摸着石头过河的美国早期公路建设

官阳

美国本没有路

在美国建国初期，各地区之间的长距离交通主要是靠水路，人们要离开自己的城镇和村庄，穿越旷野，只能靠步行、骑马或者马车，但那时并没有道路服务于长途旅行，只有一些零星的崎岖不平的小径，摸着石头过河是寻常事。

美国建立联邦政府后，开始意识到国家需要提供一个运输网络，以便能将松散的殖民地编织成一个有凝聚力的国家。随着美国国土开始向西扩张，这种需求也变得更加强烈。关于建立技术规则统一的路网的认知，就是在这种需求下逐步形成，并陆续在经济需求的推动下付诸了行动。

私人收费公路

直到18世纪末葉，美国几乎所有的道路都是由地方政府修建的本地道路，以满足城镇内的交通需求，并没有跨区域的公路网。当时的地方政府也难以支付所需的筑路和维护费用，修路主要靠劳役制度，要求身体健全的男子服劳役来修建道路。再后来，这些劳役演变为可以用支付费用购买他人劳动服务的形式来替代。

慢慢的，越来越多的乡村地区需要道路来服务于农业生产和农产品运输，而建成的连接城镇的道路也需要持续养护和改善。商人们抓住机会修建和运营收费公路，那时的收费公路叫“turnpike”，这个词由两个单词合并而成，“转动”和“长矛”，现在美国的收费高速公路还有一些沿用了这种称呼。它借鉴了英国私人道路上的收费站形式，在道路上用一条长杆挡住过路人，收费后才会把长杆打开，很像现在的收费站前的抬臂栏杆。大多数早期的收费公路只是穿过荒野的小路，路面由压实的泥土构成。

美国第一条私人出资修建的收费公路出现在宾夕法尼亚州，在费城和兰开斯特（Philadelphia到Lancaster）之间穿越了62英里（约100公里），占用的是公有土地，用两年时间建设完成。宾州政府没有花钱建设，而是于1792年把这条公路包租了下来。在这个时期，大家发现修路可以给商业带来跨地区的市场，投资公路有利可图，于是不少私人资本纷纷投入建路的生意。这与我国上世纪80年代提出的口号“要想富先修路”的认识形成阶段非常相似。

19世纪中叶，全美建了1500多条私人收费公路。这些公路大部分并不怎么赚钱，但是给道路沿途和附近的居民与企业带来了巨大的间接利益。到19世纪中后期，蒸汽机轮船和铁路的出现，以及国家在河道上的建设投资，严重冲击了私人收费公路的赢利能力，加之筑路技术缺陷，这些公路大量陷入恶劣状况。许多私人公路被股东们放弃，交给国家或地方政府来控制。这个过程中，人们也建立了一个重要的认识—— 道路是有生命周期的，需要花钱维护。耐久性是道路工程一个重要的技术要素，道路的经济效率则是致命关键。

从19世纪中叶开始，美国的私人收费公路大约有16000公里，使用了一种被称作为“Plank roadway”（木板路）筑路技术，就是先在道路两侧夯实泥土，再在上面铺设纵向的木梁，然后把木板横向铺设在木梁上，这应该算是用木板稳定道路物理状况的初步尝试。这种木板路通常有18至22英尺（5.5至6.7米）宽，算是当年高技术等级的道路。木板路的建筑费用很高，所以通行费也高，而且在一些原本对本地人出行是免费的地方，这种道路也不免费。这很像我国现在的一些穿越市郊的高速公路，对本地交通流也收费。造价问题直接影响了这种木板路技术的推广。美国大约有5到8万公里的公路上都修建过这样的木板路。这种几乎是不计成本的筑路方式的缺陷，应该是美国人在实践中的又一个重要的经济学认识。

就总体而言，美国各地修建的私人收费公路并没有确切数量的统计记录。后来，随着公众对私营收费公路和公路收费的不满呈增长趋势，最终促使政府把道路的建设和运营逐步过渡到政府手中。其实从19世纪20年代算起，在运营的私人收费公路已经不多了，大部分公路建设和维护已移交给州、县的地方政府。也是在这个时期，联邦政府首次介入了道路网络的供应工作。

早期的国道与责任权属

1803年，俄亥俄州建立并快速发展起来。这是美国东海岸英国殖民者建立的北美十三州之外向西面美国腹地发展的第一个中东部州，需要穿越东海岸平原西侧的高山才能到达，这使得连接东海岸和西部辽阔地区道路的必要性越来越明显。为了将被大山阻隔的传统的水运商道打通，1803年，美国国会提议利用出让俄亥俄州土地所筹集的部分资金修建一条“国道”，起点是从马里兰州坎伯兰（Cumberland，MD）到弗吉尼亚州的惠林（现在的西弗吉尼亚州，Wheeling，Virginia），以便连接两条重要的商业水道。经过大量的讨论和争论，当时的美国总统杰斐逊于1806年5月29日批准修建该公路，并为此提供了 3万美元的联邦资金。这条公路1811年动工，1819年建成，该公路是美国第一条路面使用碎石满铺的公路，比以前的道路具有更高的耐久性。国会在1820年和1825年又批准该公路向西进行扩建。

在国道建设领域，还有一个重要的事件对后世影响深远。1830年，时任美国总统安德鲁·杰克逊否决了“梅斯维尔公路法案”（Maysville Road Bill）。梅斯维尔路虽然是国道的一部分，但完全位于肯塔基州。杰克逊表示，美国联邦政府不能资助任何不能使“整个国家”受益的公共项目，尤其是不能资助完全位于一个州内的公路。他宣布，如果需要用联邦资金为某个州单独修路，就需要修改宪法。这一否决对后世产生了持久的影响，并有效地阻止了联邦政府直接建设、维护和管理美国的道路。这次否决之后，在美国形成共识，道路的建造和维护是地方州政府的一项职能。尽管随后的最高法院裁决（Wilson诉Shaw案，1907年）宣布联邦政府可以根据《美国宪法》商业条款的规定建造和管理州际公路，但认为修路属于州政府职能的观点仍然一直占上风。

杰克逊总统反对的，只是出资修建一条仅仅位于单独州内的道路，并不反对出资修建跨州的国道，所以他同时批准为该路线的跨州路段追加资金。国道的建设在联邦的支持下持续到1838年，当时它的西部终点到达了美国中部五大湖区的伊利诺依州的万达利亚（Vandalia， Illinois）。从19世纪30代开始，国道的各个路段都移交给各州进行维修和管理。

在19世纪后期，美国国道因维修不善而陷入废弃状态，其各个部分被转移到州和地方辖区。原来的国道路线大部分是现在的美国40号公路的一部分。

好路运动

“好路运动”（Good Roads Movement）是一个民间基层组织发起的运动，宗旨是倡导国道系统团结一致的理念。这与我国现在呼吁的交通管理需要建立共识，如出一辙。这项运动是以自行车手为主，由美国轮式自行车联盟领导发起的。该联盟于1880年5月正式成立，成立后开始出版一本杂志《好路》（Good Roads），杂志内容多是谴责农村和社区间道路普遍状况不佳的。这个运动影响很大，导致美国农业部为了响应这一民间自发的运动，于1893年发起了一项全国道路研究，调研美国的道路状态。

国径运动

“国径运动”（National Trails Movement），是美国国道建设的又一个里程碑级的事件。所谓国径，指的是穿越于美国多个州的旷野，连接遥远的城市的原始技术公路。

林肯公路是美国第一条有命名的横跨北美大陆的汽车公路，是后续许多类似的公路的示范。该公路充分利用已有的道路，把它们连接在一起，绘制成一条连续的路线。这很像我国长城的建设过程。它最初从东向西贯穿美国12个州，将东海岸的纽约时报广场和西海岸的旧金山林肯公园连接起来。这条路线由林肯公路协会推广，特别是企业家们，因为这条公路为沿途的企业带来了很多利益。沿线各州和地方政府也参与了道路的改善。这条路线在20世纪一二十年代先后发生了一些改变，最终该路线穿越了14个州、128个县和700个地方管辖区。

林肯公路的成功，促使其他州的地方政府和商业协会推广更多的公路，这些公路成为“国径运动”的一部分。在众多的国径中，著名的“黄石小径”连接了马萨诸塞州和华盛顿州西雅图，东西向横穿美国整个北部，也有南北向纵贯美国的迪克西公路（Dixie Highway），连接了伊利诺斯州芝加哥和佛罗里达州迈阿密。正是在创建和升级各种跨地区的公路期间，人们逐渐认识到，需要建立一个更加有序的组织来统筹规划和建设国家公路系统，而且这个系统不能仅仅依靠民间力量，需要各州和联邦政府的参与。

联邦公路管理局的演进

1893年美国国会在历史上第一次设立了道路调查办公室（Office of Road Inquiry），归属美国农业部。该办公室的任务是让农业部部长能够调查全美的道路管理系统，调研最佳道路方法，并授权部长能够协助农业研究院和实验站传播有关道路的各种资讯。

从这个归属关系可以看出，该办公室针对的是乡村道路及其对农业的影响（我国的农村公路带有行政色彩的定义，严格意义讲，美国的rural road应该翻译为乡村公路，并不是国内理解的农村公路的概念）。但道路调查办公室的出现，标志着美国建立了第一个其使命与美国道路系统有关的正式联邦机构。本杰明·哈里森总统任命罗伊·斯通将军（General Roy Stone）为办公室首任主任。该办公室的年度预算为1万美元。

1905年，该办公室被重新命名为公共道路办公室（Office of Public Roads），洛根·沃勒·佩奇（Logan Waller Page）被任命为办公室主任，佩奇担任这一职务13年，直到1918年去世。佩奇是美国道路改善的主要倡导者，并在促进道路发展方面加强了联邦政府的作用。佩奇以技术革新者著称，在路面改善技术的研究中成就斐然。特别是在他的帮助下，美国建立了美国国家公路官员协会（Association of State Highway Officials ，AASHO），这个协会1973年11月13日更名为美国国家公路和运输官员协会（Association of State Highway and Transportation Officials），成为美国联邦政府面向各州实现公路系统一系列技术标准的开拓者和共识推动者。直到现在，全美最重要的道路技术标准和规范，仍主要由AASHTO做背书。1916年，佩奇也是第一部美国联邦援助公路法案的积极游说者，该法案为各州的公路设计和建设提供了美国历史上第一笔联邦财政支持。

1915年，公共道路办公室改为公共道路局（Bureau of Public Roads ，BPR），1949年该局正式划入美国商务部，显示了道路对经济的重要作用已经不仅限于农业范畴。1966年，该局成为联邦公路管理局（FHWA），并被調整归属于新成立的美国交通部。所以，在1966年之前，美国重要的公路技术文件还没有FHWA的参与，更多的是AASHTO等一批协会委员会的作用。

上述这些机构的持续演进，才使得美国联邦政府具备制定国家公路计划的行政和技术能力。

汽车的出现与国家公路系统的需求

1914年，亨利·福特（Henry Ford）推出了革命性的汽车装配流水线，使得汽车生产的规模大幅度提高，成本下降，人类历史上首次开始生产普通劳动者能买得起的汽车。这个变化造就了一个快速发展的时期，使得汽车逐渐成为美国的主要交通工具。汽车的规模化生产，使得更好和更广泛的国家公路系统的需求变得越来越明显。

1893年成立的隶属农业部的公路调查办公室，完成了第一次关于全国公路状况的国家调研。调研发现，最初由公路旅行爱好者培育出的“国径运动”，让国家利益得以加速实现。根据这些调研，美国联邦政府在1916年首次提出了《联邦援助公路法案》，这是美国联邦政府的第一个正式筑路计划，它计划向各州和其他管辖区提供联邦援助，用于公路发展。该法案要求每个州都建立一个负责监督该州公路系统的机构。1921年的《联邦援助公路法案》（1916年法案的继承者）则载有一项条款，明确指明“主要或州”公路需要满足某些资格要求才能获得联邦资助，还要求农业部长在1923年之前编制一张“主要或州公路”地图，并每年发布更新。

1922年，出于国防需要，公共公路局（Bureau of Public Roads）授权约翰·潘星将军（John P. Pershing）绘制了一幅国家公路地图。这就是著名的“潘星地图”，它成为定义美国“主要或州”公路系统的起点。

上述内容，展示了美国联邦公路系统的早期历史足迹。

在1944年，时任美国总统罗斯福（Franklin Delano Roosevelt）向国会递交了一份具有历史意义的报告，提出了“地区互通公路”。这份报告的起草单位是国家地区互通公路委员会，报告概述并建议了一个全国的互通公路系统，这是一个超过33000英里（约5万公里）的全国公路系统，将人口30万或以上的所有城市直接相互连接起来。虽然1944年《联邦援助公路法案》授权建造这一公路系统，但并没有颁布拨款法案。1956年的《联邦援助公路法案》最终为该系统的实施提供了授权和拨款。美国联邦公路网络的大发展，由此展开。

河里那些最突出的石头和三部重要技术文件

从前面的内容可以看到，在20世纪50年代中叶以前的一百多年的发展过程中，美国的公路更多的还处在是不是需要建设，建设多少、多大、什么样的路，由谁出钱，联邦政府和州政府如何分工，如何行使管理权和履行维护责任等这些方面。在文献记载中，有关的道路交通安全管理、道路服务水平评价的材料还未形成系统和规模。

事实上，在这个期间，美国联邦政府一直试图制定统一的车辆法（类似于我国的《道路交通安全法》），但没有成功。1926年，在商务部长赫伯特·胡佛（Herbert Hoover，美国第31任总统）的监督下，全国统一交通法和条例委员会（National Committee on Uniform Traffic Laws and Ordinances ，简称NCUTLO）制定了第一个全国车辆法，但并没有形成真正意义的联邦统一的车辆法，特别是在停车规范等问题上，各州一直在尝试努力达成一致。直到1968年，该文件经过全国统一交通法和条例委员会的修订，正式成为美国的《统一车辆法》（Uniform Vehicle Code）和《规范交通条例》（Model Traffic Ordinance）。

在道路交通管理和安全技术方面，发展比较早并形成系统的主要是关于标志、标线和信号灯的规定文件，后人知道的《统一交通控制设施手册》（MUTCD）。美国从1927年开始有关于标志标线统一设置要求的技术文件，这与美国的联邦交通法早期意识出现是同步的，并在1935年形成第一版全国统一的技术实施手册。其他的早期交通安全类资料，更多的只是面向道路使用者的宣教内容，局限于报刊杂志上的一些报道和宣传教育，在驾驶人的训练规则和执照要求等方面，并没有更多深入的研究。

很多交通安全技术的早期研究资料都是始于20世纪50年代中期以后，比如著名的“所罗门曲线”，是1955年开始的一项关于车速与安全的关系的大规模研究项目，涉及3万名驾驶人，这些都是美国的公路网初步完成以后的新任务。

在彻底解决了是否建路的问题后，加上从 20世纪20年代开始的陆续的、尚未成规模体系的研究和探索，在20世纪的50年代和60年代，美国的公路系统终于涌现了一批对后世和世界都有深远影响的技术报告。

在美国道路运输和交通管理史上，对世界道路运输领域最有影响力的是三部伟大文件：

《公路能力手册》（Highway Capacity Manual，HCM），1950年第一版问世，经过多次修订，目前最新更新的部分内容已经出至2016年第6版的部分章节；

《乡村道路几何设计准则》（A Policy on Geometric Design of Rural Roads），1965年第一版问世，多次修订，后更名为《公路和街道几何设计准则》（A Policy on Geometric Design of Highways and Streets），在业界以“绿皮书”著称，已经更新到2018年的第7版；

1935年《统一交通控制设施手册》（MUTCD），更新至2009年版。

这三部文件，分别从道路能力和服务质量评价方法、道路几何线型和路侧空间等安全条件、标志标线信号灯等最基本的交通流控制方式与规则传递效率等角度，全面阐述了应该建什么样的道路，如何评价道路的服务水平，如何让道路更安全，如何管理和控制用路人的行为的各种技术路径。这些伟大著作从问世到不断完善的过程，展示了一个汽车运输大国在不断的流血和投资失败的实践中，发现问题、否定自我、持续完善，逐步走向汽车运输强国的技术脉络。这三部文件经过不断修订，演进为篇幅浩大、内容丰富的技术巨著，被翻译成多种文字广泛流传，仅HCM第一版就被翻译为9种文字，成为世界级的交通管理和道路建设方面的经典文献，为后来要过河的人，提供了可靠的石头乃至桥梁。

①美国40号州际公路是美國州际公路系统的一部份，横穿整个美国大陆。西起加利福尼亚州巴斯托（与15号州际公路交汇），东在北卡罗莱纳州威尔明顿与美国国道117和北卡罗莱纳州公路132交汇。全长2555.10英里（4112.03千米）。