区的统一协调机构，导致黄河流域产业关联性较弱，流域内部甚至省内区域之间产业开放度低、产业分工协作差、产业结构同质性强，重复建设、低水平过度竞争现象严重;甚至一个省区内化工、新材料等对集聚度要求较高的产业，也难以做到统筹布局。以黄河流域西北地区的陕甘青宁四省区为例，能源、有色金属、电力等主导产业高度重合，产业同构化趋势明显，影响了地区间的分工合作与资源配置。在呼包鄂榆城市群，产业同质现象也十分突出。流域内的分工体系不足，导致各地区之间的经济关联和互补性较弱，不利于实现专业化效率的提升，对经济高质量发展形成了比较大的阻碍。

（五）空间治理效率低下的制约

黄河流域经济发展与生态保护缺乏协作沟通，治理效率不足。黄河流域当前没有实现统一规划和协同治理，社会公众对空间治理参与不足，各治理主体难以形成合理的分工协作。流域内区域生态环境协同治理机制、跨界治污机制的缺失，使得黄河流域内各地区之间的生态环境治理工作呈现孤立的特征，难以应对整体性的黄河流域生态治理困境。在规划层面，相较于国家已针对长江流域生态保护与治理出台的专项规划和指导文件，黄河流域的保护与治理目前还缺乏专门和系统的规划文件作为上位指导。在法律法规层面，涉及黄河流域保护与治理的法律法规目前主要还是《水法》《水污染防治法》《水土保持法》《防洪法》《河道管理条例》等具有普遍适用性的法律法规，尚缺乏专门的法律法规的规制和扶持。在政策体系层面，专门规制黄河流域生态保护与治理的政策文件也较少，这也对黄河流域高质量发展的空间治理体系的形成构成了挑战。

四、黄河流域高质量发展的空间治理的路径选择

基于黄河流域高质量发展的空间治理逻辑，结合黄河流域空间发展的制约因素，从空间功能分类、空间结构优化、流域分工体系构建、治理政策体系构建等方面，提出新时代推进黄河流域高质量发展的空间治理路径。

（一）推进黄河流域实施基于主体功能区的分类治理

黄河流域实现高质量发展，必须考虑到黄河流域空间地理环境的差异，通过主体功能分类，提高空间分工程度和专业化效率，进一步明确提供工业产品供给、农业产品供给和生态产品供给的功能划分。具体来说包括四大类：一是主要提供生态产品供给的生态涵养区，例如三江源、祁连山等生态功能和生态地位非常重要的地区，其主要目标是是保护生态，创造更多生态产品，实现空间发展中的可持续发展目标;二是主要提供农业产品供给的粮食主产区，例如河套灌区、汾渭平原等重要粮食产区，这类地区的目标是积极发展现代农业，提供高质量农产品供给，保证粮食安全;三是包括郑州、济南、西安等在内的各城市化地区，对于这些中心城市，要加强集聚程度，提高区域的空间经济和人口承载力，城市化地区的主要目标是实现空间发展中的经济发展;四是黄河流域中的贫困地区，对于贫困地区，要加强基础设施建设，促进基本公共服务均等化，改善民生，这类区域的目标是实现共享发展，最终实现空间发展中人的全面发展。从生态治理的角度来说，黄河流域地理空间跨度大，针对黄河流域上游、中游、下游的生态环境差异，应采取差别化的措施：上游要重点关注水源涵养能力的提升;中游重点做好水土保持和污染治理;下游要保护好黄河三角洲的湿地生态，促进河流生态系统健康与环境的可持续发展。

（二）推进黄河流域实施基于空间结构优化的系统治理

黄河流域实现高质量发展，必须要樹立系统思维，统筹人口、水源与土地的关系，更加突出对“人”的生产生活行为管控和对“地”的空间优化配置，共同形成水陆统筹的流域空间综合治理格局，实现系统治理。这需要充分考虑上中下游的差异和空间格局生态功能的不同要求，对黄河流域生态环境格局进行空间优化。从水源方面来看，黄河水资源量有限，流经的地区多为北方干旱半干旱地区，黄河流域空间治理应以水资源和水环境承载力为基石，严控城市发展规模，优化产业结构，实现“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”，降低工农业用水对生态用水的不合理挤压，提高用水效率。从土地空间来看，要科学划定富有区域特色的城镇空间、农业空间、生态空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界，实行用途管制，提升资源环境承载能力。国土空间开发的着力点也应从不断扩张开发空间和建成区面积，转为调整和优化空间结构布局、提高土地资源使用效率，防范生产生活空间对生态空间的“挤压”和不良影响，不断优化城市、农业、生态空间结构，不断优化工业、居住、公共服务、基础设施的空间结构。在空间管控和空间优化的基础上，通过资本、劳动力和人力资本等要素的区域转移与合理流动，进一步提高资源的空间配置效率，实现黄河流域高质量发展。

（三）推进黄河流域实施基于组织间网络的协同治理

黄河流域空间是一个跨越不同行政区、不同地理环境、不同管理部门的复杂系统，黄河流域水资源与水生态系统危机的实质是管理机构的“碎片化权威”问题。流域空间治理不能只靠政府治理，而必须是流域内所有政府、企业、社会组织、沿岸居民的共同参与和分担。因此，推动黄河流域高质量发展的空间治理，必须要实施基于组织间网络的协同治理。一方面，要通过成立跨区域、跨部门的综合统筹机构，将水资源开发和水环境治理的职能统筹起来，借鉴法国、澳大利亚等国流域统一管理、综合施治的成功经验，将黄河流域作为一个有机的整体，建立多层次、多类型的区域协同合作机制，通过“共同抓好大保护，协同推进大治理”，解决传统发展背景下管理权分散导致的生态空间“公地悲剧”和“公共悖论”问题。另一方面，要构建多元主体参与的多层级、多主体治理体系框架。将政府、企业、社会组织、沿岸居民都纳入治理主体，就流域的防洪调度、水资源分配、生态补偿、重大工程建设、重大投资项目等事宜进行协商，实行民主和科学决策，实现黄河流域空间治理中各主体的激励相容，推进黄河流域高质量发展过程中的治理能力现代化。

（四）推进黄河流域构建高质量发展的流域分工体系

黄河流域高质量发展，要积极推进市场整合，变传统的区域分工为流域分工。按照流域自然特征和资源禀赋组织生产和流通，充分发挥比较优势，取代传统以行政区域为主导的经济组织方式，推进流域产业的分工协作，共同推动经济发展和环境治理。要制定流域区产业发展规划，使上下游之间形成合理的产业分工，避免造成各行政区之间的产业同构和过度竞争，实现流域内各地区的协调发展。要引导和扶持上游地区发展替代产业，按照“一城一策”的基本思路，培育经济新动能，提升产业竞争力。要推进清洁生产的区域协作，根据黄河流域产业发展的特点，充分考虑各行业在资源利用上的互补，实现资源在行业间的梯级利用。要落实异地发展思路，通过异地建设产业园区，实现对欠发达地区的生态补偿，使外部补偿转化为欠发达地区的产业自生能力。要加强流域内的供给侧结构改革，淘汰取缔落后产业，改造提升传统产业，优先扶持生态产业，增加有效产业供给，减少低效产业供给。要实现流域内基础设施的互联互通，解决流域经济发展中的负外部性和交易成本问题。要支持黄河流域各地区发挥比较优势，构建以中心城市为内核的发展模式，引领都市圈乃至城市群建设，重点发展以郑州为核心的中原城市群、以青岛和济南为核心的山东半岛城市群、以西安为中心的关中平原城市群，充分发挥中心城市和城市群的带动作用，带动整个黄河流域实现高质量发展，

（五）推进黄河流域构建高质量空间治理的政策体系

实现高质量的空间治理，必须加快构建黄河流域包括空间规划、空间监管、生态补偿、差异化考核等在内的整套现代化空间治理政策体系。在空间规划方面，在编制空间规划前必须开展资源环境承载能力评价，科学划定空间格局，设定空间开发目标任务，设计空间管控措施，并注重开发强度管控和用途管制。在空间规划体系构建和具体编制方面，要推进“多规合一”，提高各类生态资源的配置效率，同时要协调好政府与市场、社会的关系，强化部门协作，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。在空间监管方面，要完善信息公开和公众参与制度，同时利用新型数字技术提高空间监管的效率，并适时进行生态预警，提高空间监管能力。在生态补偿方面，要根据“谁受益、谁补偿”的原则，建立黄河流域水环境保护生态补偿机制，通过财政转移支付等途径，在城镇生活污水治理、工业污染治理等方面予以支持补偿，建立系统规范的利益补偿机制和政策体系，减少政策和补偿的随意性，从长远保障黄河流域的生态功能和经济社会良性发展[13]。在差异化考核方面，按照职能与责任、权利与义务、效率和公平相结合的原则，对各地区地方政府治理实行科学的分类考核，实现黄河流域高质量发展的有效激励。

参考文献

[1]习近平.在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话[J].求是，2019（20）：4-11.

[2]习近平.推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局[J].求是，2019（24）：4-9.

[3]邱衍庆，罗勇，汪志雄.供给侧结构性改革视角下流域空间治理的路径创新——以粤东练江流域为例[J].城市发展研究，2018（10）：112-117.

[4]金建方.生态主义主张[M].北京：东方出版社，2018：3.

[5]孙永平.习近平生态文明思想对环境经济学的理论贡献[J].南京社会科学，2019（3）：1-9.

[6]郑晓，郑垂勇，冯云飞.基于生态文明的流域治理模式与路径研究[J].南京社会科学，2014（4）：75-79.

[7]任保平，张倩.黄河流域高質量发展的战略设计及其支撑体系构建[J].改革，2019（10）：26-34.

[8]胡熠.我国流域治理机制创新的目标模式与政策含义——以闽江流域为例[J].学术研究，2012（1）：49-54.

[9]刘卫东.经济地理学与空间治理[J].地理学报，2014（8）：1109-1116.

[10]胡鞍钢，王亚华，过勇.新的流域治理观：从“控制”到“良治”[J].经济研究参考，2002（20）：34-44.

[11]郭晗.黄河流域高质量发展中的可持续发展与生态环境保护[J].人文杂志，2020（1）：17-21.

[12]覃成林，李敏纳.区域经济空间分异机制研究——一个理论分析模型及其在黄河流域的应用[J].地理研究，2010（10）：1780-1792.

[13]金凤君.黄河流域生态保护与高质量发展的协调推进策略[J].改革，2019（11）：33-39.

（责任编辑：罗重谱）