行政协议效力判断的特点

摘 要：本文通过对2019年最高院颁布的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》以及10起行政协议典型案例的梳理发现，实践中对行政协议效力的判断模式参照民事合同效力判断的框架，只是在细部体现出行政法效力判斷的特色，如考虑公共利益、信赖利益等。并根据指导案例的判词简要梳理了行政协议效力判断的特点，从而为未来更精细化的效力判断理论提供思考。

关键词：行政协议;行政协议效力;效力判断基准

一、法律法规中对行政协议法律效力判断的困境

行政协议，是指行政机关以实施行政管理目的，与行政相对人就有关事项经协商一致而成立的一种双方行为。2019年通过的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条更为具体的表述了行政协议无效的情形。其中，第二款之规定“人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效”相比于中“不违反行政行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范”更加明确了行政协议效力判断与民事法律中效力判断的关系。

由此可见，当前我国缺乏行政协议无效认定的专门性规则，只是转致性提示可以适用行政行为效力的规定和民事法律相关规定。而由此产生的两种部门法之间效力判断的冲突并没有因此减少。为解决上述问题，本文基于最高院的发布的指导案例，分析整理出法官对行政协议效力状态的判断，对我国行政协议法律效力状态进行研究。

二、司法实践中对行政协议法律效力状态的判定

《最高人民法院发布10起行政协议案件典型案例》于2019年12月10发布并实施，其效力级别为“司法解释性质文件”。从发布时间和文件名称都可以看出该典型案例意在通过案例形式，对行政协议案件的实践问题提出进一步明确指导。

笔者整理了其中有关行政协议效力的表述，发现人民法院可以直接援引合同法、对行政行为效力判断的相关规定进行效力判断。引用民事法律规范不等于效力判断都采用民事合同的标准，仍要考虑行政协议合同中公共利益之目的以及行政行为的信赖利益，两者并行不悖。正如指导案例中的“管道燃气特许经营协议”的效力判断上，虽然重复授权在合同法视角上判断可能无效，但由于信赖利益等其他因素考虑，仍然保留其效力。在无效标准的制定上，应当积极寻求双方利益的交集，以求在法制原则下追求总体利益最大化的方案，在此基础上合理选择规则适用的方案。

三、指导案例效力判断的特点

1、主体适格

当事人主体适格是行政协议合法有效的重要基础。而难点和争议的焦点在于行政主体资格瑕疵时行政协议效力如何认定。根据职权法定和越权无效的原则，行政主体只能在其权限范围内订立行政协议，但此时必然涉及到信赖利益保护的考虑。如指导案例中“安吉展鹏金属精密铸造厂诉安吉县人民政府拆迁行政协议案”中，在安吉县人民政府对涉案补偿协议予以追认的情况下，协议效力应予保留。因此，对于主体是否适格的判断，实践中结合了行政主体理论，又借鉴了民法中主体不适格导致合同效力待定的理论，允许追认。

2、意思表示真实

这一判断基准在理论界和实务界都不受重视。例如在2015年之前的案例中，很少看到法院审查行政协议当事人意思表示的真实性。然而根据最高院最新颁布的典型案例中，法官对行政协议当事人意思真实的审查写入判决书的数量超过一半。例如“王某某诉江苏省仪征枣林湾旅游度假区管理办公室房屋搬迁协议案”，虽无直接证据证明相关拆迁人员对王某某采用了暴力、胁迫等手段，但考虑到协商的时间正处于盛夏，王某某的年龄已近70岁，协商的时间跨度从早晨一直延续至第二日凌晨一点三十分左右等，综合以上因素，难以肯定王某某在签订搬迁协议时系其真实意思表示。据此，否定了本案被诉的房屋搬迁协议。

3、依据合法

依据合法具体指行政协议的主导性权利义务必须具有法定的依据。由此体现出“行政活动必须有法律依据“的法律保留原则。当然，这里的“法”也有位阶之分。实践中有许多低位阶法甚至是规范文件、会议纪要对行政协议的缔约条件做出限制，因此依据法律是否正当是行政诉讼审查的又一重点。但值得注意的是，合法性只是效力判断的一个基准，而非全部基准，是进行判断的重要条件而非必要条件。例如“徐某某诉安丘市人民政府房屋补偿安置协议案“，涉案《产权调换补偿协议书》关于给徐某某两套回迁安置房的约定条款严重突破了安置补偿政策，应当视为该约定内容没有依据，属于无效情形。

4、是否符合行政目的与公共利益

订立行政协议的目的是行政机关为实现行政管理目的或者公共利益。因此，实践中除了合法性外，还出现了“损害第三人利益和社会公共利益“的审查条件。这在一定程度上也与民事合同无效理论暗合。例如指导案例的判决书中”涉案争议条款关于给徐某某两套回迁安置房的约定不符合协议目的，损害社会公共利益，亦应无效“、“补偿协议的内容未并损害展鹏铸造厂的合法补偿权益”。在具体案例中要具体分析，衡量双方利益的实质就是在衡量合同的私利益与行政的公共利益之间的关系。

四、结语

总的来看，实务中对行政合同效力的判断模式并未超越民事协议效力判断的框架，只是在细部体现出行政法效力判断的特色，如考虑公共利益、信赖利益等。未来应发展出更精细化的效力判断理论以应对实务需求，从而真正使得公法与私法可以融合解决实际问题。

参考文献

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[3]程琥.审理行政协议案件若干疑难问题研究[J].法律适用，2016，000（012）：35-44.

作者简介：

赖佩琳（1998.8-），女，四川自贡人，本科，中国地质大学（北京）经济管理学院法学专业。