我国环境警察制度构建的现实困境与模式选择

□齐晓亮

(1.西安交通大学，陕西 西安 710049；2.陕西警官职业学院，陕西 西安 710021)

党的十八大报告提出建设生态文明是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计，十九大报告进一步丰富了生态文明建设的内涵，明确提出了建设美丽中国目标，十九届四中全会指出要实行最严格的生态环境保护制度，践行“绿水青山就是金山银山”的理念，促进人与自然和谐共生。2018年5月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出：“用最严格制度、最严密法治保护生态环境，加快制度创新，强化制度执行，让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线。”[1]一直以来，环境部门主要以行政执法手段来应对环境违法行为，由于缺乏刑事手段的强制性，因而经常面临企业门难进、事难查等问题，这些都极大影响了对环境违法犯罪行为的惩戒效果。因此，面对“企业无赖，环保无奈”的尴尬局面，建立环境警察制度，加强环境执法力度，提高环境法治对违法者的严惩力度，日益成为环境安全的迫切需要。

环境警察也称环保警察、生态警察。环境警察制度是遵循一套完整严格的具有刚性执法特征的制度。它具体是指环境警察在法定职责范围内，运用警察权对在环境与资源保护领域的违法行为实施制裁、对犯罪行为进行侦查的一系列法律规范的总称。[2]环境警察在国外起步较早，在我国也有一些实践基础，目前还处于探索发展过程中，建立科学有效的环境警察制度对惩治环境污染犯罪，保护生态环境安全，保障人民的环境权益具有重要的现实意义。

一、我国环境警察制度的发展现状

(一)理论研究现状

2020年3月15日，笔者在中国知网上，以“环境警察”或“环保警察”为主题词，期刊来源为“核心期刊”“CSSCI”，按相关度进行检索，共获得41条结果，剔除掉与主题无关的文献，筛选出24篇文献。

1.总体趋势

统计结果发现1999-2010年发文量比较稳定，2010-2012年发文量出现短暂上升，2017年以后增长幅度加快，发文数量呈上升趋势(见图1)，但权威期刊发文总量较少，当前及今后一段时间需加大对环境警察制度的基础研究，提升环境警察制度的理论研究深度和广度。

图1 年度相关发文量图

2.关键词共线网络

利用CNKI的检索结果进行关键词共线网络分析，一般认为出现频次高、中心性强的关键词为研究热点，如图2所示大圆节点为警察制度、环境警察、环境执法、强制执行权、警察权等均为研究热点方向。另外图中还呈现了若干小圆节点，如：环境问题、森林公安、行政执法、环境犯罪等关键词，这些领域在未来的某一时间段内可能会是研究热点。

图2 关键词共线网络图

3.研究机构分布

从发文机构来看，高校和科研院所占绝大多数，其中以中国人民公安大学为署名单位共发文9篇，远高于其他科研院所，在一定程度上说明中国人民公安大学在该领域比较突出。分析发现，中国人民公安大学依托1项国家社科基金和2项法学会、校级科研项目，2016—2018年有8人参与该领域研究，研究成果显著。

图3 研究机构分布图

(二)各地实践状况

为了加强环境保护力度，遏制环境污染案件频发的势头，我国各地在打击环境违法犯罪方面展开了一系列尝试。2008年，云南省昆明市公安局环保分局正式揭牌，开启了公安系统内部设置独立环境警察模式。2010年，山东省莒县发挥联合执法优势，设立公安办事处，环境管理向乡镇延伸。2012年，山东省成立食品药品与环境犯罪侦查总队，专门负责打击食品药品和环境犯罪。2013年，河北省石家庄市成立环境安全保卫支队负责惩治辖区内环境污染犯罪。2014年，广东省成立打击环境犯罪的专门队伍即佛山市公安局经侦支队环境犯罪侦查大队，其成员构成均为专职的环保警察。2017年，北京市公安局环境食品药品和旅游安全保卫总队成立，主要负责打击查处涉及环境、食品药品和旅游等领域的违法犯罪活动，编制警力150余人。

二、我国环境警察制度的现实困境分析

(一)环境警察的建制困境

1.法律规定困境

完善的法律法规是环保警察制度设立的必要前提，也是环境警察行使执法权的准绳。目前，与环境警察制度联系紧密的《人民警察法》和《环境保护法》中均未能直接找到其设立的法律依据，只有个别法律间接涉及。[3]实践中，由于现有法律的不完善，各地环境警察在面对环境污染犯罪事件时，只能参照同级环保部门管理的规定，联合相关管理部门达到惩治环境犯罪的目的，[4]这在一定程度上不利于环保问题的及时有效解决。因此，加快环境警察的相关立法是发挥环境警察制度长效作用的重要保障，特别是《人民警察法》对人民警察介入环境问题法律条款的制定与修改，可以确保人民警察在环境问题的处理过程中做到有法可依，依法治理。

2.体制机制困境

环境警察制度是加大环境污染防治重要利器，其定位是利用警察权提升环境污染整治力度，推动环境行政部门有效履行环境保护职能。因此就必须解决公安机关和环境行政部门体制机制困境。一方面，根据当前环境警察的实践，当前大部分环境警察均是由当地公安机关抽调警力协助环保部门进行环境污染侦破工作，这就使得环境警察在管理体制上面临双重管理的体制困境，既要接受公安机关的领导管理，又要接受环保行政部门的环保业务指导，同时在处置环境污染事件中，公安机关和环保行政部门在部门利益的驱动下可能出现争夺办案权的情况，这就会损害环境警察制度的整体效益。另一方面，新成立的环境警察还面临人事编制困境。环境警察的人事编制设置无论是增加新编制还是警察系统内部编制的调整都会对现有警察系统的人事编制管理产生一定影响。2014年5月，安徽省铜陵市铜陵县公安局挂牌成立“环保治安办公室”。然而，因为超出机构编制设置，运行不到半年就被叫停。编制是人员稳定的重要制度性安排，任何一项重大改革必然需要其他相关领域的配套安排。环境警察队伍的编制缺失不仅会影响环境执法的专业化，也会影响环境警察队伍的稳定性。[5]

3.职能范围困境

环境保护的职能范围包括环境刑事案件侦查、环保民事案件、环保行政执法、环保纠纷调解协调、环保检查、宣传环保法律知识和政策等。其职权范围涉及的环境资源种类、环境行政管理部门众多，因而，必须要厘清公安机关和环境行政部门的职能范围，做好二者职能的互补衔接，避免出现职责交叉、运行混乱的情况。实践中，一方面公安机关尚不具备担负起这些职能的客观物质基础，现有的法律对环境警察的职权范围也缺乏详细说明，环境警察与环境行政部门职责不清的问题时有发生。另一方面环境警察制度的建立更是我国环保体制模式的改革，设置环境警察的重要作用之一就是解决环保行政部门“以罚代刑”，调查难，取证难的问题，突出警察权在环境污染防治的威慑作用。警察权作为打击环境犯罪的强制性权力，其使用必须要有严格的法律规定，实践中由于法律法规的不完备和全面监督体系尚未完全建立，以及明确环境警察执法与环保行政部门执法的适用场景等都面临着现实挑战。

(二)环境警察的运行困境

1.协调联动困境

环境警察制度的出发点是运用警察权加强对环境的保护力度，这就涉及到公安警察部门与环保部门等其他部门的衔接问题，特别是涉及到环境犯罪的重大案件，比如广西龙江镉污染事件就涉及水利部门、渔业部门、市场监督管理局、环保部等多个部门。

环境警察制度在实践中，一方面由于环境资源的复杂性，环境警察在实践中面临侦查取证、检验验证、案件移送、司法审判等多个环节，环境污染罪的适用门槛也比较高，这就导致环保部门向公安部门移交的案件比例较低，如何加强公安机关与环保部门环境污染刑事案件与行政案件的转换衔接，提升公安机关在环境惩戒中实效就面临困境。在另一层面上，环境警察作为打击环境污染犯罪的专业部门，法律意义上行政级别与其他环保行政部门无隶属关系，因而在具体指挥协作、联动响应行动过程中，可能会产生“协同作战”领导不一致的问题。

2.能力素质困境

从属性上来看，环境警察与经济犯罪侦查警察、禁毒警察等属于专业性比较强的警察，除了需要具备警察的治安管理、刑事侦查等能力外，还需要具备环境科学、生态学、生物科学等专业知识，具有综合型和复合型人才的典型特征，而目前具备这种能力素质的警察人员还是比较缺乏的。从现有人才队伍的结构来看，一方面从专业人才培养和和人才能力培训来看，我国高校相关专业的人才培养相对滞后，人才储备有限，高素质能力人才稀缺，各类技能培训等也与实际中遇到的问题存在较大的差距。另一方面，从各地的环境警察实践来看，环境警察的人才结构通常是由环保行政部门的专业人才和一般警察的组合与调配，而不是具备相关专业素养的“特种警察”，从长远来看，环境问题的综合性、复杂性和扩散性大等特点，决定了其预防与治理都需要具有专业能力素质的环境警察来从事相关工作，这样才能更加及时、更加有效的解决环境问题。现阶段的环境警察队伍建设还处于起步发展阶段，环境警察队伍的能力素质困境还需要相当长一段时间才能解决。

3.权力监督困境

“有权必有责，用权受监督”，环境警察在处理环境污染案件过程中具有检查、调解、侦查取证、强制执行、查封、冻结等权限，如何预防权力滥用，让权力在阳光下运行，在实践中还需完善。

环境警察的权力是由国家赋予的，其来源是人民的授意，人民是监督主体。环境警察不应仅仅是一个行政性的警种设置，更应具有社会性的特点。因此，我国的环境警察制度必须建立一套科学、健全的监督体系，健全各项监督机制，全方位监督环保警察的执法工作，既包括国家机关的监督、社会组织的监督、也包括社会舆论和公民的直接监督，具体可建立定期工作汇报制度、设立举报热线和匿名举报制度、公示环境警察相关信息等等。[6]

(三)环境警察的实践困境

1.队伍人员困境

环境警察是保护生态环境的“硬核”力量，是环境污染犯罪的“杀手锏”，确保环境警察人员结构合理、胜任力强是这支队伍发挥作用的关键。现阶段，各地环境警察队伍人员的选择来源于三个途径：一是从公安系统中选取合适人员组成环境警察队伍，其面临的主要问题在于公安机关内部从事治安行政管理和刑事犯罪侦查的警力还存在缺口，不足以支撑从中单独建立专业性较强的环境警察，另外单独设置环境警察队伍还会涉及机构编制、人员经费、物资设备和组织管理等多重问题。二是从现有公安队伍序列中赋予其新的环境警察职能，承担环境警察的行政和刑事司法工作，如森林公安，但该人员选择面临的问题是实施范围、队伍规模有限，难以形成全国性的环境警察力量。三是从环保行政部门中选取部分人员建立环境警察队伍，其面临的问题在于现阶段环境行政部门的力量有限，如果从中分离出一部分人员，一定程度上会削弱环保行政人员的行政执法能力，也由于我国环境警察刚刚起步，人员的培训、技能提升等还需完善。

2.物质保障困境

环境犯罪案件具有工作面广、专业性强、取证难度大等特点，涉及领域众多，不仅需要环境警察具有专业的能力素质，还需要具备精密的环境监测设备。我国环境警察制度建设处于起步阶段，各地环境警察的实践还处于发展之中，环境检测装备缺口还未凸显，随着国家对环境治理的越发重视，环境检测设备的缺口将进一步加大，而且环境检测设备精确性高、损耗性大、迭代升级快等特点也限制了环境检测设备的生产、使用、维护和升级。另一方面《公安环境安全保卫部门装备配备标准(试行)》中物质装备保障涉及部门较多，环境警察制度的顶层设计尚未完善，实践中环境警察制度所需的物质装备还面临协调难和落实难的问题。

3.侦查取证困境

环境污染犯罪具有间接性、复杂性和隐蔽性特点，其危害结果具有持续性和广泛性。与传统犯罪行为受害者的客体直接指向人身或财产不同，环境污染犯罪是行为人通过作用与环境客体进而间接影响受害者，其侵害过程具有间接性。环境污染损害的因果关系认定涉及到多数受害者的生命健康和财产安全等权益，有些环境侵害行为结果短期内还无法显现，环境客体因素也处于不断变化之中。[7]环境侵害行为的完成方式和损害后果具有隐蔽性，因而时常会出现一因多果、多因一果的情况，导致环境污染犯罪的因果关系难以认证，这些都给侦查取证造成了巨大困难。[8]

另一方面从检验鉴定角度来说，环境违法犯罪案件证据质量要求高，在环境污染侦查取证工作中关键是固定造成犯罪事实的各种证据，确定其污染行为与危害后果之间具有显著的因果关系。而环境污染鉴定评估专业技术性强、涉及领域广。危害程度的认定、污染物及固体废物的鉴定，通常都需要专业的技术人员和专业的机构来完成。但目前有资质的环境污染损害评估机构和检验鉴定机构还很少，而且在我国现行司法鉴定中，环境污染损害鉴定也缺乏明晰的规定，再加之高昂的鉴定费用，既影响了现实办案的进度，也阻碍了案件审理的开展，这都在事实上影响了环境污染治理效益的提高。

三、我国环境警察制度的模式选择

环境警察制度的建构模式是指环境警察队伍的人员隶属关系。结合上述理论和实践的探讨，目前国内环境警察模式包括环保部门主导警务模式、公安机关内设独立环境警种模式和公安环保联合执法模式。

(一)环保部门主导警务模式

环保部门主导警务模式是借鉴海关系统中缉私警察的设置，即将环境警察队伍设置于环保行政部门内部，[9]使用公安机关编制，人、财、物主要由公安机关保障。在履行环境保护执法职责时，环保行政部门联合派驻警察，统一指挥查处环境违法犯罪案件。日常工作由环保部门安排，警察部门派驻警察进入环保部门办公，部分地方还规定由环保部门对其工作进行定期考核，该模式主要应用在地市级和区县级政府。

国内目前实行这种模式的主要有浙江、河南和山西等地，其中浙江省最为典型。2012年浙江省设置浙江省公安厅驻浙江省环保厅工作联络室，截至2013年5月，浙江省11个市均已设立公安驻环保工作警务室(或联络室)，[10]2014年基本实现全省市区全覆盖，建立了环保公安环境联动执法领导机构、执法机构和联合执法的具体化工作机制。

公安民警驻环保部门联合执法，能够有效解决环保部门行政执法手段不足和处罚无力状况，环保警察能够依法行使刑事执法权，遇到逃避执法、暴力抗法等恶劣违法行为时，可以直接上“手段”，而不至于“束手无策”。同时，能够借助环保部门的专业技术人员，有效解决环境污染重大案件中警察调查、取证难的问题，提升案件侦破的速度，能够保证环境警察队伍的专业化和专职化。此外，在当前机构编制紧张的情况下，使用公安机关的既有编制，避免了增设机构，机构臃肿的问题，这也符合当前我国新一轮机构改革的精神原则。环保部门主导警务模式有效解决了公安环保联合执法制度具体化、可操作化等难题，具有低成本、高效率、易操作、职责相对明确等优势。

但是，这种模式在实践中也存在一些问题。首先，由于缺乏明确的法律规定，在隶属关系、领导指挥等方面容易形成管理职责不清，权力范围不明等问题。其次，随着我国公安系统改革全面深化，为了确保警察权的统一、高效、权威，要避免重蹈部门办公安的道路。再者，环境污染问题具有专业性、复杂性、隐蔽性、长期性等特点，对其派驻警察的专业技术要求较高，而且当前公安机关内部从事治安管理和社会维护的人员已然不足，如果再选取优秀警察作为专门的环境警察，一定程度上可能会影响公安机关维护国家公共安全、促进社会秩序稳定和惩治违法犯罪活动等基本职能的发挥。

(二)公安环保联合执法模式

公安环保联合执法模式即通过制定环保机关与公安机关联合执法的规范文件，依据环境污染事件的性质和案件事实，公安、环保部门实行不定期联合执法。

目前全国大多数地区采用了公安环保联合执法模式，该模式具有成本低、组织结构简单、环境保护执法工作灵活等特点，在调查取证、固定证据、认定事实等方面具有较大优势，在现行法律框架下既提高了环境保护执法工作的质量，也有效提升了执法检查的力度。存在的问题是，联动执法过程中各自的职责缺乏细致的规定，无论是《中华人民共和国环境保护法》《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，还是《关于加强环境保护和公安部门执法衔接配合工作的意见》中都没有对公安、环保联动执法的具体职责和分工做出明确的说明，这就容易导致在实际工作中产生职责不清的混乱情况。

(三)公安机关内设独立警种模式

公安机关内设独立警种模式是在公安机关内部成立专职的环境警察队伍，由公安部门自主领导、统一调配，负责维护环境安全，惩治环境污染违法犯罪。[11]

从国际来看，俄罗斯的生态警察，法国的绿色警察，美国的环境警察等都属于独立警种模式。国内方面，公安机关独立警种模式主要运用在云南、河北、湖北、广东、北京等地，而且主要应用在省级和地市级政府。

环境警察专业警种优势是首先在公安机关系统和规范的执法制度、执法程序和执法理念的指导下，公安机关作为执法办案机构，主导环境执法，可以保证环境污染案件执法刚性，打击个人和企业环境污染犯罪的嚣张气焰，维护法制底线。其次整合公安机关和环保行政部门承担环境治理职能的机构和人员组建环境警察警种，能够改变环保执法“都能管、都不管”的怪圈。另外，环境警察独立参与环境污染调查、取证的办案过程，有利于提高环保执法的效率，增强公众的环保意识和对政府打击环境污染犯罪的信心。最后，在公安系统建立环境警察独立警种，实行垂直领导，有利于避免双重领导的推诿、扯皮和职责不清问题，减少部门和地方政府利益的干扰，促进公正执法。

环境警察独立警种模式也存在争议，首先在机构设置方面，依据专业领域建立环境警察，会延伸到其他专业领域设置专业警察的“扩张”，可能造成警察系统的臃肿。其次在人才队伍方面，现阶段承担环境治理职能的部分警察和环保行政人员能力素质还存在一定的制约，直接整合为环境警察还需要经过专业的培训和实践。最后，现阶段环境污染问题治理不力的重要原因之一是各部门协调不畅，直接建立环境警察一定程度上会影响环境监管部门职能的有效发挥，可能造成环境监管部门的懒政。

从环保发展长远大计来看，笔者认为应该考虑设置环境警察独立警种模式，但也要充分考虑环境警察的机构编制问题，克服“示范效应”，避免警察系统臃肿，同时充分借鉴林业警察和海关缉私警察的运行模式，建立一支管理有序、能力过硬和执法公正的环境警察队伍。

总之，环境警察制度作为环境安全的压舱石，在打击环境污染犯罪，保障人民环境权益，营造健康宜居的自然生态方面发挥着重要作用，是我国实现生态文明安全的长久大计。当前，我国环境警察制度构建面临制度建构、制度运行和制度实践的现实困境和模式选择难题。面对环境警察制度建构模式的多样性选择，我国应结合国内外的实践经验，对环境警察制度进行系统的研究，探索符合国情的建构模式，以期发挥环境警察制度的整体效益。