长三角一体化体制机制创新推进嘉兴高质量发展研究

林晨

2018年11月，习近平总书记宣布将长三角区域一体化发展上升为国家战略，为长三角发展注入了新的动力。通过对长三角一体化体制机制创新进展状况的研究，找寻存在的瓶颈制约，从而抓住关键环节解决问题。目前，《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》出台，长三角生态绿色一体化发展示范区成立，长三角一体化体制机制创新在部分领域已经破题，通过先行先试，从跨省域的角度，破解长三角一体化的瓶颈制约问题，整体思考联动协作。嘉兴作为长三角一体化国家战略的重要区块，将获得重大发展机遇，带动和引领嘉兴实现高质量发展。

多年来，国内区域间的联动协作受到国家层面及各地的普遍重视，其中长三角作为我国经济实力最雄厚、创新能力最突出、国际竞争力最为鲜明的区域，被认为是一体化实现潜力最大的区域而倍受关注。2018年11月，习近平总书记在首届中国国际进口博览会开幕式上宣布将长三角区域一体化发展上升为国家战略，并强调上海发挥龙头作用，三省各扬所长，形成功能互补的一体化，长三角发展由此被注入了新的动力。

一、长三角一体化体制机制创新的现状

长三角区域一体化拥有深远的历史传统、很好的基础条件。改革开放四十年来，长三角区域发挥区位优势和改革创新精神，通过市场和政府的合力推进，一体化的程度不断提升，整体实力显著增强，尤其是目前在高层定期会晤磋商、设立常设性协调机构、制定发展规划纲要、具体工作的衔接等一体化进程方面有了很大的进展。但是不可否认，长三角一体化也面临着许多制约瓶颈，还有一些难点需要攻克，如行政壁垒难以破除、协同发展有待提升、共同市场构建难度大、城市间同质化问题突出等等，突破这些深层次矛盾和问题，建立长效合作发展的体制机制，已然成为长三角推进更高质量一体化发展的共识和迫切需要。

（一）出台《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，明确“一体化”意识和“一盘棋”思想

近年来，长三角地区发展进入国际视野，长三角客观上被要求实现更高水平一体化。在中央政府的宏观推动下，全方位长三角一体化稳步推进，先后出台了《指导意见》（2008年）、《区域规划》（2010年）、《发展规划》（2016年）等，而沪苏浙省级领导层的交叉任职，则促进了合作的顺畅，不断完善长三角一体化的顶层设计和制度安排，规划、产业、科技、信息、民生、人才、旅游等领域长三角一体化取得明显的进展，努力建立起长期性、战略性、整体性区域合作框架。2019年5月，中共中央政治局会议审议《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，在顶层设计上强调，抓住关键，抓好统筹协调、细化落实，深入推进重点领域一体化建设，加强各领域联动协作，致力于在体制机制上破解长三角区域一体化的一些制度障碍，来推进长三角区域的有效发展。6月，浙江相应发布了《推进长三角区域一体化行动方案》，7月，嘉兴市委八届七次全会通过《关于实施全面融入长三角一体化发展首位战略 打造以一体化推动高质量发展典范的决定》，分别结合本地实际，就贯彻落实《规划纲要》提出重点任务。

（二）成立长三角生态绿色一体化发展示范区，先行先试区域一体化制度创新

党的十八届三中全会通过了全面深化改革的决定，通过地方上的先行先试，为全国层面改革提供经验参考。2017年12月，上海党政代表团主动出击，奔赴皖、苏、浙三省考察交流，共商新一轮长三角合作发展大计。2018年年初，四省市上层领导在苏州举行座谈会，深入探讨长三角城市群建设和深化区域合作等议题。之后长三角区域合作办公室挂牌成立，作为三省一市联建跨省市的常设机构，是突破行政机制制约的创新举措，来自三省一市的派出人员共同研究绘制一体化蓝图，于2018年7月共同形成了一份涵盖12个合作专题和7个重点领域的《长三角地区一体化发展三年行动计划（2018—2020年）》。5月22日在芜湖举行长三角主要领导人峰会，会上长三角一体化示范区绝对是一个高频词，众媒齐呼长三角版的“雄安新区”即将问世。2019年12月1日，中共中央、国务院印发的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》其中一个重要内容就是在沪苏浙三省交界区域建设长三角一体化发展示范区，在体制机制上破解长期无法解决之瓶颈制约。目前沪苏浙各地政府纷纷将推动长三角一体化发展列入2019年重点工作，根据最新形成的《青浦、吴江、嘉善2019年一体化发展工作方案》，三地经过充分酝酿，一一排出全年推进长三角一体化发展的51项重点工作。

（三）明晰长三角一体化战略的重点和难点，探寻体制机制创新的突破点与着力点

随着长三角一體化上升为国家战略，沪浙苏皖三省一市在重点领域的体制机制创新举动频繁、亮点频出，区域一体化明显提速。例如人才是长三角一体化最活跃的要素之一，人才的一体化发展是长三角一体化的题中应有之义，需要破除人才发展的体制机制障碍，建立联动协同机制，实现融合发展。据此，2019年9月，由嘉兴市发起，长三角“三省一市”20个城市共同成立长三角人才一体化发展城市联盟，发出“长三角一体化发展嘉兴倡议”。旨在通过成员城市的联动协作，共同探索实践人才一体化发展体制机制，打造统一衔接的区域人才政策体系，积极构建高能级人才创新平台体系，集成提供更优人才服务保障。

二、长三角一体化体制机制创新推进嘉兴高质量发展的难点

时任浙江省委书记的习近平同志曾对嘉兴寄予了“当好全省接轨上海的‘桥头堡、承接上海辐射的‘门户”的厚望，新时代背景下，长三角一体化国家战略给嘉兴发展带来了难得的机遇，嘉兴当不负重托、敢于担当、有所作为。但是要真正实现长三角一体化体制机制创新推进嘉兴高质量发展，在现行行政框架和经济格局中，仍不免存在若干难点。

（一）三省一市制度环境有差异

由于长期以来省域发展模式的差异，资金、信息、人才等资源要素流动依然不够顺畅，各地政策、制度、管理等各成体系，区域合作机制缺乏统筹规划，在产业合作、利益分配、生态补偿等方面缺乏有效合理的合作机制，壁垒效应明显。比如说上海一家高新企业，过来浙江以后必须按浙江标准重新认定，否则就无法被认定为高新企业了。这个问题的根子在本省，因为本省担心这些高新技术企业不是整体搬迁，而是过来一个传统的行业，却享受了本省的高新政策。

（二）产业平台能级不平衡

目前长三角区域内虽有部分园区合作项目，但尚未形成优质产业园区之间的紧密合作，产业链条不够明晰，产业板块联动不足，尚未形成一体化发展态势。尤其是对于嘉兴而言，想着引进上海资源，但存在招商理念不同、合作渠道不畅、信息沟通不顺等诸多问题，甚至部分沪浙联办之产业园传出“要防着挖总部墙脚”的声音。相比而言，上海、江苏两地产业发展水平，基础条件优越。以示范区建设为例，青浦的口号是重点发展“青西三镇”，打造更高能级的“上海之门”。吴江在汾湖高新区内打造“长三角科技示范城”，总投资约500亿元，在技术研发、产业孵化、城市经营等方面对标全球标准，称要打造“中国名片”。在这一态势下，嘉善在发展能级存在天然壁垒。

（三）基础设施互联互通不充分

多年来，苏浙两省重点打造强大细密的联沪交通网，经过多轮一体化建设的磨合，目前两地通往上海方向的交通较为便捷，但是苏浙间交通仍较为不畅，仍存在“东西向顺畅，南北向不畅”的问题。省际断头路较多，但是要把目前省道、县道、乡道全部打通，土地资源由何方来出，从何处而来？特别是嘉善在公路交通的便捷度上与青浦、吴江还存在差距，嘉善境内高速公路的出口偏少只有5个，青浦和吴江分别达到了13个和12个;嘉善轨道交通尚未建成，通苏嘉甬铁路仍停留于规划设想，南北铁路大通道尚未形成。

（四）土地资源要素制约较突出

嘉兴农保地及粮食功能区比例较高，市域面积小，后备土地储备匮乏，历来难以有足够的空间承接长三角高端资源转移和溢出，以及推进为区域一体化而量身订制的新增基础设施建设。以示范区建设为例，嘉善县是典型的建设用地扩张和耕地保护的“双控”区域，一方面新增建设用地计划指标下达量将逐步减少，“十三五”期间预计可获得指标量为10000亩;另一方面随着县域科学发展示范点建设，预测“十三五”期间全县总用地需求为19000亩，土地资源缺口很大。还有是土地指标收编问题，青浦、吴江都在大张旗鼓地拆，为项目落地留白空间，而这项工作嘉善明显滞后。前文提及，2019年青浦区招商推介会上推出50幅地块共169.8公顷，足见其资源保障工作到家。

（五）营商环境总体不够优

沪苏浙三地政府管理能力总体较强，在政务服务水平方面各有亮点，如上海之“一网通办”，浙江之“最多跑一次”，江苏之“不见面审批”都在国内颇有影响，但是公共服务整体性、协调性、兼容性有待提升，跨省域的办事流程难以对接，为市场、企业服务的政务平台难以兼容。前段时间有一个长三角核心城市的营商环境排名，嘉兴名列第四，但是在其他的排名中则排到倒数几位，所以营商环境的优化需要加大力度。例如企业最多跑一次，实际上营商环境并不局限于一次跟两次的概念，更多是我们按照原先规定确实是不能干，或者说干不了的问题，本质上还是一个制度的束缚问题。

（六）市场及民间协作待加强

目前长三角一体化仍存在一头热一头冷的局面，政府层面强力推进、热热闹闹，而企业、社会组织较少有效参与到一体化的联动协作中，如何加强市场和民间力量的配合，充分发挥非政府机构的灵活性，也是亟待解决的难题。

三、长三角一体化体制机制创新推进嘉兴高质量发展的对策思考

立足首位战略，结合自身优势，嘉兴不等不靠、善谋实干，以争先创优、追梦奔跑的姿态，探索推动区域一体化领域的体制机制改革，以全面融入长三角一体化发展作为首位战略，以示范区建设为契机，带动和引领嘉兴高质量发展。

（一）推动沪苏浙各项改革试点在示范区复制实施

示范区建设目前已经形成“集中落实，率先突破，系统集成”的基本思路，可以将沪苏浙皖等地获得国家重点综合配套改革和各大创新试点政策在示范区内进行移植。比如说中国（上海）自贸区、中国（浙江）自贸区，江苏的国家新型城镇化综合改革试点，浙江的国际贸易综合改革试点、金融改革试验区和嘉善县域科学发展示范点等制度创新成果，加快在示范区推广实施。当然，目前出现在相关区域的炒房团“热情”涌入争夺发展红利现象需要重视、亟待遏制，这方面可以借鉴雄安新区在限制炒房方面的政策措施。

（二）推动示范区嘉善板块的产业平台建设

园区平台是承接产业转移，承接招商引資项目的重要载体，示范区建设中，园区合作共建、产业共生共荣、发展成果共享的步伐会进一步加快，要根据全市产业发展定位寻求与沪苏合作共建更多产业平台，努力实现园区统一规划建设、产业项目协同发展，与沪苏等地先进园区共商共建共享。以示范区建设为例，嘉善可在整合魏塘街道老旧工业园区基础上，集中资源、集中力量建设中新嘉善现代产业园“万亩千亿”产业大平台，与示范区呼应发展。特别是要将旧工业区拆除重建升级改造为容积率更高、配套更好的垂直型工厂、科技成果孵化转化平台，从而提升土地利用效率、亩均效益，腾出更多的空间用以保障示范区建设。

（三）推动交通基础设施的互联互通

全域交通的四通八达是区域一体化的基础。2017年上海已经提出，上海将推动长三角区域交通一体化，缩短与主要城市通勤时间，目标是最多90分钟。高铁是长三角一体化交通互联互通的重要基石，作为是唯一一条贯穿江浙沪两省一市的项目沪苏湖高铁，以其经过了青浦、吴江，必将成为长三角一体化发展示范区的干线，嘉善可充分考虑沪苏湖高铁与嘉善高铁的对接问题。积极争取嘉善高铁南站扩建、17号地铁线延伸等列入示范区重大项目，共同谋划示范区区域内市域轨道交通网络建设。完成沪嘉城际轨道（嘉善段）“一号工程”线型走向、车站选址、征地拆迁等前期工作，保障项目按期开工，同步推进通苏嘉甬铁路线型确定、站点设置和沪昆铁路（嘉善段）高架改造。公路建设方面，加快推进G320国道 “4改6”拓宽、平黎公路（嘉善段）高架段建设等4条公路建设，同时，完成G60沪杭高速大云出口改造工程前期工作，打通建设丁新公路北延（至青浦）等六横四纵10条省际交通公路。

（四）推动全域高质量生态环境治理

对于我国而言，协调区域经济和生态保护两者的关系，是一个极其重要的课题。深入践行“两山”理念转化，深化生态文明建设研究，长三角要率先破题，示范区位于环淀山湖区域，是水资源非常丰富、湖泊较多的区域，且示范区内古镇林立，江南水乡韵味浓厚，必须推进生态文明建设，加强跨区域生态管控合作，实现绿色发展，谋划打造长三角“绿心”。一是深化完善示范区及周边地区的水环境保护与污染治理，建立开发地区、受益地区与保护地区的横向生态补偿机制。二是以沪苏浙共同启动淀山湖国家旅游度假区创建工作为契机，以西塘、大云、陶庄三大旅游平台、3个省级现代农业产业园区为核心，推进嘉善全域旅游建设。三是统筹规划区域内城市建设与美丽乡村建设，组团推进城市南区高铁新城、城市东区枫南小镇、城市北区沪浙高新技术产业园、城市中心旧城改造，打造“显山露水、记住乡愁”的城市客厅。

（五）推动优质公共服务一体化进程

习近平总书记强调，人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。长三角发展应该有更高的目标，这就是实现幸福，以增进民生福祉，促进共同发展为根本目标。一方面，着重构建教育合作、交流平台，充分利用上海的国际化影响力，吸引国内、国际先进教育模式和教育资源在嘉兴落地。同时可参照西湖大学模式，成立教育部直属高校——长三角大学，协同设置研究生院和国家大学科技园，提升科技创新能力。另一方面，着重构建优质医疗资源及养老服务协同合作平台，加快引进长三角及国内外优质医疗资源，特别是上海及长三角品牌医院，通过托管、办分院、联合办医、互联网医院等多种形式入驻，探索医疗旅游新业态，打造成为医疗及养老高地。

（六）推动全市营商环境的优化

长三角区位条件优越，经济发达，是国内营商环境最好的地区，但是区域内部由于激烈竞赛以及制度机制不完全相融，营商环境存在差异，嘉兴可以以长三角体制机制创新为契机，以长三角一体化营商环境的高要求，加强市域顶层设计，为全市营商环境建设提供制度安排及政策保障。一是加强与沪苏两地在标准、计量、检测认证等基础领域加强合作，推动标准和检测认证结果的互认。二是深入推进“最多跑一次”改革，减少审批事项，优化审批流程，推行精细化服务，企业对长三角一体化发展的痛点、堵点、难点更敏感，平时多送政策、送服务上门，尽量减少检查、督查和調研，少干扰企业，为企业创造宽松的环境。三是面对重大产业项目落地开建出现的大量人力资源涌入，制定引进各类紧缺型人才专项政策，营造更具活力的环境，吸引创新要素集聚，营造域外人才愿意来、留得住、用得上的人才环境。 （作者单位：中共嘉兴市委党校）