发达国家乡村振兴经验与启示

王长青 徐国庆/江苏省东台市实施乡村振兴战略工作指挥部

党的十九大提出实施乡村振兴战略，加快推进农业农村现代化，这是着眼于实现“两个一百年”奋斗目标、从根本上解决“三农”问题的重大战略举措。纵观世界发达国家乡村发展历程，可以清晰地看到，在工业化、城镇化、现代化进程中，都曾经历过城乡发展不协调、乡村发展滞后，农村经济、社会、文化、生态建设不平衡等问题。本文介绍一些发达国家乡村发展模式和有益经验，为我国推进乡村振兴提供借鉴。

发达国家乡村振兴模式

法国“领土整治+一体化农业”模式。二战结束至上世纪70年代初期，法国仅用了20多年时间就实现了农业现代化，进入世界农业最发达国家行列，全国乡村人口比重从50%下降到25%，农产品从进口国转变为出口国，新一代农民收入处于当地中等或以上水平，呈现城乡协调、产业融合、就业均衡的局面。法国主要采取两项措施推动农业农村发展，一是实施“领土整治”；二是致力于“一体化农业”发展。为促进欠发达乡村发展，实现农村社会资源的优化配置，法国开展了全国范围的“领土整治”行动，通过制定相关法律法规和土地利用规划，优先保证各类绿地、开放空间、农场牧场、村庄建设规模以及农房高度边界和绿色边界，保持乡村独特风貌。在不影响生态环境的前提下，改善基础设施和服务设施，提升乡村的承载力和吸引力。注重发挥乡村的多功能性，促进城乡功能互补。同时，建设各类保护区，在保护自然遗产的同时，重点保护古村落和乡村景观，并在保护中发展村镇经济，避免城市膨胀带来的乡村衰退。法国综合运用财政政策、技术保障、教育培训等措施来支持乡村建设，完善乡村社会治理体系。法国乡村的生态宜居，吸引了大量人口到乡村居住、旅游和度假，优化了城乡发展格局。“一体化农业”即在生产专业化和协调化的基础上，鼓励工商资本投向农业，采取控股或缔结合同等合作形式，充分利用现代科学技术和管理方式，以农牧场为基础，将农业生产与产业链条上的农产品加工、运输、商贸、金融等环节紧密结合起来，形成利益共同体，共同开拓市场，抵御市场风险，促进农业持续发展。同时，法国注重培育现代化的新型职业农民，大力度开展职业教育和培训，加快推进新型农民职业化，规定凡是从事农业生产经营者，不管用自有土地经营，还是租赁别人土地经营，都要注册办理公司经营证、纳税、办理保险、获得欧盟补贴等，否则不能从事农业经营活动，建立起一支素养高的新型职业农民队伍。

德国“村庄更新”模式。德国通过区域规划来保证城乡之间的平衡。1953年，德国颁布《土地整理法》，1954年，正式提出“村庄更新”这一概念，将乡村建设和农村公共基础设施完善作为村庄更新的重要任务。1976年，对《土地整理法》进行修订，首次将“村庄更新”写入《土地整理法》，以利于保留村庄的地方特色和传统优势。到上世纪90年代，德国提出可持续发展的概念后，融入生态元素，体现乡村的文化价值、休闲价值和生态价值，村镇建设趋向内涵式发展，减少不必要的扩张，更加注重生态保护，村庄更新建设过程中严格遵循不侵占耕地的准则。德国在“等值化”理念指导下，通过土地整理、村庄更新等方式，提升了农业生产效率和农村生活水平，使农村与城市生活不同类但等值。一是强化村庄规划指导，完善法律法规，出台土地利用规划和建设规划。在农村建设用地规划上，严格划分绿地、景观用地、历史文化遗产保护用地、工业用地等土地功能，通过开垦荒地、更新改造旧建筑等形式，改善村庄居住环境，加强乡村历史文化遗产保护。二是完善基础设施和公共服务。由当地政府组织开展房屋更新、道路更新、水电气设施建设、教育卫生等公共服务机构建设等项目，部分项目由政府出资完成，部分项目实行私建公助。三是实施土地整治，促进农业生态环境改善和规模化经营。大规模开展农用地整理，推动零散农用地连片化，开展土壤改良，拓展规模农业，提高农业机械化水平。

荷兰“农地整理”模式。荷兰以“农地整理”为抓手，大力整合农村资源，促进了农村社会的和谐发展。早在1924年和1938年就相继颁布了两版《土地整理法》，通过土地置换、规划调整等途径，减少土地碎片化，实现规模化经营，优化农地使用，提高了农业生产效率。1954年，荷兰颁布了第3个《土地整理法》，允许预留部分土地服务于农业生产之外的自然保护、休闲观光、村庄改造等事项，明确了乡村景观规划的合法地位。1970年以后，荷兰着力实施多目标体系的乡村建设，一是合理规划农地使用，推进乡村旅游和服务业发展；二是营造乡村宜居环境，提高乡村生活质量；三是重视培育生态农业、绿色农业，推进农业农村可持续发展。在农村资源相对有限的条件下，荷兰通过推进“农地整理”这一举措，促进了农业的专业化和规模化，拓展了农业农村的多种功能。而今荷兰农业现代化程度高，农产品竞争力强，乡村环境优美，农民生活条件优越，并成为世界第二大农业出口国。

日本“一村一品”模式。二战后，日本乡村劳动力流失、农业凋敝、农村衰退，城乡发展失衡，为解决这一问题，日本先后进行三次新农村建设的探索和实践。1955年提出“新建设构想”，1967年政府经济社会发展计划中增添“新农村建设”内容，1979年实施了“一村一品”运动。“一村一品”运动由大分县知事平松守彦首先推动，主要是立足本地资源，瞄准国内国际两个市场，推行产品多元化战略，培育富有地方特色的农业产业，打响特色农产品品牌。大力发展1.5次产业（即一二产业融合发展），开发农产品深加工，提高农业附加值；充分发挥农协的作用，建立完整的农业产业链条，建立小农户与大市场的有机联系，提高农业的组织化水平；加强农民培训，提高农民素质，通过农业技术革新，提高农业生产力；改善农村基础设施和生活条件，并积极引导企业下乡，实行农民离土不离乡就业；强化法制保障和政策引导，日本陆续颁布实施乡村振兴的相关法律法令30多部，保障产业发展、乡村振兴和环境治理等方面有法可依。金融、保险业为“一村一品”运动提供资金扶持和保障。日本“一村一品”运动在九州岛大分县首试成功，20年间大分县推广的特色产品由1980年的143种增加到2001年的336种，销售额从359亿日元增加到1410亿日元，分别增长1.3倍和3倍，农民收入持续增长，连续多年名列九洲地区第1位，随后该做法在全国推广，示范带动了日本农村发展。到20世纪末，日本3000多个市町村在通水通电的基础上，基本配备了污水、固废处置设施，城乡居民人均可支配收入之比稳定在0.86～0.97之间，农村居民人均可支配收入略高于城市居民，实现了城乡均衡发展。

韩国“新村运动”模式。韩国于上世纪70年代初开始实施“新村运动”。“新村运动”初期，由政府投资改善农民居住环境，实施新村开发项目和工程建设，完善公共基础设施，逐步缩小城乡差距，充分调动农民建设新农村的积极性。最初两年政府向全国3.3万个行政村和居民区无偿提供水泥、钢筋等物资，用于房屋、道路等基础设施建设。随后，采取政府支持一半、村民自筹一半的方式，改善农民居住环境。为高效推进新村建设，韩国建立了新村运动中央协议会，并推动地方建立相应组织，形成了自上而下的全国性网络，同时建立“新村运动”中央研修院，在1972～1979年期间共培养2.4万名新村指导员。“新村运动”短短几年时间就改变了农村的落后面貌，随后升级为全国性的现代化建设活动，内涵由初始阶段的改善农民居住生活条件，扩大到完善公共服务、改善居住环境和提高生活质量等方面。“新村运动”中期，采取“政府引导+社会跟进”的模式。政府把工作重点从基础设施建设和环境改善转移到鼓励发展畜牧业、特色农业、农产品加工业、农村保险业及农协建设上来，积极培育市场主体，实现了农业连年丰产、农民持续增收。随着“新村运动”逐步深入，韩国政府建立了全国性“新村运动”民间组织，将培训和宣传工作交由民间组织承担，政府负责规划制定、政策支持和协调服务等，调优农业结构，大力发展农村金融业、流通业，改善农村生活环境和文化环境。后期，韩国将“新村运动”逐步转入到国民主导模式，农业科技推广、农村教育机构、农村经济研究等组织机构在“新村运动”中发挥主导作用，政府的工作重点是为国民的自我发展营造更加有利的环境。1980年以后，新村运动转变为由民间主导，政府逐步退出。“新村运动”中，韩国采取了政府支持与村民自建相结合的办法，加强农村基础设施建设，大部分农民主动参与建设，无偿投工投劳。实施竞争性、择优扶持政策，激发村民勤勉、自助、协同、革新的新村精神，农民的参与意识大大提升。

对我国乡村振兴的启示

法国、德国、荷兰、日本、韩国等国家探索走出了各具特色的乡村发展道路，综合分析来看，日本、韩国的农村建设和发展是国家引导或主导、农民积极参与的自上而下的发展模式，有效激发了乡村自治组织与农民参与振兴的活力。日本着力于拓展挖掘农业农村多重功能、多元价值，走特色产业振兴型乡村发展道路；韩国推进农业农村基础设施建设、农业综合开发，改善居住环境，缩小城乡差距，促进区域均衡，走出一条以环境整治为重点的乡村发展之路。法国、德国、荷兰等欧盟国家乡村发展的经验可归纳为自下而上的生态保护型发展模式，重视乡村提供公共产品的重要作用，强调乡村的宜居性和多功能性。法国通过领土整治、一体化农业等措施，催生了一种内生、长效的乡村振兴机制；德国将乡村更新、田地重划和农业结构发展规划等整合在一起，统筹谋划乡村复兴；荷兰由于人多地少、土地资源稀缺，采取土地整理、连片开发，推行高效规模农业模式。借鉴发达国家成功经验，结合我国乡村发展实际，重点做好产业赋能、规划引领、要素集聚、服务均衡等工作，将有助于开启我国乡村振兴的幸福密码。

赋能产业发展，激发内生动力。产业兴则乡村兴，要加强政策引导，依托农业农村资源优势，拓展农业多种功能，开发乡村多种价值，繁荣壮大乡村产业。一是引导产业差异发展。坚持宜农则农、宜工则工、宜商则商、宜游则游的产业定位，着力打造一批规模种养村、特色农产品专业村、工业主导村、商贸中心村、电商专业村、旅游精品村、“一村一品”特色村，丰富定制农业、乡村旅游、休闲农业、生鲜电商、民宿经济等“农业+”形态，做大乡村产业规模。二是大力推进一二三产业融合发展。以“高效+品牌”为方向，深化农业结构调整，提高绿色优质农产品比重，发展农产品精深加工和冷链物流业，拓展连锁经营、直营专卖、订单配送等营销业态，开拓农产品销售市场，延伸产业链，提升价值链，全面提高农业产业化经营水平。三是突出产业强村富民。大力实施“凤还巢”工程，促进返乡人员创新创业，带动农民增收致富。加大产业扶贫力度，进一步细化落实“两不愁三保障”，实现精准扶贫、精准脱贫。壮大村级集体经济，盘活资产资源，增强造血功能，实施村级债务化解专项行动，加大财政转移支付力度，加快强村富民步伐。

聚焦规划建设，扮靓人居环境。围绕镇村建设品质提升，扎实做好村庄规划提升、环境美化、乡村保护等工作。一是提升村庄建设规划。树立“大规划”理念，统筹做好生产、生活、生态规划，制订完善土地利用规划，预留乡村生态空间、建设空间，严守耕地红线，落实严格的耕地保护制度。开展农村土地整治，加快高标准农田连片开发，提高高标准农田比重。深挖农村土地减量化潜力，通过拆除废旧房屋、清理宅基地、开垦荒地，有效增加农村建设用地供给。二是打造生态宜居乡村。加快农村公路提档升级，配套建设机耕路，实施水利工程建设，打通断头路、断头桥，提升城乡互联互通水平。持续开展绿化造林，提高绿化覆盖率。着力培育特色田园乡村、水美乡村、森林村庄，打造一批示范性强的美丽宜居村庄。推进“厕所革命”，抓好厕所粪污处理，注重提高改厕质量。抓好重点河道整治、农业面源污染防治、畜禽养殖污染治理，全面深化河长制工作，打造“河畅、水清、岸绿、景美”水生态，不断改善农村人居环境。三是保护乡村特色风貌。保护好独特的乡村自然景观、传统村落、古寨古街古树以及民俗、农耕、灌溉等文化遗存，打造农业公园，做美山水田园，留住美丽乡愁。

引导要素下乡，促进城乡融合。在推进“四化”同步、全面建成小康社会的进程中，农业农村仍是短板弱项，必须坚持以城带乡、以工促农、城乡融合的策略，集聚各类要素，推进城乡一体化发展。一是促进企业下乡。制定促企下乡的政策措施，鼓励企业落户乡镇工业园、特色产业园，对下乡企业给予专项补贴，调动企业下乡的积极性，增加农村劳动力就业创收机会。二是促进人才下乡。引导大中专毕业生、退伍军人、城市务工返乡人员带项目、带技术到农村创业，搭建农村创新创业绿色通道，政府加大资金、税收、用地等方面的政策扶持力度，推动乡村人才振兴。三是促进技术下乡。引导农业科研院所、技术推广单位到农村建立试验示范基地，鼓励专业技术人员扎根一线、深耕乡村，集成推广关键共性新技术新模式，帮助培训新型高素质农民，为乡村振兴提供有力的技术支撑。

完善公共服务，优化乡村治理。围绕城乡公共服务均等化目标，着力推动优质公共服务普惠共享，加快乡村基础公共服务软硬件设施配套，深化乡村治理创新，促进农村社会和谐稳定、人民安居乐业。一是新建和改扩建村卫生室，实现标准化卫生室村村全覆盖，配齐乡村医生，为广大农村居民提供方便、及时、安全、有效的基本医疗和公共卫生服务。二是加强农村安全饮水工程运行管护，强化水源保护和水质保障，提高农村居民安全饮水率。三是推进垃圾清收及污水处置，完善农村环境长效管护机制，常态化开展垃圾收集清运工作，建好农村污水管网，使农村生活垃圾无害化处理率达100%。四是积极探索农村金融，规范农村产权交易，引导农民通过抵押土地经营权、宅基地等获得资金。扩大政策性农业保险的范围和品种，进一步加大政策保障兜底力度。五是加快开展乡村治理体系建设试点，深化“三治”融合，不断激发广大农民自强、勤勉、协同、善治的精神，调动农民振兴乡村的积极性和主动性。□