成德眉资同城化：为双城经济圈建设探路

盛毅

为贯彻落实国家区域协调发展战略和省委“一干多支”战略，培育成渝地区双城经济圈的龙头，四川省在前期成都市推进与德阳、眉山、资阳同城化的基础上，出台了《成德眉资同城化发展暨成都都市圈建设三年行动计划》，正式掀开了构建成都都市圈的大幕。

成德眉资同城化只是都市圈建设起步阶段

“同城化”是区域一体化的最高形态，是中心城市与周边城市不断合作深化、单一城市空间向跨城市空间转化的体现。同城化既是指推动区际联系深化的一种手段，也是指一定空间范围内城市关系要追求的目标。作为重要手段，同城化通过毗邻城市之间的共建共享，使中心城市可以不断拓展发展空间，在更大区域范围内优化资源配置创造了条件，同时也为周边城市借助中心城市优势提升竞争力、实现要素互补提供了新机遇。作为追求的目标，相关城市借助同城化之间的互补和互利动力，能够获取“1+1>2”的效果，使中心城市集聚达到一定水平后，通过辐射和服务，推动中心城市活动不断由中心城区向外围城市蔓延，将多个城市紧密地联成一个整体，构成城市化密集区，从而形成不同发展水平的都市圈。显然，都市圈也是城市群的一种形式，只是空间尺度小于大的城市群。因为同城化促进了都市圈的形成，这也是城市群必经的早期形态，是推进同城化的必然结果。即使城市群发展到今天，我们仍然可以清楚地看到，以都市圈为核心的同城化地区，是城市群的主体部分，其他城市紧紧围绕都市圈发展，形成联系日益密切的一体发展格局。世界上知名的东京、伦敦、巴黎、纽约等城市群，核心就是围绕中心城市构建的都市圈。即使是沿美国东海岸分布的纽约城市群，虽然整体形态看呈带状，但也是由多个都市圈构成的。其中以纽约为中心的都市圈，在城市群中起着核心作用。

纵观国内外都市圈建设历程，都市圈内各城市的同城化，大致要经历四个阶段。

第一阶段的主要特征表现为要素交流扩张，也可以看作是要素的同城化阶段。如劳动力、资金、技术、人才在相邻城市间的流动规模扩大，它与普遍存在的区域间经济合作关系比较，数量更大和频度更高，由此推动着产业垂直分工关系的初步形成。这一阶段的作用机制，主要靠市场机制推动，政府参与程度很低。

第二阶段的主要特征表现为产业分工深化，也可以看成是产业的同城化阶段。如核心城市的部分制造业受土地等成本上升的影响，重新在周边区域集聚，一些制造企业则直接转移到相邻城市，由此推动产业在相邻城市之间的分工与协作，这一阶段的作用机制，除主要依靠市场外，政府也开始有目的在郊区设立工业园区和城市新区，探索与周边城市共建产业园区，进一步强化跨城市之间的产业协作配套关系等。东京、巴黎、伦敦等的早期规划，就是以建设新城新区为主的规划。

第三阶段的主要特征表现为城市部分功能共建，也可以看成是为推进都市圈建设的同城化。如产业园区、基础设施、市场、生态环境等的共建，其中产业园区和交通设施的共建，成为共建的主要任务。由产业布局调整引发的人流、物流变化，必须要构建与此适应的交通体系，进而引发居住、公共服务、生态环境等功能的跨城市再配置。这一阶段不仅市场机制作用更加充分，而且政府开始统筹考虑跨城市之间的功能分工，并且通过制定同城化规划，来引导这些功能的建设。东京、巴黎、伦敦的第二、三次规划，把半径在30～50公里范围内的交通、居住、绿带等功能进行统筹建设，就属于这种性质。

第四阶段的主要特征表现为城市功能配置全面统筹，也就是大都市圈形成阶段。如各城市的功能区建设，既主要为本市服务，也要为都市圈内的城市服务;过去核心城市的功能为周边城市共享，现在周边城市的功能也要为核心城市共享;过去是核心城市需要具备所有功能，现在是核心城市只需要保留关键功能;过去是核心城市辐射和服务近距离的城市，现在是都市圈核心区辐射和服务广大区域。东京都市圈、大巴黎、大伦敦等规划，就是典型代表。尽管同城化可以概括出许多特征。例如，从参与对象看，以毗邻两个或多个城市作为主体;从主次关系看，区域中心城市在大多数领域发挥主体作用;从空间关系看，各城市之间距离一般在几十公里范围;从内在需求看，追求互补优势是根本动力;从形成过程看，同城化要经历由局部向全面的过渡;从联系条件看，交通设施决定着同城化水平。但这些特征，对于处在不同阶段的同城化区域来讲，差异会比较明显。

成德眉資的同城化，在编制成都平原城市群“十三五”规划前就有研究。近几年，成都市在前期与德阳、眉山、资阳共建产业园区、共同构建生态环境保护体系等基础上，开始探索更多城市功能的共建共享。四川省实施“一干多支”战略以来，推进成德眉资同城化突破，将“主干”从“成都”扩展升级为“成德眉资”，成为战略的核心任务，省上为此成立了推进成德眉资同城化发展领导小组。在这一战略推动下，成都积极发挥主导城市作用，与德阳、眉山、资阳的同城化步伐开始加速，不仅制定有行动计划、专项规划和具体项目表，还有专门的组织机构、牵头部门和运行机制。从这些基础和工作进展看，当前成德眉资的同城化，应当开始进入按四阶段划分的第三阶段，即政府开始推动4个相邻城市的部分功能同城发展，类似于东京都早期率先推进与周边三县的同城化，只不过涉及的国土空间面积更大。

推进成德眉资同城化要突出重点任务

由于成德眉资同城化尚处于第三阶段初期，这一阶段推进同城化，关键是要围绕如何强化各城市之间的产业联系，形成深度的分工协作，为都市圈建设奠定经济基础。基于这一判断，成德眉资要从阶段任务出发，结合国家、成渝双城经济圈和全省对这一区域发展定位，制定同城化发展规划，紧紧围绕如何推进各城市间的产业同城发展，强化基础设施、科技创新支撑，促进公共服务、营商环境形成，建设良好的生态保障体系。

首先要推进规划的同城化。纵观国内外推进同城化的区域，都将规划作为引领，按照规划有序实施。东京、巴黎、伦敦、纽约等大都市圈，先后经历过多次规划，才形成了今天多个城市同城发展的格局。当前，相关城市正在编制“十四五”规划，成渝地区双城经济圈规划、全省“十四五”规划纲要和各类专项规划编制，都在陆续启动。四川省在这一重要时点，已经明确要编制同城化规划。正式开启这一地区的同城化进程。由于本次规划是一次初步尝试，规划内容不宜过细，重点对标我国“两步现代化”目标，对标成渝地区双城经济圈“两中心两地”的定位，确定都市圈建设中的主要发展目标，重点考虑引领成渝地区、西部地区、西向和南向开放等重要功能的配置，以及重要城市功能在各城市之间的大体分工、重大跨区域项目建设等。

其次是产业布局同城化。产业同城既是都市圈形成的内在动力，也是同城化要重点推进的任务。4市要在尊重市场机制作用的前提下，选择已经形成较强联系的汽车、电子信息、重大装备、轨道交通、食品、旅游、物流、文化等产业，依托一直在推进建设的成资临空经济产业带、成眉高新技术产业带、成德临港经济产业带、中欧班列和南向班列、国际空港、物流枢纽、旅游集散中心等，立足各市之间的产业合作基础和重点，引导其在产业链、创新链、供应链方面不断深化分工与协作，逐步破解产业同质化问题。目前成都市服务业发展速度加快，占GDP比重每年上升1～2个百分点，这正好为成都市一般制造业加速向德阳、眉山、资阳转移创造了条件。成都要将产业功能区建设尤其是产业生态圈建设，率先在4市范围推行。同时，在推动数字经济、智能制造、文化等新兴发展中，要把这类产业的跨城市布局作为重点考虑因素，一开始就在都市圈范围实行有密切分工协作关系的纵深布局。具体的协作项目，相关城市已经做了大量前期工作，下一步是结合双城经济圈规划的编制和实施要求，作进一步完善和落实。

第三要推进交通设施同城化。建设现代化的交通基础设施，是各城市接受中心城市辐射带动的基础条件，内在需求最为迫切。目前，成德眉资的交通密度和质量，与现代化都市圈差距很大。当前应对标现代化都市圈的交通水平，加快推进城际铁路、轨道交通、高速公路、快速通道、城市主干道等重大交通设施建设，尤其是加快推进多条重要铁路和高速公路的上马和建设，进一步增加快速交通密度，形成高标准的城际轨道、快速公路、航空运输交通圈，构建市域化的交通体系和一体运营的公交网，率先形成高效的“半小时交通圈”“1小时交通圈”等，是当前的重点任务。此外，打通“断头路”“瓶颈路”，畅通区域交通大循环，完善城际轨道交通与城际间的公路、各个市区公共交通的无缝联接，建设快捷转换的中心和结点，推动双流机场、天府国际机场的轨道交通和高速公路向德阳、眉山、资阳延伸，发展多层次、多模式、多制式无缝连接的综合交通系统等，步伐也要进一步加快。

第四要推进科技创新同城化。双城经济圈要建设具有影响力的科技创新中心，任务非常艰巨，需要更大力度创新，如果能够通过同城化，突破部分创新瓶颈，将成为同城化的最重要成果。因此，成德眉资同城化，应将创新能力提升，作为当前最关键任务来抓，充分整合4市的科技资源，优化成都市的科技资源配置，放大成都对全省的创新引领能力，构建双城经济圈创新高地和动力源。要推出一批标志性的创新龙头工程，在4市进行合理配置。要加大教育科研、人才队伍、科研设施、创新平台等的共建共享。将成都科学城、绵阳科技城、国家级高新区创新区等载体功能，大力促进科技成果转化、研发服务、创新企业能力向各市延伸。同时将全面创新改革形成的成果，在4市同步推广。

至于公共服务、营商环境、生态建设的同城化，虽然总体上围绕服务于上述四个同城化展开，但不等于在步伐上要滞后，不排除有的方面需要先行。因为许多公共服务、营商环境的同城化，一方面更多涉及管理制度和协调机制调整，投入小，见效快，推进难度无疑比需要大量投入的基础设施、产业发展、创新能力提升的难度更小。另一方面，受传统体制惯性和路径依赖制约，产业、基础设施、科技创新、生态环境的同城化，面临着不少体制机制障碍，尽快打破和消除这些障碍，将为生产要素跨市自由流动、企业跨市投资、产业链跨市构建、市场统一建设、交通互联互通等，创造有利条件。近年来成德眉资推出的教育、医疗、社保等同城化协同机制，以及市场监管、开放政策等统一推行，正是受交通、产业、创新、生态环境保护同城化不断深化的推动。

推进成德眉资同城化需要协调好几个关系

如何推进成德眉资同城化，需要注意处理好以下几个关系：

一是处理好系统规划与重点推进的关系。由于同城化涉及诸多领域，我们在制定同城化规划时，必须站在构建大成都都市圈的高度进行整体谋划，明确总体目标和分阶段目标，全面安排相应任务和项目，有针对性地引导都市圈建设。同时，我们也要看到这一区域的同城化，总体上尚处于构建都市圈的初级阶段，各城市最大的诉求是产业发展，基础设施、科技创新能力、生态环境、公共服务等的共建，更大程度受产业共建动力推动，因此在实施规划的过程中，当前要以产业共建需求分析为主要依据，来选择相关领域的重点任务，不要求各个方面采取同等力度推进。此外，推进同城化的區域，应率先从中心城区着力，以后再逐步扩大到全市范围。

二是处理好市场机制与政府作用的关系。同城化是在市场机制充分作用基础上形成的，无论是生产要素的自由流动、产业链的构建，还是基础设施、公共服务建设，内在需求主要受利益机制驱动。建设基本统一的营商环境，就是为了更充分地发挥市场机制作用。当然，我们也要看到，各国在构建都市圈过程中，都程度不同地遇到了行政分割，面对区域协调机制的种种缺失。为克服这些方面的不足，政府在推进都市圈建设中，注重坚持以规划引领同城化，注重建立相关政府参与的协调机构，注重支持投资进入制约薄弱环节甚至采取直接投入，制定科学合理的利益分配和补偿机制。当前推进成德眉资同城化，有国家构建区域协调机制和建设现代化都市圈政策的推动，有成渝地区双城经济圈建设的历史机遇，更应重视政府在基础设施、产业载体、创新平台、生态环境、公共服务设施建设，重视有效的区域性行政协调和管理机制的建立。

三是处理好上级引导与自主推动的关系。国内外都市圈建设，既充分发挥了上级政府的主导作用，也充分发挥了参与城市主动寻求协作的积极性。因此，在推进成德眉资同城化过程中，一方面要建立“省领导、市主体”的同城化引导机制，强化省级政府指导、协调和督促作用，包括争取中央的政策和资金支持。另一方面则要根据4个城市的实际，充分激发各地动力和潜力。其中，如何更好发挥成都市在推进同城化的龙头作用，以成都为核心构建推进的组织领导机制和工作机制，是决定同城化是否获得成功的关键。

四是处理好经验借鉴与主动创新的关系。国内外将区域发展理论运用于都市圈建设，已经积累了许多经验，主要体现在规划编制和实施、市场体系的统一、协调机制构建、建设时序安排等方面。如国外知名的都市圈，在组织和协调机制方面，探索了多种模式，在建设时间上，从都市圈建设起步到全面建成，采取了逐步开发和逐步配套的做法，先后经历了几十年的时间。这些经验，为成德眉资同城化提供了借鉴。同时，这一区域也要根据自身特点，积极探索构建“总部在中心城市、基地在周边城市，研发在中心城市、生产在周边城市”等产业协作互动新模式;探索建立同城化的法律化保障，推进相关立法，逐步形成完善的同城化建设法。