公安机关应对突发疫情法律适用研究

谢 平

（四川绵阳市公安局 涪城分局，四川 绵阳 621000）

一、问题的提出：疫情下的公安机关应如何适用法律

2019年底新冠肺炎疫情爆发以来，除疾控（医疗）部门外，公安机关因接触不确定的人群数量最多而成为执法风险最高的部门之一。众所周知，公安机关是社会治安秩序维护的执法机关，执行法律是公安民警日常工作的主要内容。而在新冠肺炎疫情所造成的“非常规”社会状态下，社会秩序面临着病毒肆虐、公众恐慌、网络谣传泛滥等现象的严峻挑战。如何正确适用法律精准、有效地执法，维护好疫情存续期间的社会治安，保障好相关职能部门依法履行职责便成为了疫情防卫战中的当务之急。

2020年2月5日，中央全面依法治国委员会第三次会议召开，习近平同志强调：“当前，疫情防控正处于关键时期，依法科学有序防控至关重要。疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展”[1]。为落实中央关于依法抗疫的要求，研究和帮助公安机关应对突发疫情法律适用的正确性、准确性，笔者组建了全国公安机关首支战“疫”法律服务志愿者突击队，组织19名突击队员深入公安机关执勤执法一线，收集抗疫过程中警察执法遇到的真实案件和执法问题，通过研究讨论形成执法建议，经由“四川省警察协会”“四川警察执法研究中心”等平台推送给一线执法民警运用①为及时给抗疫一线执法民警提供法律服务和执法建议，本文的部分内容已在抗疫期间通过四川省警察协会网站等平台刊登发布，本文发表前对大部分内容作了修改，特此说明。。

事实上，在抗击疫情过程中，全国各地出现了各类涉疫违法犯罪行为，如借机造谣滋事、发布不实疫情信息，利用疫情哄抬物价、囤积居奇、趁火打劫等扰乱市场交易秩序行为，干扰疫情防控、妨害疫情执法等违法犯罪行为。为尽快恢复正常社会秩序，公安机关迅速出击，及时打击并遏制了此类违法犯罪行为的发展势头。例如，2020年1月26日，某县茶楼经营人闵某拒不执行防控措施决定，仍然对外营业。公安机关根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第一款第一项之规定，对闵某处以行政拘留五日的处罚（案例一）[2]。2020年1月27日，某市公安局派出所民警巡逻至某镇某某村张某某家时，发现其家中自设的麻将室聚集多名村民参与赌博。派出所民警已多次前往张某某家中告知切勿聚众赌博，但张某某拒不执行防控决定，坚持对外营业。公安机关根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第一款第一项之规定对违法行为人张某某做出行政拘留5日的处罚决定（案例二）[3]。此外，公安机关也面临着一些执法困扰，导致执法犹豫或引发争议，例如，张三（某疾控中心工作人员）将一份尚未审核批准发布的疑似病例报告放在办公桌上，其配偶（另一单位工作人员）到办公室看到并拍照发到家人的微信朋友圈。有关部门要求公安机关对其按照《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十二条“散布他人隐私”进行治安管理处罚（案例三）。又如，从武汉回来的李四，不听工作人员让其在家里观察的劝阻，到外随便走动，相关部门要求公安机关对其进行治安管理处罚（案例四）。事实上，这几个案例均属疫情早期发生的极易引发执法争议的案件，我们不必事后去定性或责怪当事民警当时的执法行为，或者简单的以“对”或“错”来评价警察执法。实际上，作为公安机关法制部门民警，深知疫情期间的法律适用问题并非“常规状态”那样简单，尤其需要认真对待和思考。

二、公安机关疫情防控法律适用中存在的问题

突发公共事件就是意外突然发生的重大或敏感事件，按通常理解，突发公共事件主要就是指“天灾人祸”，前者如自然灾害，后者如恐怖事件、社会冲突等，理论界也有专家称其为“公共危机”。在国务院2006年1月8日发布的《国家突发公共事件总体应急预案》中，将“突发公共事件”定义为“突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件”。突发公共事件主要分自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等四类。《中华人民共和国突发事件应对法》第三条、《突发公共卫生事件应急条例》第二条分别对突发事件、突发公共卫生事件进行了界定。此次新冠肺炎疫情无疑属于突发公共卫生事件，公安机关在抗击疫情战役中的主要职责是维护好社会治安秩序，及时打击各类涉及疫情违法犯罪行为。通过阶段性总结此次抗击疫情执法行动，公安机关在法律适用方面出现的若干问题值得反思。

（一）越权执法

2020年1月28日，公安部召开应对新冠肺炎疫情工作领导小组第一次会议暨全国公安机关视频会议。笔者对该会议主要内容进行了梳理，就疫情防控中公安机关执法的任务和内容进行归纳（如表1所示）。

表1 公安疫情执法任务与内容表

根据《突发公共卫生事件应急条例》第三条第二款、第四条第二款和《中华人民共和国传染病防治法》第六条第一款等法律法规规定，突发公共卫生事件的主管部门是县级以上地方人民政府卫生行政主管部门。而从现行法律规定看，公安机关不是公共卫生事件的主管部门。换言之，突发公共卫生事件处置中的“调查”“控制”“医疗救治”等执法应对措施应当属于卫生行政主管部门而非公安机关。例如，前述案例三中，张三作为疾控中心工作人员构成不当泄露病患个人隐私的，根据《中华人民共和国传染病防治法》第六十九条规定，应当“由县级以上人民政府卫生行政部门责令改正，通报批评，给予警告……”。另外，根据《中华人民共和国传染病防治法》规定，明确了市场监管等职能部门有责任和义务配合疫情防控主管部门执行政府紧急措施决定，公安机关不能替代职能部门监督管理市场。由此可见，在现实的战“疫”中，公安机关有时主动“作为”而忽略法律对相关案件主管部门的规定，这种处于“热心”而突破法律规定的执法属于典型的“帮倒忙”，不但将自身置于违法行政的尴尬局面，也影响了疫情防控工作的有序进行。

（二）紧急措施不等于紧急状态

《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国传染病防治法》存在冲突，导致对《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第一款第一项的“紧急状态”理解存在歧义。目前，我国的许多法律中有紧急状态、紧急措施、紧急处置、紧急防汛等字样表述，但其法律含义有着本质差别。关于紧急状态，目前我国宪法就紧急状态决定权已有明确界定①紧急状态，是指发生或者即将发生特别重大突发事件，需要国家机关行使紧急权力予以控制、消除其社会危害和威胁时，有关国家机关按照宪法、法律规定的权限决定并宣布局部地区或者全国实行的一种临时性的严重危急状态。根据我国宪法第六十七条和第八十九条规定，有权决定“紧急状态”的机关分别是全国人大常委会和国务院。其权限划分是：全国人大常委会有权决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态，国务院有权依照法律规定决定省、自治区、直辖市范围内部分地区进入紧急状态。此外，为了及时做出应急反应，对于全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态的决定，国务院依法享有提请全国人大常委会做出决定的请求权。。紧急状态在法律上的意义，在于国家部分或全部停止法律实施，进入一种战时或军事化管制的状态。在紧急状态下，公民权利将因为紧急状态管制需要而接受较平时更大的缩限。因此，各国对紧急状态的法律规定都比较严格，以避免公权力的不当滥用。而疫情发生以来，各地疫情防控部门所采取的“限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动”“停工、停业、停课”“封闭或者封存被传染病病原体污染的公共饮用水源、食品以及相关物品”“封闭可能造成传染病扩散的场所”等疫情防控措施，均属于法律规定的“紧急措施”而不是“紧急状态”。

再反观案例一和案例二，公安机关行政处罚的理由是“茶楼经营人闵某拒不执行防控措施决定而对外营业”和“拒不执行新冠肺炎疫情防控措施”，其适用的法律依据为《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第一款第一项之规定，即“拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的”，很显然，公安机关依据治安管理处罚法关于“紧急状态”相关条款处罚违反“防控措施义务”的做法，并无严格意义上的法律依据。此外，此次新冠肺炎疫情防控中，发布防控措施的主体可谓五花八门，既有临时机构“指挥部”，也有市场监督管理局；既有疾病防控部门，也有交通运输部门；既有县级以上人民政府，也有乡镇人民政府，个别地方甚至还由企业发布。面对如此混乱的疫情防控措施决定部门，公安机关在协助配合开展疫情防控时，应当提醒相关部门严格执行《中华人民共和国传染病防治法》第四十二条规定②《中华人民共和国传染病防治法》第四十二条规定：“传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府应当立即组织力量，按照预防、控制预案进行防治，切断传染病的传播途径，必要时，报经上一级人民政府决定，可以采取下列紧急措施并予以公告：（一）限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动；（二）停工、停业、停课；（三）封闭或者封存被传染病病原体污染的公共饮用水源、食品以及相关物品；（四）控制或者扑杀染疫野生动物、家畜家禽；（五）封闭可能造成传染病扩散的场所。上级人民政府接到下级人民政府关于采取前款所列紧急措施的报告时，应当即时作出决定。紧急措施的解除，由原决定机关决定并宣布”。。因为，法律没有授权政府部门发布决定采取紧急措施的权力，而仅仅是规定“县级以上地方人民政府”才有权行使该权力。换言之，若相关部门的决定、命令不符合法定要件，公安机关“保障”其他行政机关、医疗机构履职就会面临法律障碍，甚至可能再度被卷入违法行政的境地。

（三）执法缺位

所谓执法缺位，通俗地讲就是“该管的不去管”，是指政府部门没有认真履行自己的职责，没有管理好属于本部门的事务，也就是“失权”。前述表一中公安机关在疫情防控中的职责可概括为三大部分：完成法律赋予公安机关维护社会治安秩序的职责；配合疫情防控部门、政府其他职能部门依法履行职务（提供法律保障）；控制好本部门疫情。再次反观案例二，公安机关“发现其家中自设的麻将室聚集多名村民参与赌博，派出所民警已多次前往张某某家中告知切勿聚众赌博，但张某某拒不执行防控决定，仍坚持对外营业”。如果案情属实的话，本案中至少有2个行为已构成违法：一是有村民参与赌博（民警告知“切勿聚众赌博”）；二是张某某拒不执行发布的防控决定。查禁赌博本就属于公安机关的法定职责，“赌博、为赌博提供条件”是典型的违反治安管理（或刑法）的违法（或犯罪）行为，公安机关应当作为。而本案中，公安机关只是依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第一款第一项对张某某第二种违法行为进行处罚（暂且不论是否准确），并未对其赌博的违法行为依法进行处置，显然构成执法缺位。

此外，交通管理属于公安机关的法定职责。在表一中，公安机关在疫情防控中维护交通秩序的执法权已非常明确，然而全国各地疫情防控期间出现的随意断道、拦截车辆、限制通行等行为比比皆是，很多并非疫情防控机关所为，而此时公安机关并未依法及时予以必要处置。

三、公安机关应对疫情法律适用的建议

中共中央《关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》明确指出，“疫情就是命令，防控就是责任”。公安机关在疫情防控战役中要增强政治敏锐性和政治鉴别力，不能因为公安机关法律适用错误所衍生的“疫情次生灾害”而影响疫情防控全局。在疫情防控战役中，公安机关法律适用的基本原则应当是：“各自打扫门前雪，兼顾他人瓦上霜”，帮忙不添乱、履职不越位、配合不错位、危难不缺位。

（一）坚持依法抗疫

公安机关必须明确法定职责，根据当前疫情状况，主动出击，做到严格依法抗疫。结合两高两部《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》，将公安机关疫情期间执法可能涉及的法律适用问题进行了梳理汇总，供基层一线民警执法参考（如表2所示）。

（二）打好疫情防控“配合战”

公安机关在疫情防控中应全力配合相关部门做好疫情防控工作，为疫情防控提供安全有序的社会环境。在“当好参谋”方面，公安机关在法律适用时应当注意以下问题。

1.疫情通报、决定发布要依法

公安机关在执行法律和保障国家机构依法开展防控工作中，不能因为自身原因而给不法分子留下违法的借口或空间。在疫情防控一线执勤时发现，少数行政机关在发布相关通告时根本没有注明采取疫情决定措施的法律依据和批准机关，而是直接以“经研究决定”兜底了事。个别地方行政机关“懒政”，直接由企业（如公交公司）发布停运公告等。又如，《环球日报》披露了湖北省孝感市新型冠状病毒肺炎防控指挥部于2020年2月16日发布的第17号令，值得注意的是该“令”的内容：“所有城镇居民，必须足不出户，严禁外出；农村村民，严禁在村湾内闲逛、串门、聚集……违反本令的，一律处10日以下治安拘留”“所有车辆(含摩托车、电动车、自行车、三轮车)禁止上路行驶……违反本令的，车辆一律扣留，对当事人处10日治安拘留并处500元罚款；违反道路交通管理的，依法予以记分、吊销机动车驾驶证”“所有非必需的公共场所必须关闭。药店，定点的超市、酒店、农贸市场按照指挥部要求，定时、定向开放，严格控制人流量，做好人员导流、体温检测。违反本令的，对经营者处10日以下治安拘留”[5]。很显然，发文机关的初衷是要求严格疫情期间社会秩序，希望所有社会成员遵守命令，因此在命令中“创设”治安拘留处罚，希望以此震慑潜在的违法者。殊不知，这样的命令非但不能达到预期目的，还会给公安机关执法造成障碍，甚至会影响疫情防控整体效果。

2.依法保障当事人必要的知情权

疫情防控期间行政机关应当“依法抗疫”，依法抗疫除了能够彰显“依法治国”“依法行政”的治理体系和治理能力要求外，还能够为公安机关的执法奠定合法性基础。例如，我国现行的法律规范中，许多违法行为或犯罪行为都要求行为人主观上应“明知”，即在明确知晓自身行为可能构成违法的情况下才构成违法（犯罪）。因此，具备知情权或知情能力是认定或追究其法律责任的基本要求。在疫情防控中，政府或相关部门首先要加强对群众的法律宣传教育，使其解除思想顾虑，主动配合有关部门依法开展防控工作。同时，为了彰显我国法律“教育与处罚相结合”“宽严相济”的精神，建议对疫情防控相关事项予以告知，增强抗疫的透明度，完善疫情执法告知程序，切实保障当事人知情权。例如，针对前述案例中的几种违法行为，建议可以参考以下三份告知书。

（三）完善证据收集制度，提高打击涉疫违法犯罪质效

根据国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》精神，各地应当建立多部门联勤机制，搭建各疫情防控部门参与的信息共享平台。疫情相关职能部门发现公安机关管辖的违法犯罪线索的，公安机关在履职中发现其他行政机关管辖的行政违法行为线索的，应当通过平台交换信息，实施涉疫信息时时共享。需要注意的是，公安机关发现疫情（或谣言）时，应当及时商请主管部门进行甄别和判断，不能越权代替主管部门做出判断。与此同时，相关部门在依法收集、固定证据的过程中，对于发现公安机关管辖的违法犯罪线索及证据应当及时移交。对违法犯罪的打击处理，关键靠证据。当前许多国家机关工作人员、医疗救治机构在依法履行职务时，普遍缺乏证据意识，不注重收集涉案的重要证据，对后期公安机关打击相关违法犯罪行为增加了难度，以至留下遗憾。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第五十四条第二款规定：“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用”。为此，行政机关执法人员应当从节约国家执法成本、提高打击扰乱防控工作违法犯罪效率角度考虑，努力做到“应收的证据尽收”，确保后期涉疫违法犯罪的处理能够依法进行。

（四）注重执法的政治效果、法律效果、社会效果相统一

效果是指某种动因或原因所产生的结果、后果。公安机关执法效果是公安机关对法律的执行、适用所产生的结果，它以“法律”作为衡量标准。社会效果是指公安机关执法活动在社会上所产生的后果，其以社会反应和反响形式表现出来。公安机关在执法过程中，应当根据法律规定对“批评教育”“不予行政处罚”等“教育与处罚相结合、宽严相济”的法定措施予以适用，切不可“自出心裁”地按照自我理解随意适用，从而影响执法效果。在前述案例一和案例二中，如果没有“严重情节”就没有必要进行治安处罚，因为作为经营者确实因疫情遭受损失，采取“批评教育”和“制止违法行为”足以达到执法效果，而且可以收到良好的社会效果。又如案例三和案例四中，当事人的行为对社会可能造成危害，确实应当处理，但如果有相关法律授权由主管部门依法处理的，应当由相关部门处理，避免动辄启用公安机关“简单粗暴”的行政处罚进行处置，除了适应比例原则的考虑外，这样处理能够取得更好的社会效果。

表2 公安机关疫情防控打击违法犯罪法律适用一览表

（五）完善疫情防控立法和制度建设

在此次疫情防控战役中，许多问题需要通过立法方能解决。如前述案例四，目前我国疾病防控、公共卫生、突发事件应对等领域的法律中，涉案当事人的行为应当如何处罚并无相应规定。又如，虽然《中华人民共和国传染病防治法》规定了“紧急措施”，但对“拒不配合行为”应当如何处置，法律并未明确规定。由于我国法律在立法时会考虑到立法的社会效果，希望公民自觉履行法定义务。因此，通常对公民消极应对执法的“拒绝行为”较少设定处罚，只有在明显、主动的“阻碍行为”出现时才可以处罚。需要指出的是，突发公共事件对社会的影响是全面且紧迫的，其危害或破坏力并不低于恐怖主义活动。为此，可借鉴《中华人民共和国反恐怖主义法》的立法模式，对疫情期间“拒绝配合”行为设定明确的处罚条款。

当前，疫情防控战仍在进行中，建议对一些法律适用具体问题集中调研并整理相关数据，及时向立法机关反馈，尽快完善立法以保障“依法战役”有效推进。

第一，对《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第一款第（一）项做出立法解释，对“紧急状态情况下”做出明确的解释和适用条件，以避免对该条理解产生歧义，公安机关在适用时也能够于法有据。

第二，适时对《中华人民共和国传染病防治法》进行大修。其一，《中华人民共和国传染病防治法》与《中华人民共和国突发事件应对法》所构架的“行政应急管理体制”未能保持一致，建议尽快修法完善。具体理由在于：突发事件应对法第四十三条规定了发布“预警”的条件，即“将发生或发生的可能性增大”。但令人疑惑的是，该条文接着规定县级以上人民政府“应当根据相关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序……”，其用语是“应当”而不是“可以”，显然授权不足。并且此处的“相关法律”就是指传染病防治法，而该法规定发布“预警”的法定条件却是“传染病暴发、流行”。这种授权规定并不符合防控“传染病”的客观规律和紧迫需要。因为，“暴发、流行”后才向公众公布“疫情”，显然早已错失良机，故建议修改《中华人民共和国传染病防治法》，使其与《中华人民共和国突发事件应对法》的规定相一致。其二，建议对“传染病暴发、流行”的认定程序、公布程序、应对措施等做出严密的对应式规定，同时明确规定每一步流程的时限，增强可操作性。其三，建议对疫情公布时间做适当前移，以更符合传染病传播及致灾规律，保证“早发现早控制”的应对需要。其四，建议对“疫区”划定的主体、标准、公布等做出更明确的规定，若仅提出“内控扩散，外防输出”这样的原则性要求，却不明划定何谓“疫区”，这就无法提出下一步的对应措施，难以避免全国落入疫情防控一刀切的教条主义做法。其五，建议对“封锁”的法定含义、权力主体、措施内容以及操作流程等进行明确规定，而当前法律仅规定了“封锁”两字，过于宽泛而不具可操作性。其六，建议将《突发公共卫生事件应急条例》在近年的实施中所取得的成果和有益经验在修法时予以纳入，如此次防疫战中政府对基层组织采取必要管控措施的授权等。最后，建议加大处罚力度，将一些倡导性的规定纳入处罚对象。如对传染病防治法第四章“疫情控制”进行修改，明确以下问题：一是基层组织根据辖区政府安排依法享有一定控制措施；二是对拒绝、不服从防控措施的人员，可以由公安机关处以5日以下行政拘留。第三，现行法律仅对“确诊病人”“疑似病人”“密切接触者”规定了相应的强制性义务，而当下各地“对所有进出人员实施严格控制”亟需法律授权。因此，建议对其他“进出人员”设定“普遍的申报义务”和“拒绝申报的法律责任”。同时也建议无论疫区内外的各级政府应区分人员类别，采取相应的“集中观察”“居家观察”等措施，并切实做好相应的保障工作。

疫情并不可怕，可怕的是疫情来了就乱了方寸、无法可依。公安机关在疫情面前无法逃避和必须回应现实中的法律适用问题，在国家治理体系和治理能力现代化建设中，希望公安机关“依法抗疫”能够成为中国抗疫胜利史诗中浓墨重彩的一笔。