“以人民为中心”的社会治理格局：逻辑理路、时代意蕴及实践探索

谢缘 黄皓

摘 要：“以人民为中心”的社会治理格局既是新时代社会治理始终坚持“以人民为中心”发展思想的深刻体现与具体运用，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求和应然状态。唯物史观与传统民本思想双向互动的理论逻辑、中国共产党社会治理经验凝练的历史逻辑和新时代社会治理问题导向的实践逻辑构成其形成和发展的内在理路。基于对共建共治共享社会治理格局的观照，其时代意蕴指向治理角色应人人有责、治理实践需人人尽责、治理成果归人人享有的三重内涵。在治理主体、治理制度和治理策略渐次递进的实践探索中，有必要在构建互嵌结构的共生逻辑、突出顶层设计的前瞻创新和彰显基层执行的精准有效三个方面体现其使命担当和应有作为。

关键词：以人民为中心;社会治理格局;共建共治共享;治理主体

一、“以人民为中心”社会治理格局的逻辑理路

“以人民为中心”的社会治理格局是新时代社会治理的重新建构，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键环节，理论的承继超越、历史的经验凝练和实践的问题导向构成“以人民为中心”社会治理格局的基本逻辑，这三大逻辑可以分别从不同的维度释读其生成和发展的内在理路。

（一）理论逻辑：唯物史观与传统民本思想的双向互动

就根本性质而言，努力实现人民群众的利益最大化是社会治理的终极价值追求，因而，“以人民为中心”的社会治理格局是将维护和保障人民利益作为社会治理价值旨归的高度概括和集中表述，既承继着唯物史观在价值立场等方面坚持人民观点的根本原则，又在新的历史条件下延续并超越传统民本思想的局限。

从马克思主义的思想缘起出发，唯物史观的人民观点是“以人民为中心”社会治理格局的理论基石。首先，唯物史观高扬社会生活和社会历史中的人民主体地位，认为“历史的活动和思想就是‘群众的思想和活动”[2]。“以人民为中心”的社会治理格局彰显出人民在社会治理中的主体地位，与唯物史观有着相同的理论旨趣，并表现为社会治理服务人民的根本目标，即不断保障和改善民生，实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益。其次，唯物史观认为人民是衡量历史的评价标准。马克思恩格斯指出的：“过去的一切运动都是少数人的，或者为少数人谋利益的运动。无产阶级的运动是绝大多数人的，为绝大多数人谋利益的独立的运动。”[3]“以人民为中心”的社会治理格局将人民评价摆在首位，将服务人民视为基本的价值指向和实践要求，努力把人民日益增长的美好生活需要作为工作切入口，直接对接人民群众对于社会治理的多元诉求，围绕基本需求和现实条件，尽可能满足人民群众对美好生活的向往和期盼，努力充实人民群众的获得感、幸福感和安全感。最后，唯物史观凸显人民在历史发展中的动力作用，强调创造历史的合力来源于“每一个人追求他自己的、自觉预期的目的”[4]。毛泽东更是在此意义上言简意赅地指出：“人民，只有人民，是创造世界历史的动力。”[5]“以人民为中心”的社会治理格局就是将根本支撑力量放置于人民群众的合力之上，以切实代表最广大人民群众利益并取得人民群众衷心拥戴的方式达致卓有成效的社会治理效果。总之，唯物史观在价值立场等方面坚持人民观点的根本原则要求社会治理必须坚持群众观点和群众路线，将人民利益作为社会治理的出发点和落脚点，由此形成的“以人民为中心”的社会治理格局是唯物史观在当代中国社会治理领域的理论生长。

从中国传统文化的核心价值来看，传统民本思想始终贯穿于士人学子治国安邦、经世济民的历史实践中，并经由历代知识分子的诠释和阐发成为重要的价值信条，特别是其中的有益成分，为“以人民为中心”的社会治理格局提供了丰富的历史经验。一方面，传统民本思想在中国有着长期的历史积淀，起源于对王朝兴废存亡的深刻反思，“施实德于民”“重我民”（《尚书·盘庚》）来源于商哀桀亡，“怀抱小民”（《尚书·无逸》）则来源于周思纣亡;春秋战国时期，传统民本思想开始涉及人民与君主的关系，孟子首倡“民为贵，社稷次之，君为轻”（《孟子·尽心下》），荀子则以“水则载舟，水则覆舟”（《荀子·王制》）喻告君王，深刻体现了民心向背关乎社会兴衰更替的历史规律。另一方面，传统民本思想表现为儒家修齐治平的终极理想，张载认为“民吾同胞，物吾与也”（《正蒙·乾称篇》），提倡“为天地立心，为生民立命，为往圣继绝学，为万世开太平”（《张子语录》），淋漓尽致地展示了儒家知识分子忧国忧民的精神世界和理想抱负。换言之，“以人民为中心”的发展思想“置于中华文明的历史记忆、文化积淀和现实境遇，对传统民本思想构成了传承与超越的潜在逻辑”[6]，进而為“以人民为中心”社会治理格局的现代生成提供了文化源流。

（二）历史逻辑：中国共产党社会治理的经验凝练

从历史逻辑的展开来看，中国共产党的社会思想具有“革命化”色彩、“政治化”表达、“社会化”追求和“实践化”样态等各个不同历史时期的阶段性特征，始终把改造社会、发展社会、为人民谋福利作为最终奋斗目标[7]。在历史实践中，“以人民为中心”实际上与中国共产党的社会治理史相耦合，由此凝练的治理智慧为“以人民为中心”的社会治理格局提供丰富的历史资源。

新中国成立初期，面对新生政权的巩固、积贫积弱国势的扭转、半殖民地半封建社会性质的改造等严峻考验，毛泽东提出以“组织起来”[8]的管理原则对旧中国千疮百孔、一盘散沙的局面予以根本性改造。由此，中国共产党通过失业救济、扫盲运动和卫生治理等方式，在就业、教育和医疗等诸多方面构建基本的制度框架，迅速稳定社会治理的正常秩序，开始探索社会治理的有效途径。虽然这一时期的物质条件并不宽裕，改善民生的程度有限，但中国共产党极为重视普通民众的生存权益，尤其国家和集体大包大揽的“完全控制”，使一大批底层民众从食不果腹、衣不蔽体的境地中解放出来。这种社会治理模式现在看来虽然存在许多有待改进之处，但在当时特定的、极其有限的历史条件下，为新生的人民政权奠定了良好的社会治理基础，成为社会治理“以人民为中心”的先声。

改革开放后，随着国家与社会、政府与市场等关系的深刻变动，邓小平明确指出，中国特色社会主义“不仅经济要上去，社会秩序、社会风气也要搞好”[9]，这就将社会治理放在与经济建设同等重要的地位。特别是随着改革开放的全面推进，人民公社制度彻底取消，国营单位日渐萎缩，以往国家政权完全覆盖的社会治理机制逐渐被改革完善。与此同时，分配不公、贫富悬殊等现象开始出现并逐渐扩大，成为社会治理必须面对的重要问题。江泽民基于“实现社会全面发展和共同富裕”[10]的考量，明确提出“全面建设小康社会”的目标。胡锦涛指出，“实现社会公平正义是中国特色社会主义的内在要求”，要“大力发展社会事业，促进社会公平正义”[11]，强调构建社会主义和谐社会。这些论述都是中国共产党关于社会治理问题的理论探索，蕴含着强烈的人民情怀，生动地体现了“以人民为中心”进行社会治理的经验智慧。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央积极创新社会治理理念，第一次在党的正式文件中提出“社会治理”的概念，并多次在社会治理中强调“以人民为中心”的重要性。2015年，习近平针对全面建成小康社会的重点难点问题，明确指出：“我们要坚持以人民为中心的发展思想，针对特定人群面临的特定困难，想方设法帮助他们解决实际问题。”[12]802016年，习近平在庆祝中国共产党成立95周年大会上指出：“我们要顺应人民群众对美好生活的向往，坚持以人民为中心的发展思想，以保障和改善民生为重点。”[12]402018年，党的十九大提出“共建共治共享的社会治理格局”[13]。2019年，党的十九届四中全会提出“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[1]。

总之，从毛泽东的“为人民服务”到习近平的“以人民为中心”，中国共产党在不同历史阶段形成的社会治理格局虽然在模式选择、政策制定、话语表述等方面存在阶段性和差异性，但始终遵循着实现人民当家作主的历史逻辑，“以人民为中心”的社会治理格局正是这一历史逻辑在新时代的传承与赓续。

（三）实践逻辑：新时代社会治理的问题导向

“问题是时代的格言，是表现时代自己内心状态的最实际的呼声。”[14]社会治理格局的演进变化实际上集中反映着不同时代的核心问题以及社会治理领域的具体矛盾，在这个意义上，“以人民为中心”的社会治理格局更源于对新时代社会治理问题的实践探索。

首先，从宏观层面来看，“以人民为中心”的社会治理格局是对新时代社会主要矛盾变化的积极回应。党的十九大明确指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，从解决社会主要矛盾的突破口来提升社会治理的品质已成为当务之急。“以人民为中心”推进社会治理，一方面能够聚焦社会治理领域“不平衡不充分”的短板，在加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理中补齐发展短板;另一方面能够着眼“人民日益增长的美好生活需要”，从供给侧的维度推进社会治理的基本任务和重点部署，抓准解决社会主要矛盾的关键环节，使得“以人民为中心”成为社会治理的中心节点。简言之，“以人民为中心”的社会治理格局从抓住社会主要矛盾及矛盾的主要方面作出战略安排，从而在契合不同时期社会主要矛盾变化的动态调适中实现社会治理主抓方向和重点任务的发展创新。

其次，从中观层面来看，“以人民为中心”的社会治理格局是社会治理向基层延伸的应然状态。改革开放以来，中国共产党治国理政的循序推进将传统的社会管理逐步改造为现代化的社会治理，但对于基层的社会治理而言，现实状况并非社会管理与社会治理关系的此消彼长，也非社会管理转向社会治理的一蹴而就，其面临的是政府行政模式尚未完全摆脱管控思维、多元社会力量聚合困难、公民治理意识薄弱等因素的制约。“以人民为中心”社会治理格局的形成，恰好弥补了以往基层社会治理的不足，促使执政党、政府、社会、市场等社会治理的多元主体着眼于基层群众的生产和生活状况，涵盖社会生活中就业、教育、医疗、住房等各个领域，把更多资源、服务、管理下沉到基层社会治理的制度创设、规划编制和推广实施等各个方面，有利于基层社会治理进一步划定边界范围，优化程序流程，为基层社会治理新格局的建构奠定扎实的基础。

最后，从微观层面来看，“以人民为中心”的社会治理格局是解决人民群众利益问题的根本要求。习近平明确指出，“人民群众最关心的就是教育、就业、收入、社保、医疗、养老、居住、环境等方面的事情”[15]，社会治理的目标在于解决具体问题，确保人民安居乐业、社会安定有序，而不应当悬置于实际生活之上。“以人民为中心”的社会治理格局能够聚焦人民期待的增长点，找准各方利益的结合点，更好地满足人民群眾多层次、差异化、个性化的需求，可以在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展，持续增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，契合新时代社会治理的基本要求和实现方式。

二、“以人民为中心”社会治理格局的时代意蕴

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从顶层设计的高度逐步形塑着“以人民为中心”的社会治理格局，将理论逻辑、历史逻辑和实践逻辑熔于一炉，具有重要的现实意义。择其要旨而言，“共建共治共享的社会治理格局”与“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”交相辉映，涉及社会治理的基础、动力和价值等各个维度，可以进一步划分为夯实共建基础、汇聚共治合力、实现共享价值三个逐次递进的层面，揭示了治理角色应人人有责、治理实践需人人尽责、治理成果归人人享有等“以人民为中心”的时代意蕴。

（一）夯实共建基础：治理角色应人人有责

基于新中国成立以来社会治理关系架构衍变的历史认知，我国社会治理多元主体的责任边界和角色定位主要是在“肯定党的领导是不可动摇的主轴，政府是推行各项治理决策的核心负责主体的前提下，社会组织与公众的参与构成多元治理结构中的协同参与主体”[16]的演进逻辑中形成与完善的。就此而言，“以人民为中心”的社会治理格局的时代意蕴必然包含着精准定义执政党、政府、社会等角色责任定位的共建基础。

首先，核心责任在于中国共产党。改革开放以来，我国社会治理稳定有效、整体连续的理论创新和实践探索主要依靠中国共产党总揽全局、协调各方的领导。可以说，中国共产党领导既能充分发挥把控大局、垂直领导的优势，又能合理协调政府、企业、群团组织、社会组织等多元力量，是“以人民为中心”社会治理格局的最大优势。事实证明，坚持和完善党的领导制度体系，始终把坚持党的领导贯穿于社会治理的全领域、全过程、全环节，统筹推进社会治理制度、政策的形成及发展，才能确保社会治理工作始终沿着正确方向推进。

其次，关键责任在于政府。政府作为维持中国共产党领导和人民当家做主相互联系、彼此支撑的关节点，能够在社会治理中妥善协调自上而下的政策推广和自下而上的基层诉求，将党的意志与人民群众的利益统一起来。因而，关键责任意味着要厘清政府、市场和社会的职责与边界，妥善平衡市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用以及加强和创新社会治理之间的关系，将政府创设制度、规划政策和提供服务的职能优势落实为“以人民为中心”社会治理格局的制度保障、法治约束、权力规范等治理责任。

最后，主体责任在于人民群众。习近平指出：“中国共产党的一切执政活动，中华人民共和国的一切治理活动，都要尊重人民主体地位。”[12]296主体地位意味着主体责任，人民群众应当在社会治理中发挥不可缺少的作用，成为社会治理的积极参与者。就公民个人而言，主体责任体现在社会治理的参与度和认可度，能够充分利用民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等形式，通过民事民议、民事民管等社会沟通机制，参与到基层社会治理的全过程和各方面。同时，对于由公民组成的各类社会组织而言，主体责任体现于对社会治理的重要补充作用，能够以优化资源配置、协调利益关系等方式优化公共治理，增强社会治理的活力与效能。

（二）汇聚共治合力：治理实践需人人尽责

社会治理并非一朝一夕之功，特别是党的十九届四中全会提出“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”[1]，集中体现出社会治理格局中相关各方的复杂互动关系。从治理实践来看，虽然多元主体的功能定位与责任边界存在分工差异，发挥的作用也不尽相同，但在汇聚共治合力中都需奋发尽责、主动作为。

首先，人人尽责在于应尽其责。所谓应尽其责，就是强调社会治理多元主体共同参与到治理社会实践活动中的应当性，防止出現缺位失声的情况。“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”的全新表述，集中反映社会治理关涉的政治、经济、社会、法治、科技等多重维度七个方面应尽其责的重点。具体而言，“党委领导”持续引领前进方向，“政府负责”提供高效科学的行政服务，“民主协商”丰富“有事好商量”的独特优势，“社会协同”意在激发社会潜在活力，“公众参与”凝聚人民群众的最大公约数，“法治保障”充分发挥法律制度的规范作用，“科技支撑”突出前沿治理手段的技术特性，在求同存异的相互协调中形成良好的治理生态。换言之，任何一方“不尽其责”的缺席都会导致社会治理体系的闭环出现漏洞与疏失，由此造成的“短板效应”会直接诱发“以人民为中心”社会治理格局失衡失调的系统性风险危机。

其次，人人尽责在于各尽其责。所谓各尽其责，就是在应尽其责的基础上，强调社会治理多元主体居于社会治理不同维度的不可替代性，探索社会治理多元主体在各自领域能够尽责的特殊性。比如，民主协商就是要通过各种途径和渠道坚持社会主义协商民主的独特优势，既尊重多数人的具有共性的普遍意愿，又兼顾少数人差异性的合理要求，广纳群言、广集民智，在丰富社会治理“有事好商量”的制度化实践中实现人人尽责。再如，科技支撑将“推动技术的适时更新和有效跟进是现代社会治理在操作层面的最大需求”[17]转化为对大数据、人工智能等尖端科技的深入挖掘，以科技的思维方式和思维路向作为尽责的表现形式，形成更加标准化、精确化和程序化的社会治理方式，将社会治理导向新的发展形态，既突出了科技在“以人民为中心”社会治理格局中的重要地位，又为建设人人尽责的社会治理共同体提供了强劲力量。

最后，人人尽责在于全尽其责。所谓全尽其责，就是在应尽其责和各尽其责的耦合中，强调社会治理多元主体共同参与治理实践的协调性，有效整合社会治理的实践活动，实现“1+1>2”的集成效益。换言之，社会治理多元主体虽然各司其职、权责明确，但在共同治理中必须相互协同配合，如此才能实现各个主体间的良性互动，为社会治理现代化提供一个有序的发展空间。特别是基层社会治理作为人人尽责实现的基础平台，处在均衡交织的网络状体系中，往往牵一发而动全身，在此意义上的人人尽责不是分散出击、单独行动，而是将共同治理的要求整合至基层社会治理的制度平台，引导各类主体自主、平等、理性地组织起来，通过形式多样且行之有效的方式参与社会治理事务，营造社会治理人人尽责的良好氛围。

（三）实现共享价值：治理成果归人人享有

社会治理不能仅仅依靠人人有责、人人尽责的单方面付出，“长期缺乏承诺的兑现或可预见的收益，单纯靠情感和热情激发，‘共建‘共治便难以为继”[18]，“以人民为中心”的社会治理格局就更无从谈起。正如习近平指出的，“共享理念实质就是坚持以人民为中心的发展思想”，“以人民为中心”社会治理格局更为重要的关切就在于治理成果人人享有。

首先，人人享有具有全民性。习近平指出：“共享发展是人人享有、各得其所，不是少数人共享、一部分人共享。”[12]215由此可见，“以人民为中心”就是要确保社会治理的建设成果能够为全体人民所共享，这是中国特色社会主义的本质要求，也是社会主义制度优越性的集中体现。从目标导向来看，全民性的人人享有体现在“以人民为中心”的社会治理格局对于改善民生的坚持与保障，始终坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期，在注重公平正义价值指向和推广社会基本保障中着力解决不平衡不充分的发展问题，促使全体民众真实感受到合法权益、发展成果等共同享有的实现过程和未来预期。

其次，人人享有具有全面性。社会发展和个人需求的全面性，决定了人人享有的全面性。习近平指出：“以人民为中心的发展思想，不是一个抽象的、玄奥的概念，不能只停留在口头上、止步于思想环节。”[12]213-214一方面，人人享有的全面性深刻体现于共享社会治理在经济、政治、文化、社会、生态等全领域和各方面的发展成果，这就要求“以人民为中心”的社会治理格局与统筹推进“五位一体”总体布局建设、协调推进“四个全面”战略布局等重大部署同频共振，更好地促使国家各方面建设取得丰硕成果。另一方面，人人享有的全面性深刻体现于共享社会治理在共同建设、共同治理中的全流程和全环节，这意味着在“以人民为中心”社会治理格局的共建共治中，每个人都可以公平地享有发展权利、发展机会和发展成果，能够通过公平竞争实现理想抱负、满足美好生活需要。同时也要共同承担相应的责任，妥善处理参与社会治理的权、责、利关系。

最后，人人享有具有渐进性。所谓渐进性，主要是指共享发展在时间跨度、实现程度、具体内容等方面表现为曲折中前进、螺旋式上升的状态“[19]。为此，缩小收入差距、优化分配格局、实现共同富裕等目标指向是渐进发展中实现人人享有的题中应有之义。针对居民收入分配差距较大的问题，习近平明确指出：“不断健全体制机制和具体政策，调整国民收入分配格局，持续增加城乡居民收入，不断缩小收入差距。”[20]在此基础上逐步形成橄榄型分配格局，“使全体人民朝着共同富裕方向稳步前进，绝不能出现‘富者累巨万，而贫者食糟糠的现象。”[12]200

三、“以人民为中心”社会治理格局的实践探索

在变革与重塑当代中国社会治理格局的“实践域”中，治理主体、治理制度和治理策略的观察视角表现为构建互嵌结构的共生逻辑、突出顶层设计的前瞻创新与彰显基层执行的精准有效等不同的实践取向，共同构成实践探索中“以人民为中心”社会治理格局的多重面相。

（一）治理主体：构建互嵌结构的共生逻辑

从治理主体优化的角度来看，“以人民为中心”社会治理格局应当尽可能地广泛纳入多元的治理主体，并使之呈现协作参与、相互交织的互嵌结构，党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系正是这一结构的集中反映。具体来看，“党—政府—社会”的三角关系稳定治理框架，民主、法治和科技的要素加成激发治理活力，而公众参与则是实现治理认同的最大公约数，强化与重塑着社会治理主体相互嵌入的共生邏辑。

首先，强化社会治理中“党—政府—社会”的三角关系。一是巩固党委领导的核心地位。中国共产党作为秉承“为人民谋幸福”的使命型无产阶级政党，在践行初心的过程中要全面总结治理经验，科学归纳治理规律，从社会治理发展的长期趋势加强顶层设计的前瞻谋划。同时，要充分利用广大基层党组织作为社会治理“神经末梢”的特殊形式，确保“以人民为中心”社会治理相关制度、政策在基层执行中畅通无阻、行之有效，将基层党组织锻造为社会治理的战斗堡垒。二是加快政府负责的治理转型。不同于党委的方向引领，政府在社会治理中的作用更为具体可观，要将保障和改善民生作为政府治理的重要职责。各级各地政府要切实改进政府治理的职责体系、运行机制和方式方法等，努力在基础教育、就业服务、社会保障、医疗卫生、生态保护等基本公共服务领域解决好人民群众最关心的现实问题，将“以人民为中心”落到实处。三是强化社会协同的配合作用。社会力量作为社会治理的重要动力来源，要积极与党委领导、政府负责形成协同治理的优势。各类社会组织要切实在政策响应、经费管理、流程简化、机制创新、业务改进等过程中增强公信力和执行力，利用广泛的社会资源和基层优势，为人民群众提供专业高效的优质治理服务。

其次，激发社会治理中民主、法治和科技的要素加成。一是落实民主协商的基层实践。民主协商作为治理实践“以人民为中心”的共商形式，可以有效破解社会治理碎片化、形式化等难题。在基层社会治理的实践中，既应当构建民主协商的运行规则和架构脉络，形成“有事商量办”的良好氛围，也应当明确民主协商的责任边界和具体范围，避免“九龙治水”推诿扯皮等现象。二是健全法治保障的法律法规。在加快社会治理的立法工作中，坚持“以人民为中心”的价值理性，妥善处理社会治理的权、责、利关系，同时增强自治章程、村规民约、居民公约等非正式制度的软性道德规劝作用，形成法律法规与规章制度互为补充的有效机制。三是强化科技支撑的工具优势。充分利用5G、大数据和人工智能等高新科技，提高社会治理的智能化和联网化，能够以日新月异的技术化外源动力加速社会治理在资源共享、即时定位、精细管理等方面的发展，全面提高社会治理的效能级别。

最后，聚合社会治理中公众参与的最大公约数。习近平指出：“找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”[12]292公民是社会治理的基本单元，应当以积极主动的参与意识和理性客观的参与素养，深层次、多维度参与社会治理的全过程和全方面。一是要培育公众参与的主动意识。“治理理论最重要的理论贡献是坚持公共利益的认定和公共政策的制定需要公民的参与和公共协商”[21]，尤其是在社会治理重心下移至基层后，要因地制宜、因人施策地逐渐改变散漫消极甚至是疏离冷漠的公民心理，通过理论宣讲、社区服务、结对帮扶等基层治理体系建设，克服公众参与社会治理的“疏离症候”，充分调动公民自发自觉地参与社会治理。二是要扩大公众参与的渠道。既要从制度设计的角度建立起一整套明确参与边界、深化参与程度、调适参与流程、增强参与实效的社会治理公民参与机制，确保公众参与能够切实反映人民群众利益诉求并广泛汇集民智;也要从制度运转的角度赋予公众在民主监督、绩效评估、追责问责等方面的无障碍、全透明的参与权利，实现公众的深度参与。三是要提升公众参与的素养。推动公众参与并不仅仅意味着参与数量的增多，关键在于理性参与的质量，“公民个人的意识、态度、方式和能力，对于提高社会治理的绩效至关重要。”[22]为此，要以形式多样的社会教育逐渐培养公众参与社会治理的科学观点和理性态度，在民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督的实践参与中强化公众的信息获取、利益表达等治理能力。

（二）治理制度：突出顶层设计的前瞻创新

“以人民为中心”社会治理格局的顶层设计，不仅是对于当代中国制度建设重要性和迫切性的深刻阐证，更意味着“以人民为中心”在治理制度层面的价值投射，进而可以为谋划和实施精准有效的治理策略提供良好的制度环境。从构建制度体系的理想图景来看，顶层设计所着眼的治理制度应当突出前瞻创新的应然预设，兼具系统完备、科学规范和运行有效三大特质。

首先，治理制度必须系统完备。党的十九届四中全会指出，中国特色社会主义制度可以分为根本制度、基本制度、重要制度。就此而论，系统完备的治理制度同样可以划分为根本制度、基本制度和重要制度。一方面，顶层设计要精准判别三者的差别定位，若将三者以圈层图例的形式加以诠释，根本制度在治理制度体系内占据核心圈层，基本制度次于根本制度，处于中部圈层，重要制度再次于根本制度，处于外部圈层。另一方面，顶层设计要合理看待三者的紧密联系，根本制度决定着基本制度和重要制度的性质，与基本制度互为表里，重要制度则是根本制度和基本制度的合理补充，三者共同构成具有逻辑强度的有机体系。

其次，治理制度必须科学规范。科学规范主要来源于顶层设计的辩证思维，即善于在對立统一中认识和分析矛盾，进而找准社会治理的关键问题。就对立而言，要重视顶层设计的特殊性，我国社会治理存在治理地域、治理对象、治理文化等千差万别的客观条件，而这些条件又在社会治理的难点痛点中集中地展现出来，是顶层设计的重要考量。比如，城乡结构二元对立、东中西部发展失衡等是我国社会治理必须面对的常态，在制度设计时要针对各自社会治理的现有水平、发展趋势等特点进行“个性化定制”。同时，就统一而言，要重视顶层设计的普遍性。虽然社会治理对象的利益、观念、需求等个性特征愈发明显，但仍然存在可达成一致的共同意愿，社会治理的顶层设计首先应当把普遍共识纳入制度体系中，将社会治理的最大共识与顶层设计的制度创设相接榫。

最后，治理制度必须运行有效。顶层设计的治理制度不是一次就能直接定型的，通常要经历“固根基、扬优势、补短板、强弱项”的发展逻辑，清楚理解根本、优势、短板、弱项，才能不断趋向成熟定型，确保治理制度始终运行有效。一是要固根基，顶层设计要坚持和完善党的领导制度体系，确保中国特色社会主义制度的最大优势，把党的领导落实到社会治理制度的方方面面。二是要扬优势，主要意在多元主体的协同参与，在顶层设计中保障政府治理和社会调节、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础，构建基层社会治理新格局。三是要补短板，加快社会治理领域急需制度、满足人民群众美好生活新期待必备制度的顶层设计。四是要强弱项，尽快推出健全公共安全的体制机制等制度设计，切实解决如新冠肺炎疫情等突发事件暴露的治理弱项，切实保障人民身体健康和生命安全。

（三）治理策略：彰显基层执行的精准有效

治理策略与治理格局的形成密切相关。美国公共政策学家托马斯·R.戴伊强调：“一项理性的政策之所以理性，是因为它以‘社会收益最大化为目标。”[23]将“以人民为中心”的社会治理格局置于基层实践的真实场域，社会治理就会不可避免地遭遇基层生态中执行能力有限、执行话语断裂和执行机制失效等多重问题，此时社会治理的核心逻辑就应当以精准有效的行动策略化解执行梗阻，最终实现“以人民为中心”的“社会收益最大化”。

首先，以抓住关键少数的策略提升基层执行能力。毋庸置疑，基层社会治理存在县乡政府、村“两委”组织以及群众等多元执行主体，但在政策执行的全过程中，各级政府部门、党委组织中的领导干部是基层社会治理的领头雁和排头兵，扮演着关键少数的角色。一方面，基层领导干部要切实树立“以人民为中心”的治理理念，特别是要完善干部教育制度、干部考核评价体系和干部监督机制等相关制度，通过常态化的理念信念教育、深入一线的基层锻炼等方式，真正打牢社会治理为人民的思想基础，自觉关心人民群众所急所想。另一方面，基层领导干部要自觉履行“以人民为中心”的主体责任，习近平强调，“各级干部要带领群众一起干，通过辛勤劳动创造幸福生活”[24]，在与群众的共同奋斗中做细做实做活基层工作，真正成为最广大人民群众可以依赖的“贴心人”。

其次，以讲好中国故事的策略更新基层执行话语。从基层治理策略的话语形式来看，解释正式规章制度的话语表述固然科学严谨，但讲好中国故事等接地气的话语显然在基层群众中扎根更深，这类话语“侧重描述各层级政府利用相关制度、机制管理具体社会事务以及地方政府执行中央政府决策、下级政府执行上级政府决策过程中形成的特性鲜明、务实管用的一整套工作方法”[25]。比如，“两山”理论就是以浙江湖州为代表的基层治理实践在正确处理经济发展和生态文明建设过程中形成的一整套工作方法，尤其是“绿水青山就是金山银山”等表达形式没有拘泥于概念界定等话语表达的固定思维，而是尝试以直观易懂的方式讲述中国故事，不仅促使基层治理策略易于为人民群众接受，又能更快地将试点经验广泛推行。

最后，以全面统筹协调的策略赋能基层执行机制。社会治理的基层执行问题复杂、利益分化、动态开放，单一的执行机制很难独自支撑，必须依赖于社会化、法治化、智能化与专业化的全面统筹协调，赋予基层执行机制以持久动能。一是要以社会化调动各方力量和资源参与基层执行，通过政策扶持、资金挹注等方式培育各类社会组织，充分开掘社会组织在基层执行中的深层潜力和活力。二是以法治化回应基层执行的重点难点热点，以法治思维规范基层执行，引导人民群众理性表达合理意愿和诉求，依法维护合法权益。三是以智能化推动基层执行的技术更新，打造覆盖教育、医疗、社保等多种应用场景的集成智能平台，加速“智慧社区”“智慧园区”等智能化社会治理的样板。四是以专业化培养基层执行的治理人才梯队，鼓励高等院校、社会智库等与基层部门展开深度合作，发挥智力资源的支撑作用，支持相关专家学者全程参与基层执行，推动基层执行科学性的稳步提升。