我国失业保险法律制度面临的困境及路径选择

摘  要：作为社会保障法律制度体系中的重要组成部分，失业保险法律制度体系的健全不仅关乎整体制度的完善，而且对于维护社会公平和稳定具有重要意义。文章结合当前社会最新的形势，分析了目前我国失业保险法律制度存在的问题，主要包括立法层次偏低，法律位阶不高、保障范围过窄，覆盖面不宽、统筹层次偏低，互济能力弱、基金支出压力大，应对风险能力不足以及缺乏重大事件应急机制等，并提出了完善失业保险法律制度体系的路径选择。

关键词：失业;失业保险;法律制度

就业是民生之本。作为民生工作当中最重要问题，一直以来，国家和政府对就业的保障就在一直持续不断的作出新的举措，以解决人民群众的就业问题，保障基本生活和生存发展。然而，受到各种客观因素的影响，失业问题却一直是伴随在人们的周围。特别是在2020年经济发展严重受阻态势下，失业人员的增加使得失业保险制度面临了一场重大的考验和挑战。“六稳”工作和“六保”任务的提出，明确了我国政府工作的重点是保住居民就业，可以说保住了就业就是保住了民生。而在经济发展减缓期间，失业保险制度对于保障失业人员的基本生活发挥了重要的作用。然而，在严重的突发公共卫生事件面前，失业保险制度也充分暴露出其中存在的诸多不足，加强完善失业保险法律制度的研究，不僅能够从法理学上逐步完善失业保险法律制度存在的问题，也能在实践中为有关部门工作提供参考意见。

一、我国失业保险法律制度的现状

从当前情况来看，我国初步形成了以《社会保险法》为统领、《失业保险条例》为主体以及相关措施办法为重要组成部分的失业保险法律制度体系。从2010年我国正式出台《社会保险法》开始，我国社会保险领域的统领性法律形成，在其指引下，养老、医疗、生育、工伤以及失业保险制度逐步完善和健全。对于其中的《失业保险条例》也在逐步完善。特别是2017年11月11日，人社部就《失业保险条例（修订草案征求意见稿）》向全社会公开的征求意见，同时对其修订情况作出了相应的说明。从1950年开始，我国开始了对失业保险制度建设的探索，从起步的失业救济到国营企业职工待业保险，再到成型的《失业保险条例》，失业保险制度不断发展。在我国经济社会发展的不同历史阶段，都发挥了重要作用。但是，随着社会的发展变化，产生了一些新情况，这对失业保险制度的发展提出了新的要求，需要不断改进和完善。特别是党的十八大就明确的提出要完善我国的失业保险制度。而伴随着《社会保险法》出台，这也更加明确了失业保险制度要在新时代环境之下进行逐步完善。

二、我国失业保险法律制度面临的困境

（一）失业保险领域立法位阶低，立法层次有待提升

从我国失业保险的立法情况来看，当前我国失业保险领域的支架性法律仅是以条例形式来施行的《失业保险条例》。从法理学上来说，只有法律的位阶越高，其越会具备法律的权威性。《条例》作为国务院出台的行政法规，相对于其它法律来说，其立法层次比较低，导致其缺乏一定的法律权威性和效力。党的十八大提出要完善我国的失业保险制度，这也意味着必须要提升失业保险强有力的法律权威。由于法律效力低问题，对我国失业保险发展产生了一些阻碍，其中就包括一些企业和个人在缴纳保险费用时候少缴甚至不缴等问题，以此造成失业保险基金的收入减少问题。

（二）失业保险覆盖范围窄，保障范围亟需扩宽

作为为失业人员提供基本的生存保障，失业人员依靠领取失业保险金来度过困难的时期。这不仅包括正规就业群体，也包括了非正规就业群体。从《条例》规定来看，领取失业保险的人员需要具备诸多条件，包括缴纳保险费用且到达一定的缴费时间、非本人意愿失业以及办理失业登记等。这就意味着要领取失业保险金，需要满足其规定的相应条件。然而，对于灵活就业人员、农民工群体和待业的毕业大学生等群体来说，一旦失业，则无法按照规定来领取失业保险金。问题的根源在于失业保险的覆盖面还未涵盖这部分群体。直到2020年5月29日，人社部和财政部发布《关于扩大失业保障范围的通知》，才首次将农民工等群体“阶段性”纳入到失业保障范围当中来。

（三）失业保险统筹层次偏低，保险互济性不够

社会保险的统筹层次关乎着保险互济能力的高低，统筹层次越高，则抗击风险的能力越高，其对保险制度的长效发展也具重要作用。然而，我国失业保险统筹层次还存在比较低的问题，这意味其统筹层次还有较大的提升空间。当前我国的失业保险实行的是按照地区统筹，虽然失业保险制度在我国是统一建立起来的，但是却未在全国实行统一的管理，保险基金更没有实现全国统筹，失业保险统筹层次低对于失业保险制度的长期健康发展存在着较大的制约。从全国范围来看，经济较为发达的地区能够很好的实现保证基金的正常收支。但是，对于经济欠发达的地区来说，受经济水平和财政能力的限制，使得失业保险基金的支出存在较大压力。

（四）失业保险基金支出压力大，应对重大风险支付能力不足

充足的失业保险基金是保障正常开支的前提，同时也关乎制度的长期健康发展。从国家统计局公布的数据来看，2013年至2019年，我国失业保险基金的支出呈现上升的态势。而根据人社部统计公报显示，2019年年末全国领取失业保险金人数为228万人。全年失业保险基金收入1284亿元，基金支出1333亿元。同时，受疫情的影响，2020年年初我国失业人员不断增加，根据数据统计，截至3月底，全国向230万名失业人员发放失业保险金93亿元。从数据来看，全国整体失业保险基金的收入基本能够保证支出，但是从地区来看，特别是受疫情影响严重的地区，其保险基金的支出存在着巨大的压力，这也在一定程度上凸显了当前我国失业保险制度在应对重大突发事件时候造成的大范模失业支付能力不足问题。

（五）失业保险突发应急机制缺失，长效应急机制急需健全

完善的失业保险制度不仅能应对正常情况下的失业风险，还应当建立应对重大突发事件所造成的大规模失业机制，以此保证失业人员领取正常的失业保险金。从此次疫情造成的失业来看，我国失业保险制度的短板显露了出来，除了能够领取失业保险金的失业人员之外，对于其他的失业人员，国家只能采取发放临时补贴等形式来帮助应对失业带来的生存困境。突发应急机制的缺失不仅会在短期内导致失业保险基金的开支存在困难，而且对于其发展也会产生不小的阻碍。倘若由重大突发事件造成的大量失业情况持续更长，在社会经济秩序短期无法恢复的情况下，失业人员只能一直领取失业保险金，对于失业保险基金的承受能力来说影响较大。

三、完善失业保险法律制度的路径选择

（一）提高失业保险立法层次，提升失业保险法律权威

从立法的权威性来说，只有法律的位阶越高，其才能具有越高的法律效力。失业保险制度体系的有效运作不仅将会促进经济平稳发展，而且对于维护社会公平也是至关重要。而发挥这些效用的前提需要强有力的法律保障，只有系统的法律制度作为依据才能充分发挥失业保险制度的作用。从西方发达国家的完善的失业保险制度来看，诸如日本、德国等都将失业保险及相关规范提升至了法律层次。因此，在未来社会保险立法领域，应当加强对于失业保险立法问题的研究，在借鉴西方国家的成功经验基础之上，结合我国国情，探索失业保险法律法规，通过法律法规来落实和明确责任，为我国失业保险制度面临的问题提供法律依据。

（二）扩大失业保险覆盖范围，提升失业保险统筹层次

从社會公平理论来看，每个公民都有权利享受社会发展成果。同样，失业保险制度作为维护社会公平的一项制度安排，对于公民来说，也应有权享受这一制度带来的好处。从学界研究来看，农民工群体、灵活就业人员、大学生等群体未纳入失业保险一直受学界关注。在制度完善当中，应当逐步将这部分群体纳入到失业保险的制度范围中来，探索大学生失业保险制度的建立，保障这些群体正当权利，最大限度发挥失业保险的功能。此外，在未来的实践当中，可以将目前的地区统筹提升至省级统筹，然后逐步实现全国统筹。

（三）拓宽保险基金筹资渠道，提升保险基金支付能力

从失业保险基金筹资的渠道来看，主要来源于用人单位和个人缴纳，对于结余资金，采取的方式一般用于投资到商业银行等地来获取利息，以最大程度上实现基金的保值增值。然而，从物价增长情况来看，其难以实现基金的保值，更不用说增值。因此，在失业保险基金的筹资模式上，可以吸取国外做法，采用行业差别缴费率，优化资金筹资方式。此外，应加强对保险基金的充分利用，在确保基金安全的情况下合理投资，以拓宽资金来源。同时，应当制定配套的监督机制对保险基金的投资方向、运营情况、预算收支等方面进行严格的监督，及时将失业保险基金投资情况、收益情况向社会和民众公开，提高保险基金使用的透明度。

（四）建立失业保险突发应急机制，提升抵抗重大风险能力

在此次重大的公共卫生事件面前，社会保险领域存在的短板也得以显现出来。从这方面来说，我国在接下来应当重点思考和探索建立一套完善的失业保险应急机制，以保证今后能够应对这种重大的风险。完善的失业保险突发应急机制应当包括组织保障、人员参与、资金筹集、待遇确定和发放等环节。从组织的保障来说，政府部门应当将这一应急机制纳入到管理失业保险制度的部门当中来，进行统一规范管理，同时出台政策鼓励企业和个人积极参与。在资金筹集方式上，不应局限于政府、企业和个人，还应鼓励社会组织参与，形成多元化的参与主体，增加资金来源渠道。此外，对待遇支付要进行合理的设计，确保机制的正常运行。

四、总结与展望

作为社会保障法律体系当中主要的组成部分，失业保险法律制度的完善不仅关乎着整个社保制度体系的健全和完善，而且从其功能上来说，也能更加体现其维护社会公平发挥的作用。本文在结合现有研究文献的基础之上，结合当前最新形势，对当前我国失业保险法律制度体系的现状进行了分析，以《失业保险条例》为主的失业保险法律制度作为当前我国失业保险领域的主体性构成，对失业保险的运行和发展起到了主要的法律依据。然而，当前我国的失业保险法律制度也面临着诸多问题。尤其在此次疫情面前，失业保险法律制度领域面临迫切解决问题。需要指出的是，失业保险法律制度的完善需要考虑多方面的因素，而非一蹴而就，对于制度的健全和完善还需要坚实的物质基础，在当前我国面临的经济形势之下，对于失业保险突发应急机制建立还需进一步研究和讨论。

参考文献

[1]中央党校（国家行政学院）报刊社副总编辑熊若愚.全面强化稳就业举措[N].宁波日报，2020-05-21（07）.

[2]本报评论员罗娟.稳就业保民生，没有比百姓“饭碗”的事更大[N].工人日报，2020-05-24（03）.

作者简介

李潘涛（1996—），男，贵州遵义人，硕士研究生，研究方向：社会保障。

数据来源：2019年人社部《人力资源和社会保障事业发展统计公报》。

贵州大学公共管理学院  贵州  贵阳  550025