我国住房公积金的法律属性及其管理模式研究

任文文

【摘  要】住房公积金始终被理所当然地看作是公司对职工所要履行的义务，原因在于《住房公积金管理条例》中的规定是与税收征缴管理类似的行政法，其规定住房公积金算不算公共财产，需不需要公权力的强行介入，这些问题一定要从住房公积金的法律属性入手。论文旨在研究我国住房公积金的管理模式。

【Abstract】The housing provident fund is always taken for granted as the company to the performance of the obligations to the workers. The reason is that the regulations in "Regulations on Management of Housing Provident Fund" is similar to the administrative law of tax collection and payment management， which stipulates whether the housing provident fund is public property or not， and whether it needs the forced intervention of public power.These questions must proceed from the legal attributes of  housing provident fund. This paper aims  to study the management modes of the housing provident fund in China.

【关键词】住房公积金;法律属性;管理模式

【Keywords】housing provident fund; legal attributes; management modes

【中图分类号】F293.3                                                 【文献标志码】A                                     【文章编号】1673-1069（2020）02-0095-02

1 引言

我国住房公积金制度作为住房制度改革的产物，推动了住房从实物分配到货币交易的制度转轨，促进了住房制度从福利走向市场的转变。历经多年发展，住房公积金制度其实是地方政府改善居民生活环境、确保房地产市场稳定运行的一剂良方。不过该制度的定位始终不清、效率不高、改革比较落后，不利于我国建立房地产的基本制度与长效体系。所以，必须加快改革，提高效率，找准定位，减少风险，确保房地产市场稳定运行。

2 住房公积金的法律属性

住房公积金强制缴纳是广大群众的义务，该行为是否具有正当性，可以先根据住房公积金的法律属性来看。关于住房公积金属性，学界观点众多，有人觉得住房公积金是工资范畴，有人觉得是社会保障机制范畴。住房公积金制度指国家通过各方途径，强制储蓄住房基金，再集中支配用来建设住宅与融资，对我国社会保障机制而言十分关键。

2.1 目前行政法规与地方法规对住房公积金的界定

对住房公积金的法律属性的界定，需要回溯历史。我国住房制度从建国以来一直是双轨制度，在农村农民自己建造房屋，在城镇制定了城镇住房制度，城镇住房制度有两个阶段：一是房改前公司盖房，是员工的福利，租金也不高;二是房改后，通过货币补贴，变成货币分配，住户买房后是住房的所有权人，房屋在市场中属于商品。住房制度一开始没有住房公积金制度，之前是明确城镇住房制度建设住房，投资不再是国家与公司统包，而是加入个人的合理负担。之后，住房公积金变成员工和公司每个月上缴，但都属于个人。住房公积金的所有人明确了之后的法律属性如何呢？算工资还是社会保障资金，或者公司福利呢？设计制度刚开始到目前法律还没有明确规定，我国现行的有关住房公积金的法律规范在整个法规中法律位阶不高，有行政法规、地方法规与行政规章。国务院颁布的《住房公积金管理条例》里面相关法规相对完整，但也没有提到住房公积金的法律属性。按照条例内容，住房公积金法律属性的物权角度很明显，个人与公司两个部分都是员工所有的，不过从劳动角度而言，法律属性不明确。住房公积金制度大范围实施后，不少地方人大或政府有相关住房公积金实践操作规章，基本把住房公积金定性成住房储金，还有些为规避法律属性的模糊问题，只是明确住房公积金需要员工与公司交纳，不界定范畴。就全国范围而言，大部分省市都没有明确界定公积金的法律属性。

2.2 从住房公积金的功能判断其法律属性

住房公积金有着替代功能，没有工资或社保属性。因为经济体制改革推行的住房制度，公司分房变成市场购买。一开始的推行目的是让住房商品货币化，就像学者说的，把工资不高时的分配住房实物变成分配住房货币。不过，并不是全部公司分配给职工住房，也不是所有员工都有分配住房的福利，需要公司综合多方面原因。目前，住房公积金替代实物分配的住房，如果住房公积金的法律属性是工资或社保，住房公积金缴存就成了公司履行的义务，公司一定要给职工缴存，和以前的福利实物分配住房不匹配，擴张了住房公积金的替代作用。住房公积金的特定作用被视为职工福利，现在只有很小一部分的国家选择实施住房公积金制度，就算实施了该制度，也不同于我国，不是只能被用来住房消费。因为我国住房公积金的特殊功能，住房公积金的法律属性被当作是公司给职工提供的福利反而最适宜[1]。住房公积金属于个人财产，专门用于解决住房问题，让员工定向储蓄购房基金。住房始终是公司福利，用来吸引优秀人才，不算是公司因为法律规定强制的给付义务。因此，住房公积金就变成职工的货币住房补贴，与公司福利的作用功能相匹配。

3 我国住房公积金的管理模式的探索

我国住房公积金制度本质属于强制储蓄，为了解决以前计划经济时城镇员工工资中无法买房问题，为了促进住房货币化与市场化改革。现在，公积金推动住房制度改革的目的实现了大部分。因为市场条件日新月异，不少收入不高的人群面对高昂的房价无可奈何，所以住房公积金制度要重新定位后再进行改革。

3.1 发展住房公积金需要定位于收入不高人群的住房保障

当前，我国住房公积金和廉租房、经济适用房等住房保障制度帮助中低收入者缓解了住房矛盾。其实住房公积金制度定位始终不明确，职工与居民概念不清晰，个人工资差距非常明显，没有表现出支持中低收入人群，反过来认为是帮助了收入高的人群，所以目前公积金的功能是弥补市场矛盾。现在城镇住房制度改革正在深入，住房保障有很大的需求，很短的时间里无法满足建设保障房的资金要求，此时需要把财政费用用来帮助低收入者解决住房问题。发展住房公积金定位成收入不高群体的住房保障，住房公积金作为财政和信用结合的半市场化保障途径，不仅有政府干预，还有市场经济运营体系。我国城镇住房制度的改革历史影响到现在社会，只要是工薪阶层都可以在住房保障制度中获得更多的收益，让住房公积金发挥最大的保障作用，以更好地构建稳定社会[2]。

3.2 发展住房公积金需要定位于政策性住房金融

小部分的收入不高人群纳入财政支出为主的住房保障机制现象很普遍，可是中低收入者占到大比重，全部让政府来保障弊大于利，所以各国政府发挥市场体系安排资源的作用时，也要多使用金融与税收支持。我国住房公积金制度由国家、公司与个人三方一起负担解决，相当于住房保障，又和政府的财政补贴不同，金融属性突出。所以，需要明确定位于政策性住房金融。

首先，坚持政策性导向，发挥住房保障作用。一直以来，我国住房公积金管理机构属于事业单位，金融风险管理水平不高，所以发放住房消费贷款帮助买房。商品房涨价之后，该制度相当于是给开发商补贴，还支持了房价上涨，阻碍公积金发挥保障功能。住房公积金定位成政策性住房金融之后，健全保障房建设与消费的金融机构机制，能够从供求角度影响住房市场。需求上利用强制储蓄等手段增強中低收入者买房能力，供给上为地方政府建设保障性住房给予金融支持。对接保障性住房的供给和需求两方面，有效发挥公积金的住房保障作用。为实现政策性目标，还应倾向于中低收入群体。

其次，放大金融作用，缓解城镇住房冲突。我国住房公积金主要是存贷款，属于比较典型的金融手段，可是因为制度要求，资金来源与运用有着很多约束。定位明确政策性住房金融后，能够更好发挥金融放大作用。将强制性缴存，变成平存低贷或高存低贷，利用配贷体系鼓励自愿缴纳，这样公积金来源更多更广，打破资金封闭运作机制，跨地区调剂，发行债券，在诸多市场多方式投保增值等。帮助大范围建设保障房与消费融资，解决住房问题。

最后，通过市场环境，加大公积金管理力度。在政府引导下，强制要求个人储蓄，而不是来自政府，说明管理一定要保障广大储户的利益。住房公积金的管理机构性质始终更倾向于行政管理，筹集资金，却不重视公积金保值增值的作用。住房公积金管理需要根据政策性金融机构的工作模式，通过市场环境完成本息回流，保障资金安全。必须确保利益，严格管理，增强服务能力，才可以拓展服务，吸引更多人员在住房互助储蓄中受益。

4 结语

住房公积金只被用来住房消费，目的导向非常明确，行政指令按照房地产政策调控必须遵循操控规则，不利于买房的人得到房贷，违背了契约精神。劳动者解决买房问题有不少途径，需要划定为同意自制约定范围，不建议强制性调整。考虑修改强制缴纳，内容可经公司和员工双方同意自制约定。

【参考文献】

【1】乌兰图雅.论住房公积金制度的发展[J].北方经济，2016（11）：89.

【2】刘树平.住房公积金制度完善之我见[J].人大建设，2018（10）：234-235.