容错机制“悬空”现状分析

周润

摘 要：从2016年首次提出容错，至今已经四年。但是在实践中容错机制的效果尚未显现，许多地方没有容错机制或者有容错机制也没有执行，很少有干部被容错。容错机制难以执行，处于“悬空”状态。“悬空”结论的得出不只是理论假设，而是基于对现有容错机制的理论和文本分析，基于地方政府容错机制实践分析。

关键词：容错;悬空;现状

一、引言

我国已经进入改革开放深水期，更加需要干部积极作为。现实中，一些干部顾虑增多、动力减弱，出现了多干多错、少干少错、不干不错的消极心态[1]。为了避免“枪打出头鸟”，让大家能够放开胆子、撸起袖子加油干，容错机制应运而生。虽然经过一段时间的发展，但容错机制施行的效果却不是很理想，各地容错比较少，某市甚至在容错文本颁布两年内没有收到一份容错申请。所以，容错机制处于“悬空”状态，本文主要从理论和文本两个角度分析容错“悬空”。

二、容错机制悬空之理论——较为薄弱

（一）相关研究起步晚且研究范围较窄

2016年，“容错”一词正式进入管理学领域，相关研究逐渐开始。从知网输入“容错”搜索核心期刊可以找到106篇相关文献，从文章数量来看，容错相关文章总量少。容错相关研究主要从2016年兴起，2017年、2018年、2019年相关研究依旧火热。容错研究兴起以及发展与国家的倡导息息相关，在2016年之前虽然也有地方政府提出容错，但数量极少不成规模。2016年中央提出容错后，在“顶层设计”的影响下，容错机制在全国各地势如破竹，相关研究也随之兴起。可以说，容错的理论研究是在实践研究的基础上进行的，先有实践再有理论研究，所以容错机制的推广缺少理论的支持。从研究内容上来看，研究多集中于宏观层面，缺少对微观层面的关注。

（二）容错概念模糊

容错作为管理领域新出现的一个词，没有统一的概念界定。不同的学者对容错有不同的见解，一部分学者认为，容错是一个静止的过程，只包括对所犯错误的宽容这一环节;另一部分学者认为，容错是一个动态的过程，容错不仅包括对错误的容忍或者容纳，而且包括错误的认定、纠错和减责或者免责的过程。在容错具体的操作环节，由谁容错、容谁的错目前少有人提及或者没有成熟的结论。关于容错，怎么“容”，容什么“错”学术界众说纷纭。

（三）容错与相关概念关系未理清

综观各个地方出台的文件，既有提出建立容错纠错机制的，也有提出建立容错免责机制的。例如。江苏省出台《关于建立容错纠错机制激励干部改革创新担当作为的实施意见（试行）》，眉山市出台《关于建立容错纠错机制鼓励干部主动作为争创一流的意见（试行）》，都提到建立容错纠错机制。哈尔滨市出台《我市建立容错免责机制激励和保护干部干事创业》，济南市出台《关于支持党员干部干事创业，建立容错免责机制的实施办法（试行）》，这两地都提出要建立容错机制。可见，各个地方对容错、纠错、免责的认识还存在不同看法。首先，容错与纠错。纠错，从字面意思上理解就是纠正错误，也就是在容错之后将所犯的错误及时纠正。从功能上来说，容错与纠错均旨在正确处理失误，容错重在科学地认识问题，纠错重在科学地解决问题，二者共同构成一个有机整体，相互融合、缺一不可[2]。如何把握好容错与纠错的度，在容错的同时纠错，相关纠错机制未进行讨论。其次，容错与免责。免责，是行政问责中的特殊情况，一般来说，是有关行政责任不予承担的特殊规定[3]。先有容错，再有免责，容错不一定就意味着免责，免责是容错的一种结果，是对改革创新过程中的实干家的一种特殊保护。从主体来看，理论界没有对容错与免责的主体做出区分，一般认为容错与免责的主体是为纪委或者上级问责部门。

三、容错机制悬空之文本——尚有不足

容错机制文本是容错机制实施的指导性文件，是容错理念推广的载体。经过一些地区的先行先试和2016年之后的集中建设，一部分地区颁布了机制文本，但同时也有一部分地区没有机制文本，容错精神尚未知晓。

（一）文本建设存有缺失，机制无法执行

虽然在2016年就已经提出容错，但至今没有一部中央级别的法律规章。目前，最高级别的文件是2018年中共中央办公厅发布的《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，提出建立容错纠错机制，切实为敢于担當的干部撑腰鼓劲。由于中央没有强制性的和导向性的文件，地方容错机制推行参差不齐。

2016年开始，全国各地掀起了容错制度建设，各地纷纷颁布容错文件，但仍有一些地区没有推行容错机制。从横向上来看，许多地区没有容错文件。据统计，2006-2017年，我国地方领导干部容错免责机制文件中，东部、中部、西部分别为50份、26份、39份[4]。由此可以看出，许多省份都颁布了容错文件，但是仍有相当一部分的省份未颁布容错文件，尤其是中西部。从纵向上来看，县一级文件较少。在省一级没有发布容错文件的地区，由于缺少省一级文件的引导，市县级也很少有容错文件。

（二）文本制定参差不齐，机制难以深入

目前，各地出台的容错文本水平参差不齐，详略不一。文本制定没有统一规定，各地容错文件在制定过程中难免会存在一定的问题，影响机制实施。

1.制定主体不统一，法律效力不同

既有地方人大及其常委会制定的地方性法规中的容错条款，如湖北，也有地方党委政府及其部门制定的规范性文件，如浙江杭州、江苏泰州、四川眉山等，还有司法机关制定的规范性文件，如湖南省人民检察院[5]。不同的制定主体制定的文件具有不同的效力，在使用过程中难免会产生混乱，也容易让容错对象产生不被公平对待的感觉，从而降低容错的实际效果。且只有一份文件标注在与上级文件产生冲突时以上级文件为准，其他文件没有注明在使用过程中产生混乱该如何处理。

2.目标群体不清，且接受信息有限

容错目标群体应该是谁，各地规定不一。很多地方容错仅容个人的行为，少数地方容错不仅容个人的行为，而且包括单位的行为，如彬州市、广元市;一些地区的容错群体为干事创业的实干家，但是何为“实干家”领导和干部本身都很难界定，在实际操作起来往往无所适从。一些地方虽然颁布了容错文件，但其普及程度却不尽如人意，容错精神只传播了十之一二。此外，普及范围小，未能将容错精神传达给所有目标群体。就笔者调研的某市来说，该地容错文件已经颁布了一段时间，该地市里的一些干部知道，但是其下辖的区县的一些干部就没有听说过，可见容错制度在不同级别的干部之间传达存在一定的差距。

3.容错配套制度建设意识薄弱，影响容错效果

容错制度不是简单的容错就可以，需要纠错机制、澄清保护机制等的配合。在笔者所搜集的机制文本中可以发现，规定容错配套制度的有37份，没有规定容错配套制度建设的20份。许多地区都具有了容错配套制度建设的意识，但一部分地区仍然没有意识到配套制度建设的重要性。此外，在这37份具有容错配套制度建设阐释的文本中，大部分对于配套制度相关内容的阐释是比较简略的，往往只是说要建立配套，至于如何做很少有具体说明。例如，某市规定“建立健全澄清保护机制，对干部作出容错免责决定后，结果应及时向干部本人和所在单位反馈，必要时在一定范围内通报说明。”比较简略，没有阐释清楚相关的程序、形式等。

四、结语

由于受制度环境、制度本身等各种原因的影响，容错机制出现了“悬空”的现象，可以说是容错机制在推广的过程中的正常现象。为了让容错机制顺利推行，了解容错现状、原因，进而加强理论研究，加强制度本身建设是刻不容缓的事情。

参考文献：

[1]薛琳.治理之道：建立健全容错纠错机制[J/OL].（2018-09-11）[2020-01-11].http：//theory.people.com.cn/n1/2018/0911/c40531-30284936.html.

[2]叶中华.容错纠错机制的运行机理[J].人民论坛，2017（26）：42-44.

[3]？.容错机制创设与建构[J].人民论坛，2016（11）：6-7.

[4]邓锐，储著斌.新时期我国领导干部容错免责机制文本分析和机制构建[J].领导科学，2018（5）：39-41.

[5]顾兴，盛励.容错：从理念走向制度[DB/OL].（2016-06-08）[2020-01-11].http：//www.qunzh.com/zddd/201606/t20160608_21431.html.