整体性视角下政府中心镇管理体制改革研究

庄韶辉 刘建江

摘 要：中心镇建设是新型城镇化的主要平台，是舟山新区建设的重要组成部分。以舟山市中心镇行政管理体制为研究对象，在掌握舟山中心镇建设基本现状的基础上，着重分析了行政管理体制上存在的问题，同时从整体性政府的视角提出了整合各级政府职能，统筹派驻机构，协调社会资源，创新财政制度，建立联席会议制度等五项建议。

关键词：中心市镇 行政管理 舟山市

中心镇建设是新型城镇化建设的重要抓手，是新型城镇化的主要平台。从当前来看，舟山市中心镇建设在推进过程中，面临不少矛盾和问题，其中一个重要的方面就是管理的体制机制问题。由于行政管理资源缺乏有效的整合，导致中心镇的经济发展、社会管理出现一系列的低效和无效行为，极大地迟滞了中心镇的建设和发展。因此，从整体性政府的视角入手，通过整合现有行政资源，以理顺现行管理体制，是中心镇培育和发展过程中的重要内容，更是推进各项改革的基础和保障。

一、舟山中心镇行政管理体制现状

当前，舟山市中心镇建设呈现出人口稳定集聚、经济中心效应显现、产业特色明显、社会服务不断完善、投资与居住环境趋好的特征，说明中心镇建设符合理论指向和实践导向，中心镇建设取得较好成绩。从中心镇的行政管理体制建设来看，主要有如下成效：

（一）机构设置精干高效

按照省委、省政府相关文件精神，乡镇内设机构和事业机构实行综合设置，一般设9个综合性办公室和中心，规模较小的乡镇适当精简，较大乡镇可适当增加，不超过11个。舟山市结合各中心镇实际情况，从加强党的领导角度出发，按照“优化协同高效”原则，对乡镇机构进行了重新设置，均嚴格控制在省定限额范围内，主要包括党政、党建、综合信息指挥、经贸、社会事务、乡镇综合服务、综合安全管理等机构，名称不尽相同，但主要职责相近。

（二）派驻机构基本完备

各中心镇辖区内根据实际需要，或以分所，或建立事业机构等形式派驻了若干工作机构，包括公安、自然资源和规划、建设、司法、市场监管等执法部门，文化广电、卫生等公共服务机构、和邮政、水电、金融等行业机构。在日常工作中，通过“基层治理四平台”，整合工作力量，推进联合执法，全面提升了基层社会治理和服务群众的水平，有力促进社会的和谐稳定。

（三）强权扩镇有效推动

为适应中心镇的快速发展，近年来舟山市不断推动扩权改革，通过直接放权、委托执法、联合执法和加强派驻机构办理等方式，逐步赋予了中心镇发展决策、项目审批、社会管理、综合执法和检查特许等管理权限，一定程度上解决了“看得见，管不着”的问题。同时，探索新的扩权方式，逐步赋予了中心镇与县（区）级政府基本相同的开发建设管理服务权、社会事业管理服务权。通过下放事权、扩大财权、改革人事权和增强用地保障等方面的扩权，进一步扩大了中心镇经济社会管理权限，理顺了县（区）和中心镇两级政府的权责关系。

二、舟山中心镇行政管理体制存在的问题

从调查的情况来看，随着中心镇经济社会的不断发展，现有的行政管理体制出现了不匹配、不适应的情况，主要表现在以下几个方面：

（一）权责一致性：权责不对称是普遍现象

中心镇在法律意义上只是一个镇，其权限与一般镇政府没有较大区别，但是中心镇兼有区域经济中心和服务中心的职能，在职能上区别于一般镇，因此权限上的普通性和经济社会发展的高要求产生了矛盾，从而使得权责不对称现象在中心镇表现得尤为明显。一方面，当前中心镇经济社会的不断发展，其职能要求持续增加，责任越来越重。另一方面，与不断增加的职能和日益加重的责任相比，权力与资源相对较为匮乏，如违建拆迁，规定中心镇政府必须解决，但是执法权并没有下放或者缺乏有效授权。

（二）权力运用：分散且无法有效统筹

当前行政执法的主体是县级单位，为了在中心镇履行管理职能，政府各个部门通过派驻机构的方式加以解决，其数量和职能基本可以满足经济社会发展需要，但由于镇政府无法统筹和集中上述权力，从而出现协调难、落实难等问题。近年来，强镇扩权之后虽然有所放权，但是出于不同原因，下放的往往是工作和责任，权力尤其是主要权力依然掌握在部门手中。垂直管理体制削弱了中心镇政府的管理权，使政府无法承担起推动中心镇经济社会发展的重任，权力缺失导致制度交易成本上升。

（三）工作考核：缺乏整合且有形式化倾向

对于中心镇的发展绩效作适当地考核和评价是必要的，有利于中心镇改进工作，有利于其提高区域治理能力，有利于更好地实现既定职能。但是，当前对于中心镇的考核过多且有形式化倾向，主要表现有：一是考核内容较多。各级各类部门出于自利动机，往往会想方设法将其工作纳入到中心镇的考核项目，由此导致考核内容较多，当前，涉及中心镇的考核有十多个大类，近上百项指标。二是考核重于形式。有些部门以年终考核代替日常指导，以书面资料代替工作考核，重形式考核而轻实效考核比较明显，没有真正起到督促、改进、推动工作的目的。

（四）机构设置：与客观需求没有完全匹配

中心镇相较于一般镇，其发展规模要大于后者，发展速度要快于后者，也就是其承担着更多的经济管理和社会服务的工作。但是从机构的设置来看，中心镇与一般镇没有明显的差别。由于中心镇发展速度较快，需要承担经济发展、社会服务方面的一些新职能，诸如经济管理、社会服务和行政管理等方面职能拓新，受制于现行的中心镇管理体制，在没有充分授权的情况下，中心镇无法有效建立与其发展规模相匹配的管理体制，从而出现了与客观需求不匹配的现象。

（五）经费保障与责任履行：财权与事权不匹配

分税制以后，事权下放，财权上收，造成地方政府尤其是乡镇一级政府出现了财权与事权不匹配的格局，由于财力资源受到限制，导致乡镇无法有效开展工作和履行责任，这在中心镇表现得尤为明显。当前，中心镇发展速度普遍快于一般镇，其对基础设施和公共服务的需求也普遍大于一般镇，尽管上级政府在财力上有所倾斜，但由于事权与财权不匹配，未能有效解决中心镇财力不足的问题，一定程度上影响了中心镇的发展。

三、基于整体性视角的中心镇行政管理体制改革建议

（一）整合各级政府职能理顺权责关系

根据《浙江省强镇扩权改革指导意见》关于下放经济社会管理权限的相关要求，按照“依法下放、能放则放”的原则，提出如下建议。第一，逐步理顺和整合区县和中心镇两级政府的职能分工。下放相关事权、扩大财权、改革人事权、保障用地权，扩大中心镇权限经济社会管理，增强中心镇统筹协调、自主决策、依法行政和公共服务能力。第二，整合不同层级政府职能，在上级政府依法授权的前提下，建立包括行政服务、社会管理等等在内的综合性服务平台，改进直接面向群众“窗口”机构的服务和管理，切实提高中心镇工作效率和服务水平。第三，创新现有干部管理制度。主要是提高中心镇领导行政级别，以有效提升中心镇的行政地位，以有利于其职能的实现。

（二）统筹城镇派驻机构提高行政效率

为约束派驻机构可能形成的对立和非合作的行为，缓解中心镇政府无法有效统筹管理区域内各派驻机构的问题，理顺城镇政府与上级设在城镇的部门的条块关系，建议采取如下措施：第一，整合各类派驻机构的相近职能，在此基础上，推动机构与中心镇的合并设置，接受中心镇统一领导。第二，确实不能整合的，如国税、公安等部门所设站所，维持其原来管理关系，但是其工作人员的考核任用应以所在中心镇党委的意见为主，对部门驻镇派驻机构主要领导的任免，须征求镇党委意见。第三，考虑到高亭镇、菜园镇为县政府所在地，从整合资源、提高行政效率的角度看，可不必设置派驻机构，在工作开展上由镇政府和相关部门进行直接对接和协调。

（三）协调社会资源服务中心镇发展

在中心镇政府资源有限的情况下，为了更好地推动中心镇社会管理和服务工作，必须要充分整合社会资源，具体建议如下：一是整合社区管理服务组织机构。把政府、社区和志愿者等组织整合起来。建立以社区党组织为核心，以网格化社区服务平台和其他重要社会组织为依托的社区管理服务体系，强化社区管理和服务功能。二是通过政府购买社会服务的方式，积极发挥社会组织作用，以减轻政府的社会服务和管理职能。通过市场化的方式提供社会服务，能以最少的资源投入实现最多的社会服务。三是政府积极引导、帮助、扶持成立各类社会组织，为中心镇群众提供广泛的公益服务，能有效分担政府承担的部分社会服务职能，又能满足部分群众的服务需求，是中心镇行政管理体制改革的重要内容。

（四）创新财政体制实现资金合理配置

中心镇要实现其既定职能，履行相关责任，必须保证其有充足的财力资源，这就必须按照建设一级政府的思路进行财政体制创新。为此，建议如下：一是按照财政与事权相统一的原则，改革现有财政体制，规范区财政分配关系，尤其是区县与中心镇的关系。地方财政收入、土地出让金、专项资金等分配和安排应向中心镇倾斜。二是建立中心镇发展激励机制。市政府每年安排一定的资金，奖励各方面发展较好的中心镇，县（区）政府要按同金额配套。三是中心镇急需基础设施和社会事业建设需求，应优先列入上级财政预算，也可以专项资金形式给予支持。支持中心镇加速推进投资体制改革，拓宽中心镇投融资渠道，允许经济发达的中心镇依法组建城镇建设投资公司等。

（五）建立市县镇联席制度全力推进改革

中心镇行政管理体制改革工作是一个系统工程，为了使改革取得实效，有效推进中心镇经济社会发展，建议建立市县镇三级联席会议制度。一是由市县编办发挥牵头作用，协调相关部门分工负责，协同推动中心镇行政管理体制改革工作顺利开展;二是市县编办在跟踪调度改革情况、总结推广好的做法、协调解决重点问题中要起到主要作用;三是市编办为制定量化考核标准，对中心镇和有关部门进行定期考核，以有效促进中心镇行政管理体制改革，以此推动中心镇经济社会又好又快发展，助力城乡一体化建设和海洋经济集聚平台打造。

参考文献：

[1]张丙宣，赵光勇.整体性政府视角下新型城镇化建设——以杭州市为例[J].浙江海洋学院学报（人文科学版），2014（08）.

[2]刘兴景，何竹明，殷春楼.宁波呼应舟山群岛新区开发建设的对策研究[J].经济丛刊，2011（10）.

[3]孙书恒.切实做好深化经济发达乡镇行政管理体制改革试点工作[J].机构与行政，2014（03）.

[4]浙江省人民政府.浙江省關于进一步加快中心镇发展和改革的若干意见[N].http：//blog.sina.com.

[5]张小平，陈德福.对常州市中心镇建设的几点思考——以金坛市两个中心镇为例[J].江苏城市规划，2012（05）.

（庄韶辉，中共舟山市委党校。刘建江，中共舟山市委编办）