新基建机遇下陕西城际铁路发展研究

刘涛

摘   要： 抢抓新基建机遇，把握国家支持政策，充分认识城际高速铁路对都市圈、城市群发展的重要推动作用，正视陕西目前城际高速铁路发展的短板和问题，加强项目规划引领，加大政策支撑力度，强化建设资金保障，完善循环发展机制，做强做大做优产业平台，构建上下游产业体系，为区域经济社会发展蓄势聚能。

关键词： 新基建; 城际铁路; 城市群

中图分类号： F532             文献标识码：  A             DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2020.02.006

Development Research on Shaanxi Intercity Railway Under

the Opportunity of New Infrastructure Construction

LIU Tao

（Shaanxi Province Railway Group Co.， Ltd.， Xian 710199， China）

Abstract： It is crucial to seize the opportunity of new infrastructure construction and grasp the national support policy， which promotes the development of metropolitan areas and urban agglomerations， and we should fully understand the important role of intercity high-speed railway. This paper shows some useful measures; faced with the shortcomings and problems of the current intercity high-speed railway development in our province， it is necessary to strengthen the project planning guidance， increase the policy support， strengthen the construction of fund guarantee， improve the cycle development mechanism， strengthen and optimize the industrial platform， set up industrial system of the upstream and downstream to accumulate energy for regional economic and social development.

Key words： new infrastructure; intercity railway; urban agglomeration

2018年中央经济工作会议首次提出“新基建”的概念。3月4日的中共政治局常委会明确提出了“加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设进度”的指示。[1]3月27日的中央政治局会议又明确做出了“加快地方政府专项债发行和使用，加紧做好重点项目前期准备和建设工作”的指示。[2]央视等权威媒体将“新基建”概括为城际高速铁路和城市轨道交通、5G基站建设、特高压、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能、工业互联网等七大领域。

习近平总书记在2月23日的统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上明确指出：“在加大宏观政策调节力度方面，要扩大地方政府专项债券发行规模。在推动企业复工复产方面，要积极扩大国内有效需求，加快在建和新开工项目建设进度，加强用工、用地、资金等要素保障，用好中央预算内投资、专项债券资金和政策性金融。”[3]

3月26日召开的推进重大项目建设、积极做好稳投资工作电视电话会议明确提出：“发挥好有效投资在稳增长中的关键作用。要坚持‘资金跟着项目走的原则，安排好地方政府专项债券项目，优先配套和支持重点领域和重大项目。各地要高度重视项目前期工作，提早谋划，不断充实项目储备库。要以需求为导向，大力推进5G等新型基础设施建设。”[4]

我省应当立足当前、统筹谋划，充分认识加快实施包括城际高速铁路在内的新基建项目是稳增长的有力抓手，是产业转型升级和实现经济高质量发展的迫切需要，抢抓当前机遇、把握支持政策，为我省经济社会发展蓄势聚能。

一、城际高速铁路的重要推动作用

城际高速铁路作为全球公认的环保、高效的交通运输方式，其发展大致可以划分为三个阶段：

第一阶段是20 世纪 60 年代至 80 年代，以日本新干线、法国TVG、德国ICE为代表的高速铁路建成投入运营。

第二阶段是以“欧洲之星”高速列车投入运营为代表，英国、西班牙、比利时、荷兰、瑞典等欧洲国家在20 世纪 80 年代末至 90 年代中期掀起了一轮修建城际高速铁路的热潮。

第三阶段自20 世纪 90 年代后期至今，随着全球经济的不断发展和城镇化水平的逐渐提高以及全球经济体之间互联互通程度的加深，在亚洲、美洲、澳洲等地掀起了世界范围內建设高速铁路的热潮，多国政府制定了全国性的整体修建规划。根据世界铁路联盟（UIC）2019 年 3 月发布的《High Speed Lines In the World》 报告，世界各国高速铁路运营里程达到 4.64 万公里，在建里程达到 1.20 万公里，高速铁路作为经济、环保、便捷的交通模式得到持续发展，亚洲和欧洲将是未来高速铁路的主要增量市场。

都市圈、城市群化是未来人口流动的大方向。2019年我国城镇化率为60.6%，关中平原城市群为49.8%，而发达国家平均约80%。[5]据预测，到2030年我国城镇化率将达到71%，新增2亿城镇人口的80%将集中在城市群，未来城市群的轨道交通、城际铁路等基础设施将面临严重的供给不足。随着高铁、城际轨道对区域经济发展和城市群、都市圈发展的作用日益凸显，特别是在城市群加快建设的过程中，轨道交通具有的运量大、准点和安全性高等特征，在人口加快向城市群和都市圈集聚的过程中優势得到明显放大。

通过从客货运支撑能力、投资规模、经济社会效益、产业发展、辐射带动作用等多个维度综合分析，加快陕西特别是关中平原城市群核心区城际铁路的发展，将有效促进生产要素、基础设施资源的均衡配置，引导城镇体系合理布局，带动产业结构优化升级，有力提升区域核心竞争力。

二、加快陕西城际铁路发展的意义

“十四五”期间，是陕西紧扣追赶超越定位和“五个扎实”要求，落实“五新”战略任务、奋力建设“三个交通”，推动“三个经济”发展的关键时期。铁路作为关键基础设施、国民经济大动脉和大众化交通工具，在经济社会发展中扮演着重要角色。进一步加快陕西铁路发展步伐，强化基础设施支撑，是落实国家“一带一路”倡议、西部大开发战略的具体行动;是落实《关中平原城市群发展规划》、建设大西安国家中心城市、建设陕西国家自贸区的必然要求;是践行“五大发展理念”、实现陕西“追赶超越”目标的根本举措;铁路项目的加快实施将为陕西的精准扶贫战略实施提供有力的支撑;铁路运输绿色、低碳的特点，将为陕西生态文明建设提供坚实保障;铁路项目的逐步建成运营，不断满足三秦百姓高效、便捷的出行需求，将带来良好的社会效应。

随着“十二五”、“十三五”的持续努力，陕西“米”字形高铁网剩余的三个方向将在“十四五”期间陆续建成运营，陕西将全面融入国家高速铁路网;北客站至机场城际铁路建成运营，陕西城际铁路运营里程实现“零”突破;阳安二线等货运铁路完成扩能改造，使陕西的铁路运营总里程即将突破6000公里，客货运输能力得到了有效的提升。但与陕西发展的新形势、新要求相比，陕西铁路仍然存在路网布局尚需完善、运行效率有待提高、枢纽作用还需提升等不足。

（一）加快城际铁路发展是落实国家发展战略和相关政策的具体实践

落实“一带一路”倡议，需要加快建设城际铁路实现设施联通，需要强化基础设施支撑贸易畅通和民心相通。2017年1月发布的《西部大开发“十三五”规划》明确提出“将西部地区铁路建设作为全国铁路建设的重点，加快推进城际铁路建设”[6]。2018年2月发布的《关中平原城市群发展规划》，明确提出“畅通城市群内快速交通网络。加快城际铁路建设，重点推进西安北—咸阳机场、西安—韩城等城际铁路建设”[7]。2015年12月发布的《城镇化地区综合交通网规划》提出要优先发展城际铁路和市域（郊）铁路，强化轨道交通的骨干作用。2019年2月发布的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》明确提出打造轨道上的都市圈。统筹考虑都市圈轨道交通网络布局，构建以轨道交通为骨干的通勤圈，推动干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通“四网融合”[8]。

（二）加快城际铁路发展是对“以人民为中心”发展思想的具体实践

城际铁路网的完善有助于促进区域交通体系升级、交通出行结构创新;有助于促进地区发展方式转变、提高连通强度、加强不同城市间的经济交流、带动大中小城市协调发展;城际铁路资源占用少、环境污染小的比较优势有助于加快绿色交通发展、促进社会经济与资源环境协同发展;有助于促进全面开放新格局形成，构建布局合理、高效便捷、无缝衔接的城市群城际铁路网络，促进交通共享发展。构建覆盖范围广、连通性能好的城际铁路网有助于扩大交通有效供给，满足城际旅客的多样化出行需求，加快构建城市群现代综合交通运输体系，支撑人民对美好生活的向往，提升人民群众的获得感与满足感。

（三）加快城际铁路发展是推动陕西经济社会高质量发展的具体实践

关中城市群地处“一带一路”核心区，具有区位优势明显、产业体系健全、科教实力雄厚、创新能力突出、旅游资源丰富、文化积淀深厚等特征。目前，关中地区常住人口规模、经济总量均达到全省的60%以上，支柱产业发展和城镇化建设快速推进，成为陕西省经济发展的重要支撑;综合运输体系逐步完善，正在加快形成由铁路、公路、航空多方式构成的立体交通网络，运输能力与服务质量日益提高[9]。伴随着城市群经济建设的加快以及城镇空间的拓展，城市之间的经济互动、人员交流增强，对交通有效供给的需求增加，建设以城际铁路为主的城际客运系统将进一步支撑陕西特别是关中地区的高质量发展。

三、国内外及陕西城际铁路发展现状

（一）国外城际轨道交通发展现状

1. 日本及东京地区。日本是世界上轨道交通最发达的国家之一，由城市铁路、地铁、线性电机地铁、单轨交通系统、自动导向交通系统（AGT）、轻轨交通系统（LRT）、磁浮系统（HSST）组成的轨道交通系统是日本最为便捷、迅速、准时的主要交通工具[10]。东京圈范围内有包括国铁、城铁、地铁、轻轨、电车等在内的42条轨道交通，公共交通日客流量2800万人次，其中高铁及轨道交通占比接近90%。有30余条线路可以在高峰时段以2-3分钟的间隔发出一班列车，一条路线的单向客运能力可达到5-10万人/小时[11]。

2. 法国及巴黎地区。法国有着完善高效的城市轨道交通系统，以巴黎为代表的特大城市群地区，采用各类城市轨道交通多层次发展模式。巴黎的城市轨道交通承担着近70%的客运量，市域铁路、市郊铁路、地铁、有轨电车是巴黎的主要交通工具[12]。经历了160多年的发展历程，伴随着技术的不断更新，区域轨道交通线已经将巴黎市中心与其近郊连接起来，成为巴黎城市和城际之间的交通大动脉。

（二）国内城际轨道交通发展现状

1. 京津冀地区。京津冀交通一体化的核心就是通过国家干线铁路、城际铁路、市郊铁路、城市地铁的四层轨道交通网络打造“轨道上的京津冀”[13]。基本实现京津石中心城区与周边城镇0.5～1小时通勤圈，京津保0.5～1小时交通圈。同时打造铁路、公路、航空、城市交通于一体的综合交通枢纽，不同交通方式之间的换乘时间原则上不超过10分钟[14]。

2. 珠三角地区。加快珠三角城际轨道交通建设，形成以广州為核心，覆盖区内主要城镇的城际轨道交通网，实现以广州为中心，主要城市间1小时互通以及珠三角中部、东部和西部三大都市区内部1小时互通。加快粤东地区汕潮揭交通同城化，积极推进粤东城际轨道交通网建设，形成连接汕潮揭中心城区，衔接揭阳潮汕机场、潮汕站、汕头站等交通枢纽，辐射主要城镇的330公里城际轨道交通网络，实现汕潮揭中心城区之间以及中心城区与本市主要城镇30分钟通达。大力发展空铁联运，积极推进将城际（市）轨道交通、高速铁路、高速公路等引入机场。打造集城际铁路、国铁干线、城市轨道等多种交通方式于一体的世界级铁路枢纽[15]。

3. 长江经济带。（1）长三角地区。加强快速铁路建设，形成覆盖50万人口以上城市的快速铁路网。完善长江三角洲城市群城际交通网络。打造以上海为中心，南京、杭州、合肥为副中心，城际铁路为主通道的“多三角、放射状”城际交通网络，实现城市群内中心城市之间以及中心城市与周边城市之间1-2小时通达。（2）长江中游城市群。打造长江中游城市群“三角形、放射状”城际交通网络。建设以武汉、长沙、南昌为中心，快速铁路为主通道的“三角形”城际交通网，实现武汉、长沙、南昌之间2小时通达，武汉、长沙、南昌与周边城市之间1-2小时通达。（3）成渝城市群。打造以重庆、成都为中心的“一主轴、放射状”城际交通网络。建设以重庆至成都铁路客运专线为主通道的运输主轴，实现重庆、成都之间以及与周边城市之间1-2小时通达。（4）黔中、滇中城市群。建设城市群城际交通网络，实现以贵阳、昆明为中心与周边城市之间1小时通达。[16]

4. 中原城市群。在全面建成“米”字形高速铁路网的基础上，完善城市群城际交通网络。以核心区和省际相邻城市互联互通为重点，加快发展城际铁路，有序推进支线和地方铁路建设，打造中心城市间、中心城市与周边中小城市、小城镇间的复合型快速通道，推动城市群交通网络化、一体化发展。[17]

（三）陕西城际铁路发展现状

陕西是国内较早提出发展城际铁路的省份之一，2007年底，陕西提出了“新十大铁路建设项目”，关中城市群城际铁路网即是其中之一[18]。

2014年6月国家发改委正式印发了《关于关中城市群城际铁路规划（2014-2020年）的批复》（发改基础〔2014〕1449号）。明确建设以西安为中心，覆盖宝鸡、咸阳、渭南、铜川和杨凌等主要城市的城际铁路网络，形成1-2小时交通圈。近期2020年前实施5个项目、总里程436公里。

2019年9月，连接咸阳国际机场和西安北客站两大交通枢纽的陕西第一条城际铁路建成开通运营[19];西安北至铜川城际铁路项目已纳入2019年底开工的西延高铁建设;咸阳机场至法门寺、西安至法门寺、阎良至咸阳机场以及西安至韩城（2017年8月国家发改委批复由远期调整至近期实施）4个城际项目控制性工程已于2017年12月开工建设。

三、陕西城际铁路发展存在的问题

（一）关中城市群城际铁路网规划急需修编和完善

随着新一版《国家中长期铁路网规划》、《关中平原城市群发展规划》的发布，大西安国家中心城市建设的推进以及西延、西十、西康高铁项目的陆续获批实施，2014年7月国家发改委批复的《关中城市群城际铁路网规划（2014-2020）》已无法满足关中平原地区发展的需要[20]。

根据国家及区域发展战略需要，以构建高效便捷的城际铁路网支撑区域经济发展、引导产业布局、加快城镇化建设为核心目标，结合城际客流分布及综合交通建设需要，急需对关中城市群城际铁路网规划进行修编。加快构建以“米”字型高铁网为基础、以大西安国际性综合交通枢纽为核心，覆盖城市群内全部地级市及国家级开发区、所有5A级景区和大部分4A级景区的城际铁路网。打造西安与周边重要节点0.5-1小时通勤圈和关中城市群节点城市间0.5-1.5小时交通圈，实现关中城市群多层次、多制式轨道交通无缝化衔接，构建现代综合轨道交通客运服务网络，提高城市群整体承载力和保障力。

（二）省委省政府对城际铁路的重视程度和支持力度应该加强

“十三五”时期特别是党的十九大提出建设“交通强国”战略以来，各省均将铁路项目作为“一把手工程”，注重发挥铁路项目投资对经济的拉动作用、注重发挥铁路项目建设对地方经济的带动作用、注重发挥铁路对于区域发展的推动作用。省委省政府主要领导均将铁路建设列为重点工作，亲历亲为、整体谋划、协调指挥，为铁路发展提供强有力的政策支持、充足的资源保障和良好的发展环境。据不完全统计，国内已经有16个省份出台了加快铁路发展的指导意见，部分省份（如湖北省、广东省）根据内外部环境变化，已再次出台了指导意见。各省均已成立了由省长或常务副省长任组长的省级层面推进铁路发展日常协调机构;建立了由常务副省长、省发改委主任负责的与铁总常态化沟通机制。

根据陕西省政府网站信息，在2005年10月由省政府正式发文成立了省铁路建设工作领导小组，2011年8月省政府再次发文对省铁路建设工作领导小组进行了调整。但是随着2013年以来国家铁路管理体制改革的不断深入，特别是陕西2016年重新组建成立省级铁路产业平台后，铁路发展的模式有了重大变化，需要对陕西的铁路建设发展领导体制进行相应的调整。同时，应借鉴国内其他省份成功经验，结合陕西实际，尽快出台陕西铁路发展指导意见，为铁路发展提供政策支持。

（五）强大的产业体系是城际铁路高质量发展的保障

陕西应抓住国资国企改革的契机，转变思想观念、创新发展模式，做大做强做优省级产业平台、保障陕西铁路事业高质量发展。一是形成良性循环发展格局。应借鉴发达省份成功实践（如浙江、山东、四川），将现金流好、盈利能力强的省级优质国有资产、上市国有公司股权划入省级铁路产业平台，做强资产规模、增加资本收益、提升资本运作能力和综合融资能力，破解平台由于现金流匮乏造成的融资难、项目循环实施难问题。通过平台资本化运作放大资金规模效应、实现资产流动效应，增强平台融资能力，逐步建立起自我造血功能。二是深化平台资本运作。落实中央和陕西国资国企改革精神，逐步将省级产业平台转变成为国有资本运营公司，结合陕西已出台的相关产业金融政策，充分利用国内国外资本市场，在省级相关部门的指导下投资回收期短、收益较好的项目（如直接参与陕西企业的上市融资），实现资本运作多元化。三是延伸产业链条。城际高速列车及周边设备零部件数量达到数十万个，城际铁路和高速铁路建成运营后，将形成涉及冶金、机械、材料、电子、电气、化工等领域的车辆制造、维修、保养产业链，建议陕西应充分发挥装备制造、军民融合等方面的优势，提前谋划布局，围绕铁路产业链大力发展实体经济，培育新的经济增长点。

参考文献：

[1]中共中央政治局常务委员会召开会议研究当前新冠肺炎疫情   防控和稳定经济社会运行重点工作[N].人民日报，2020-03   -05 （01）.

[2]中共中央政治局召开会议分析国内外新冠肺炎疫情防控和   经济运行形势 研究部署进一步统筹推进疫情防控和经济社   会发展工作，审议《关于二一九年脱贫攻坚成效考核等情   况的汇报》和《关于中央脱贫攻坚专项巡视“回头看”情况的   综合报告》[N].人民日报，2020-03-28 （01）.

[3]习近平.在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作   部署会议上的讲话[N].人民日报，2020-02-24 （02）.

[4]韩正在推进重大项目建设积极做好稳投资工作电视电话会议   上强调积极有序推动重大投资项目开工复工发挥好有效投   资在稳增长中关键作用[N].人民日报，2020-03-27（03）.

[5]国家发展改革委，住房和城乡建设部.关中平原城市群发展规   划[Z].发改规划〔2018〕220号，2018-02-07.

[6]国家发展改革委.关于印发西部大开发“十三五”规划的通知   [Z].发改西部〔2017〕89号，2017-01-11.

[7]陕西省人民政府办公厅.陕西省《关中平原城市群发展规划》   实施方案[Z].陕政办发〔2018〕68号，2018-12-03.

[8]国家发展改革委.关于培育发展现代化都市圈的指导意见[Z].   发改规划〔2019〕328号，2019-02-19.

[9]陕西省发展改革委，陕西省交通运输   厅.陕西省“十三五”综合交通运输发展   规划[Z].陕发改基础〔2016〕1294号，   2016-10-08.

[10]龚娜.日本轨道交通的发展经验及对天津的启示[J].环渤海经济瞭望，2012（8）：51-53.

[11]何宗华.日本轨道交通的类型与技术发展[J].城市轨道交通研究，2004（5）：5-8.

[12]黄娴毅，石小法，Vincent MAHUTEAU.法国城市轨道交通不同系统间的衔接研究及其启示[J].城市轨道交通研究，2010（4）.

[13]国家发展改革委，交通运输部.关于印发《城镇化地区综合交通网规划》的通知[Z].发改基础〔2015〕2706号，2015-11-24.

[14]国家发展改革委.关于京津冀地区城际铁路网规划的批复[Z].发改基础〔2016〕2446号，2016-11-18.

[15]广东省人民政府.广东省沿海经济带综合发展规划（2017-2030年）[Z].粤府〔2017〕119号，2017.

[16]国务院.关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见[Z].国发〔2014〕39号，2014-09-12.

[17]国家发展改革委.关于印发中原城市群发展规划的通知[Z].发改地区〔2016〕2817号，2016.

[18]Wang K， Xia W，Zhang A.Should Chinafurther expand its high-speed network？Consider the low-cost carrier factor[J].Transp Res Part A Policy Pract， 2017（4）：10.

[19]Zhang Q， YangH， WangQ. Impact ofhigh-speed rail on Chinas Big Threeairlines[J].Transp Res Part A PolicyPract，2017（2）：5.

[20]Chen Z，XueJ，RoseAZ，HaynesKE.The impact of high-speedrail investment oneconomic and environmental change inChina： A dynamic CGE analysis[J].TranspRes Part A Policy Pract，2016 （8）：006.

[21]王振報，陈艳艳，韩冬.城市客运交通枢纽建设时序优化方法[J].吉林大学学报（工学版）， 2012（4）：899.

[责任编辑、校对：杨栓保]