政府会计改革对政府债务规模的影响分析

□ 郭 敏 万熙虹

(对外经济贸易大学 金融学院, 北京 100029)

一、引 言

2008年金融危机后,我国面临经济下行压力,政府实施“4万亿”刺激计划推动经济发展,此后我国政府债务规模迅速扩张,尤其是地方政府通过地方融资平台大量举借债务,政府债务风险尤其是隐性债务风险凸显。

2018年我国正式颁布政府会计准则,要求从2019年1月1日起,全国所有政府部门、事业单位等均统一执行新的政府会计制度。这一制度要求政府财务核算由原来的收付实现制,转为权责发生制,并计划从2019年起编制政府综合财务报告,以综合反映政府的资产负债等财务状况。

引入权责发生制的政府会计改革,有助于我国政府摸清自身的负债总体规模,以权责发生制取代收付实现制,可以将原来无法纳入负债范围的应付未付事项,纳入负债类科目进行财务核算。尤其是政府隐性债务等因政府承担担保、救助等责任而可能引起政府支出的或有债务事项,在新的会计核算制度下将得到一定程度的核算和披露。

从国际上来看,由收付实现制到权责发生制的政府会计改革也是大势所趋,因为权责发生制具有不可替代的优势,能更为科学地核算和披露政府的资产负债规模。早在20世纪80—90年代,新西兰等国家就已经迈出了政府会计改革的第一步,随后英国、美国等发达国家也陆续加入,到目前为止,全球范围内实行权责发生制的国家已经超过了60%[1]。

政府债务水平的迅速上升,尤其是隐藏在显性债务下、规模更为庞大的隐性债务,将给政府带来不可预计的潜在风险。我国已经开始采用各种措施来防范和化解政府债务风险,而防范债务风险的首要问题,就是应该对整体债务规模有一个清晰的认识和统计,那么政府会计改革的实施是否有助于摸清政府债务规模呢?

二、理论综述

(一)政府债务

Hana Polackova[2]提出了著名的“财政风险矩阵”,以两个维度划分了政府债务。从债务发生的可能性来讲,政府债务分为直接债务和或有债务,直接债务是指时间及金额可确定的债务;而或有债务取决于未来某种事件是否发生。从法律的强制性来讲,政府债务可分为显性债务和隐性债务,显性债务是以特定的法律或者合同所带来的负债;隐性债务则是基于市场预期、政治压力、道德义务的政府责任。财政风险矩阵以两个维度把政府债务划分为四类,其中直接显性的负债是政府最容易量化的债务,一般可以直接统计测算,其他三类则由于发生与否不确定、未被法律或合同约束等原因而难以量化。

将财政风险矩阵套用到我国的政府债务上来,也可将我国的政府债务分为四类:直接显性负债包括政府融资活动形成的举借债务,如政府发行债券、贷款等;直接隐性债务包括养老金、社保等政府未来可能发生的支出;或有显性负债包括政府的各种担保义务;或有隐性债务包括国企、银行等倒闭危机可能引发的政府救助义务。国内研究一般直接分为显性和隐性债务两类,本文也采用这一方法,认为显性债务包括政府债券、贷款等可以直接核算,并反映在政府资产负债表里的债务,而隐性债务包括养老金、社保、担保义务、救助义务等难以量化的部分,由于其规模和风险难以衡量,因此给政府带来的风险比显性债务大得多,更需要引起关注[3]。

数据来源:Wind数据库。图1 我国一般政府债务情况

从图1可以看出,我国的一般政府总债务占GDP比重在2008年前较为平稳,甚至略有下降,而2008年后则开始上升,虽然在2012年稍稍下滑,但随后就继续以更快的速度攀升,截止到2018年,我国政府债务占GDP比重超过50%,迅速扩张的债务规模给政府带来巨大的债务风险。

我国政府债务的迅速上升始于2008年,金融危机发生后我国经济面临很大的下行压力,政府为刺激经济出台“4万亿”计划,鼓励各地方政府加大基础设施建设等投入,拉动经济发展。在“4万亿”经济刺激下,我国在金融危机后的短期内经济确实保持了平稳发展,但政府部门杠杆率(政府债务/GDP)的迅速上升,却在同时给经济发展埋下了隐患。

(二)政府会计改革

根据我国的政府会计改革方案,全国的政府及事业单位等公共部门自2019年1月1日起,全面执行新政府会计制度,财务会计按权责发生制核算,预算会计仍旧按原来的收付实现制核算,以此实现双功能、双系统、双报告的管理模式。

根据《政府会计准则第8号——负债》[4],政府会计主体的负债包括偿还时间与金额基本确定的负债(即直接的显性的负债)和由或有事项形成的预计负债(或有的负债,包括或有显性和或有隐性,且要满足预计负债的确认条件)。从预计负债的定义可以看出,实施新准则将在一定程度上核算和披露或有事项形成的负债,由此可见,新的政府会计制度有助于政府准确计量自身的总体债务规模,尤其是或有事项形成的隐性负债[5]。总体来说,新政府会计制度可以按政府偿债压力和债务风险程度,对政府负债进行划分,并将风险较高的政府债务纳入了负债科目进行核算和披露,虽然隐性债务不能全部得到核算和披露,但是对比收付实现制下的方式已经有了很大的改进。

权责发生制的政府会计有助于促进政府债务的披露,尤其是政府隐性债务的披露[6]。原来在收付实现制体系下无法纳入会计核算的隐性债务,在权责发生制下将作为负债的一部分纳入会计核算,不满足会计确认条件的或有负债如果重要,也将在财务报表的附注予以披露。从这一点来看,权责发生制的政府会计改革将有助于政府债务尤其是隐性债务的核算和披露,表现为政府债务规模增大,由此提出以下假设。

假设:政府会计改革引入的权责发生制有助于披露政府隐性债务,改革后政府债务规模将扩大。

三、样本与模型

为了探究政府会计改革对政府债务规模的影响,本文选取了在2000—2017年间进行了政府会计改革的8个国家,包括南非、巴西、墨西哥、韩国、泰国、印度、意大利、德国,利用这些国家2000—2017年间的政府债务数据,考察他们在使用权责发生制后,政府债务规模是否有显著提升。样本中大多数国家都是从收付实现制改为权责发生制,符合政府会计改革的一般规律,而其中德国则比较特别,它很早就使用了权责发生制的核算基础,但是于2010年又改回了收付实现制。根据前文提出的假设,构造了以下模型:

Debti,t=αi+β1ACC+β2debti,t-1+
β3ln(pgdp)i,t+β4inf lationi,t+εi,t.

模型中的被解释变量Debti,t代表第i个国家在第t期的债务情况,用一般政府总债务占GDP比重表示;αi为国家不随时间变化的固定效应;ACC为虚拟变量,代表该国家当前采取的政府会计核算基础,如果为权责发生制则赋值为1,否则赋值为0;考虑到政府债务的滞后性,在控制变量中加入了滞后一期的债务debti,t-1;其他控制变量还包括经济发展水平ln(pgdp)i,t,用第i个国家在第t期的人均GDP取对数表示,以及通货膨胀率inf lationi,t。本文在控制年度效应和国家固定效应的基础上进行回归,根据前文假设,如果采取权责发生制能提高政府债务水平,则系数β1应该显著为正。样本国家的债务和经济数据来源于WIND万得数据库,其中一般政府总债务占GDP比重以IMF口径的统计数据为准。

四、实证分析

本文所选取的8个样本国家在世界几大洲的分布较为平均,因此样本具有较好的多样性和代表性。这些国家都在2000年后进行了政府会计改革,其会计改革变更年度主要集中在2007—2011年间,选取变更年度较近的国家进行研究具有更强的相关性和更好的指导作用。样本中大部分国家的会计核算基础是从收付实现制改为权责发生制,这是世界各国政府会计改革的基本模式,但是也有特例,比如德国就是在2010年从权责发生制改回收付实现制。本文将德国也纳入样本中,对考察会计核算方式变更对政府债务的影响有更全面的作用。考虑到政府会计改革需要有一个磨合的过程,所以本文将发生变更当年之后的年度认为是执行新制度,变更当年及以前年度视同为执行旧制度。下面本文基于之前提出的假设模型,运用8个样本国家2000—2017年的数据进行面板回归,经过检验本文使用的面板数据适用固定效应模型,输出结果如表1。

表1 回归结果

注:*p<0.05, **p<0.01, ***p<0.001。

表1中第一列为不控制国家和年度效应的回归结果,第二列为控制国家效应但不控制年度效应的结果,第三列为同时控制国家和年度效应的结果。从上表可以看出,不论是否控制国际和年度效应,虚拟变量ACC的系数都显著为正,可见权责发生制的采用确实会增加政府债务规模。从第三列的ACC系数可知,国家采用权责发生制的会计核算基础,将使一般政府债务占GDP的比例上升2.23%左右。由此可见,政府会计改革的国际经验揭示,采用权责发生制的政府会计会扩大政府债务规模,这是因为使用权责发生制后,一部分原来的隐性政府债务显性化了,得到了核算和披露,从而引起政府总体债务水平的上升。表1中,政府债务滞后项的系数也显著为正,这是因为政府债务有一定的持续性,而其他控制变量的回归系数也都较为显著。

五、结论与建议

本文选取了近年来进行政府会计改革的8个国家在2000—2017年的面板数据,实证检验了引入权责发生制的政府会计制度显著增加了政府债务的规模,有助于促进政府债务的核算和披露。由此可见,推动政府会计改革、完善财务管理体系将有助于摸清政府债务规模、防范政府债务风险。

政府债务尤其是政府隐性债务的风险防范，是近年来政府重点关注的问题,怎样有效地统计、管理并控制政府债务是我国面临的一大难点。从现有的国际经验可以推测,我国于2019年开始实施的新政府会计制度在一定程度上有助于我国政府摸清负债规模,但是单纯的会计改革并不能解决政府债务面临的全部问题。从财务核算的角度来看,我国的政府会计改革刚刚开始,面临的问题还有很多,需要经过一段时间的磨合期才能使政府会计制度全面落地,真正意义上的实现权责发生制还任重道远。另一方面,我国的预算会计制度还保持原来的收付实现制,但从国际经验来看,预算会计改革将是未来的发展方向[7]。同时,我国即将编制的政府综合财务报告将在一定程度上完善我国政府债务的信息披露。但是，由于政府债务的多样性、复杂性,有必要更具针对性地制定并颁布政府性债务的具体准则,包括定义、确认与计量、具体账户设置、核算方法和信息披露等,同时在财务报告之外,有必要编制一套专门的政府综合债务报告,才能更有针对性地反映和披露政府债务的总体情况,尤其是财务报告中没有反映的政府隐性债务情况。□