对公共场所吸烟说“不”

陈敏

“吸烟有害健康”这样的警语，在每一包香烟的包装上都可以看到。无论是吸烟者还是不吸烟者，对吸烟危害的认识也越来越深，因此立法控烟是人心所向、大势所趋。

作为今年重庆市人大立法项目之一的《重庆市公共场所控制吸烟条例》计划7月提请市人大常委会会议审议。

公共场所控制吸烟涉及面广、社会关注度高，自去年11月条例起草工作启动以来，重庆市人大教科文卫委就通过召开座谈会、赴市内外调研等方式，听取各个群体的意见建议。在前期的意见征求中，关于场所划定、部门职责、执法体制等问题也成为大家关注的焦点。

公共场所控烟是大势所趋

“控烟”在我国并不是一个新鲜概念。早在2003年，中国就签署了《世界卫生组织烟草控制框架公约》，要求所有的室内公共场所和工作场所全面无烟。

在国家战略上，《“健康中国2030”规划纲要》也要求，全面推进控烟履约，加大控烟力度，运用价格、税收、法律等手段提高控烟成效。

如今，人们做到了不在高铁、医院等禁烟场所吸烟，但在一些监管薄弱的地方，如餐厅、写字楼等公共场所，仍有部分人会视“严禁吸烟”标志为无物。

从2010年起，重庆市每年都会针对成人和青少年，教师、医生、公务员等群体开展烟草流行调查。根据2018年的监测数据，在公共场所，有45.4%的成人被动吸烟，总体形势比较严峻。数据还显示，有超过九成的公众支持在医院、中小学、大学、公共交通工具和出租车上全面禁烟，86.9%的公众支持在工作场所全面禁烟。

随着公众对烟草危害认识的提高和对健康需求的增长，控烟立法的呼声越来越高。

近年来，北京、上海、深圳等城市相继开展控烟立法。比如：2015年6月1日起，《北京市控制吸烟条例》正式实施，规定“带顶的、带盖的”公共场所全部禁烟，无烟环境建设被纳入健康北京建设规划。上海市自2017年3月1日修订施行《上海市公共场所控制吸烟条例》以来，各类场所吸烟发生率显著下降。

目前，全国已有23个城市出台了控烟地方法规或规章。

从重庆市的情况来看，1995年、1998年，市政府两次发布公共场所禁烟的通知通告，2003年通过的《重庆市爱国卫生条例》有5条涉及公共场所禁烟内容。2010年，重庆作为全国7个城市之一，启动“无烟环境促进项目”。

2019年11月，制定《重庆市公共场所控制吸烟条例》领导小组召开第一次会议，听取立法前期工作、文本起草情况、立法进度安排等汇报，并讨论立法拟解决的问题。事实上，在此之前，重庆市人大教科文卫委就开始有针对性地赴北京等地，调研立法相关情况。

“控烟立法是一项综合性任务，需要凝聚智慧。”重庆市人大常委会副主任沈金强谈到，制定公共场所控制吸烟条例，是履行《烟草控制框架公约》的体现，希望通过科学划定控烟场所、建立多部门监管执法机制，达到减少和消除烟草烟雾危害，保护人民群众健康，提升城市文明形象的目的。

领导小组召开第一次会议后，起草小组针对重点问题和焦点问题，开展了市内外立法调研，并进行充分论证，在立足重庆市实际，借鉴外地经验，听取大量意见建议后，形成了文本初稿。同时，在这几个月时间里，起草组还面对面征求了部分区县相关工作人员、人大代表、企业代表等群体对文本的意见建议，接下来，还将开展不同主体的调研座谈，收集并汇总梳理各方意见，修改完善文本。

立法明确控烟范围

这些年来，虽然公众对于在公共场所控烟的认知度和支持率都有了很大提升，控烟宣传教育也取得了一定效果，但是作為人流密集的娱乐以及餐饮等场所，禁烟、控烟的难度依然很大。

卫生部门2018年的监测数据显示，非吸烟者的二手烟暴露率为71.2%，与2017年基本持平。在室内工作场所和家中，非吸烟者被动吸烟比例分别为41.1%和23.8%。一方面，烟草对吸烟者有害，另一方面，二手烟暴露也给包括妇女、儿童在内的人群造成伤害，营造无烟环境已成为社会共识。

“通过立法，减少吸烟对公民健康的危害，创造良好公共环境，提高社会文明水平，是立法的初衷。”市人大教科文卫委主任委员皮晓青表示，文本初稿首先界定了吸烟的概念，即：使用电子烟、持有点燃或者加热不燃烧的其他烟草制品。

“控烟立法中关于场所范围的界定是大家关注的焦点，这也是立法需要明确的一个重要问题。”在调研座谈中很多市人大代表表示。

但如何划定控烟场所，是非常难拿捏的。公民作为法律意义上的个体，既有不吸烟的自由，也有吸烟的自由，一方面不能侵害吸烟者的权利，另一方面要避免二手烟造成危害，为了平衡利益，起草组借鉴外地经验、结合重庆实际在文本初稿中提出，对室内公共场所，老人、儿童、妇女等特定人群较为集中的室外公共场所，其他的室外公共场所进行分类禁、控管理。

“关键是要在公共场所把吸烟群体与非吸烟人群隔离开来。”市人大代表曹德全建议，应在一些公共场所区域设置吸烟点，这既是对烟民的理解，也是一种有效的管控方式。

对于吸烟点的规范，文本初稿还提到，在禁止吸烟区不得设置吸烟点，不得摆放与烟草有关的物品，限制吸烟区域应当设置吸烟点，其他室外公共场所可以设置吸烟点。而吸烟点的设置标准由市卫生健康主管部门制定。

让控烟真正落到实处

去年10月，在《深圳经济特区控制吸烟条例》实施后，控烟执法人员对一位在公交站台吸烟的市民开出首张电子烟罚单。网友纷纷为之叫好，并建议在全国推广。这从一个侧面彰显了严格控烟背后的民心民意。正是在这样的大背景下，违法吸烟触动着全社会的“文明神经”。

吸烟有害健康，早已成为人们的共识。然而，个人吸烟行为转瞬即逝，很难监督，也很容易让公共场所控烟形同虚设。

起草小组在部分区县走访调研时，有关部门坦言，现在仍有少数人对控烟认识不足、重视不够。同时，控烟也存在一定阻力，比如一些餐馆或娱乐场所，经营者担心禁烟会影响营业额，所以一般都纵容场所内的吸烟行为;另一方面，相关执法部门也存在职责不清、人员不足等问题，因此，控烟立法最重要的一点是要有可操作性。

“针对公共场所违法吸烟，谁来执法？禁止吸烟场所的经营者有什么义务？这些都是条例需要解决的。”市卫生健康委相关负责人认为。

从前期论证情况看，存在的争议主要集中在执法体制的设计和执法主体的确定上。对于如何在保证公平裁量的前提下降低执法成本、提高执法效率，以及是否可以引入互联网辅助执法技术等都有不同声音。

其实，面对控烟监管的难题，各地都在探索。比如：杭州在控烟条例中，改变了原本卫生行政部门一家负责控烟监管的模式，规定教育、文化、旅游、体育、交通运输、公安机关等多部门在各自行业或者领域内实施控制吸烟的监督管理工作。目前，上海、深圳等地均采取多部门执法，以解决执法力量不足的问题。而北京的控烟工作，采用的是社会共治“VIP”模式，即志愿者（Volunteer）、互联网（Internet）、新闻发布（Pressconference），这也是北京控烟的三大法宝。在执法方面，北京采用的是由卫生健康部门单部门执法的模式，北京市控烟协会还开发了北京控烟微信投诉平台——“控烟一张图”。这一平台可以把每个人的手机变成控烟监控摄像头，当市民发现控烟不力时，可随手拍照、录像，并实时上传至平台进行投诉。

起草组表示，重庆到底采用哪种模式，目前还在论证中，也会继续听取不同群体的建议。

“公共场所控烟要真正落实，依然任重道远。”调研中，黔江区政府有关负责人就建议，条例出台后，政府还应及时配套出台相关实施细则，明确各行业主管部门在控烟工作中的具体管理职责，确保条例实施的有序衔接。

另外，公共场所控烟也需要重视社会监督的力量。文本初稿提出，任何个人都可以对公共场所违法吸烟行为进行劝阻，也有权要求禁止吸烟场所的经营者、管理者履行控制吸烟义务。换言之，市民如果发现在公共场所有违法吸烟行为，可以进行劝阻，如不听劝阻，有权投诉举报。

“公共场所控烟，离不开多部门合作，而控烟执法的关键是要全民动员、社会共治，这样才能真正破解控烟执法难题。”人大代表认为，控烟的过程也是从行政管理向公共治理转变的过程。

公共场所控烟，不仅仅是政府及其相关部门的责任，同时也需要吸烟者的行为自觉，更需要所有市民承担起监督义务。全社会形成合力，才能把“吸烟”关进安全、健康、文明、环保的“笼子”。