基本公共服务最优供给规模、供给不足及原因分析

魏福成

(中南财经政法大学 财政税务学院， 湖北 武汉 430073)

一、引言

基本公共服务是指由政府提供的、用于保障全体公民的生存权和发展权的公共产品，是人们赖以生存和发展的前提条件，是人类社会存在和发展的基础。它不仅直接或间接影响经济能否持续健康发展，也直接或间接影响人们的效用和福利水平。基本公共服务包括很多层面或维度，最基础和最根本的则是基本公共服务供给规模，它既是基本公共服务其他维度的前提，也是基本公共服务其他维度的结果之一。因此深入分析基本公共服务供给规模情况，显得尤为重要。基本公共服务可以有不同的分类方法和类型，根据现阶段我国经济社会发展状况、国家有关政策以及数据可获得性，有关基本公共服务的相关文献通常将基本公共服务分为七个大类：教育基本公共服务、公共安全基本公共服务、文化体育与传媒基本公共服务、社会保障与就业基本公共服务、医疗卫生基本公共服务、环境保护基本公共服务以及交通运输基本公共服务。过去近十年来，基本公共服务供给规模及均等化等问题日益受到决策层和学者的重视，已经成为建立现代财政制度、构建服务型政府及推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。因此，认识基本公共服务供给规模的最优水平、实际供给与最优水平的差距以及进行原因分析，从而为完善和优化基本公共服务供给规模提出相应的政策建议，具有十分重要的现实意义。

已有文献对我国基本公共服务供给水平的测度方法、实际水平的测算、存在的问题等方面展开了丰富的研究。首先是构建各类基本公共服务供给的指标体系。魏福成和胡洪曙基于指标的独立性、代表性、层次性、充分性等原则构建了我国七大类基本公共服务供给指标体系①，辛冲冲和陈志勇基于客观性、代表性、可比性和系统性构建了六大类基本公共服务供给指标体系②。总体上来讲，已有文献对于指标体系的构建具有一定的相似性，主要差别在于不同文献所包含的指标数量不同。其次，在指标体系构建后，对各指标进行无量纲化或标准化处理。现有文献通常采用较为简单的直线型无量纲化方法，这种方法对于计算和理解标准化后的得分或数据具备直观性和易于理解性，因此受到众多研究者的欢迎。再次，已有文献通常采用综合评价法将各个指标进行组合和加权，而加权时需要赋予各个指标相应的权重。指标赋权包括客观赋权法和主观赋权法，有关基本公共服务的研究的不同文献依据数据可获得性、侧重点等采取不同的指标赋权方式。但是，基本公共服务的相关研究采用主观赋权法居多，并且通常采用等权重的方法对各类指标赋予相同的权重。最后，将各指标的得分进行加权，从而得到基本公共服务的实际供给水平。这种供给水平实际上不是绝对水平，而是相对水平，是相对于基期的相对变化水平，因为各个指标的得分是在与该指标的基数(通常选取基期或第一期的数值作为基数)进行对比后得出的。

已有文献在我国基本公共服务供给水平的评估测算后，得到了大致类似的结论③。现有研究通常认为，我国在某些单项基本公共服务供给方面可能存在过度，但是大部分单项基本公共服务供给规模以及所有单项基本公共服务综合在一起后的综合基本公共服务供给规模均存在不足，数量上还不能满足人们的需要。同时，现有文献研究发现，各类单项基本公共服务供给水平呈现波动的态势，但是总体上是一种向上的趋势，即存在螺旋式上升的趋势。在基本公共服务供给实际规模及供给不足的原因分析方面，丁辉侠、伍先福和杨永德分别从经济发展水平、财政自给率、外商直接投资、城镇化率、产业结构升级等方面展开了分析和考察，认为这些因素会通过直接或间接的渠道对基本公共服务供给不足产生重要影响④。潘心纲和张兴认为中央与地方财权和事权不匹配、划分不合理等是导致我国地方政府提供的基本公共服务供给不足的主要原因⑤。李红霞则认为财政责任缺位是我国基本公共服务供给不足的主要原因，并对财政责任缺位的原因及对策进行了分析⑥。郑浩生和李东坤分析了省以下“扩权强县”分权改革对基本公共服务供给规模的影响，研究发现这种改革在不同种类的基本公共服务供给方面存异质性影响⑦。刘成奎则从官员特质角度分析了基本公共服务供给不足的原因，并认为有自负自豪感的官员没有动力将资金用于民生基本公共服务支出和乡村的基本公共服务支出⑧。其他文献则从转移支付制度、财政管理体制等方面对基本公共服务实际供给规模的影响因素进行了探究，得到了不完全一致的结论⑨。

总体上，已有文献从不同角度对基本公共服务供给的实际水平、供给不足的可能原因进行了考察，这对我们理解我国基本公共服务的供给状况提供了很好的借鉴作用。然而，已有文献至少存在以下两个方面的不足之处。第一，已有文献很少探讨基本公共服务供给的最优规模，对于基本公共服务实际供给不足的分析缺乏参照系，这不利于我们理解我国基本公共服务供给不足的程度及其影响因素。第二，已有文献对于我国基本公共服务供给不足的原因及对策分析要么比较分散而不够系统，要么仅关注个别因素的影响，而没有以最优规模为参照系去探讨基本公共服务供给不足的原因并提出相应的政策建议。

基于此，本文将从微观主体出发，在经济增长的框架中考察基本公共服务最优供给规模的影响因素及其影响机制，同时，基于实际政策决策过程及基本公共服务实际供给的弹性等角度分析我国基本公共服务实际供给是否不足，以及从地方政府行为角度探究基本公共服务供给不足的可能原因。最后本文也构建了相应的对策体系，以期提高和优化我国基本公共服务供给。相对于已有文献，本文的创新点主要体现在以下两个方面。第一，本文基于经济增长与发展的视角，构建了基本公共服务供给的最优规模的理论模型，使得我们能够获知基本公共服务供给的最优规模受哪些因素影响及其影响机制，能够为基本公共服务的实际供给提供参照系，这极大地丰富和拓展了基本公共服务供给规模的相关研究。已有文献通常从实证角度测算基本公共服务供给规模的实际水平，而很少从理论角度去分析最优规模，更没有从经济增长与发展的视角去构建正规的理论模型对最优规模进行探究。因此，本文对基本公共服务供给的最优规模的理论分析，既有助于思考基本公共服务的最优规模及其变动，为未来的最优规模的分析提供一个可资借鉴的分析框架，又有助于了解基本公共服务实际供给与最优规模的差距，从而为政策制定提供理论和现实依据。第二，本文从政府决策机制没有综合考虑基本公共服务最优供给规模的影响因素，基本公共服务供给规模没有根据经济发展水平而充分调整的角度论证了实际供给的不足，并从地方政府的激励和能力角度分析了其原因。

二、基本公共服务供给水平的最优规模

(一)模型设定

考虑一个无限期界完全竞争市场环境下的经济增长与发展的模型。假定在任一时期t，经济的总产出如下：

(1)

根据(1)可知，物资资本、人力资本及技术水平随着时间而变化。为分析方便，我们假定物资资本遵循以下变化规律：

(2)

其中，sK为产量中用于物资资本积累的比例。并且为分析方便，我们假定物资资本的折旧率为零。

类似地，我们假定人力资本积累由以下方程给出：

(3)

其中，sH为产量中用于人力资本积累的比例。在这里，为分析方便，我们假定sH为外生给定的。

进一步地，我们假定技术水平的变化由以下方程给出：

(4)

其中，ρ为外生给定的生产率或技术水平的进步速度。

由于我们重点在于分析公共支出或基本公共服务对经济和社会福利的影响，因此我们假定物资资本积累、人力资本积累、技术水平的变化等均为外生给定，同时假定劳动力数量保持不变。将这些变量进行内生化并不会影响本文的实质性结论。

接下来我们考虑社会福利。假定存在代表性消费者，每个消费者在任一时期t的效用由如下方程给出：

(5)

由于我们考虑的是一个无限期界的经济，因此社会福利函数需要考虑未来无穷期。由于存在代表性消费，因此最大化无穷期的社会福利即等价于最大化代表性消费者一生效用，因此社会福利函数可以由下式表示：

(6)

为分析方便，方程(6)中我们假定了贴现因子为1，即效用无须进行贴现。

政府支出通过税收融资，并且为分析方便，假定不存在政府借贷，则政府预算约束为：

(7)

其中，τ为宏观税率。

由以上的设定可知，代表性消费者的私人商品消费数量由如下方程给出：

ct=(1-τ-sH-sK)Yt/L

(8)

(二)均衡结果

在给定政府政策(税收及公共品支出)的情况下，我们首先来分析均衡的物资资本、人力资本、产出及消费者效用。

我们定义人均有效产出、人均有效物资资本、人均有效人力资本如下：

(9)

因此，人均有效物资资本的动态变化方程为：

(10)

类似地，人均有效人力资本的动态变化方程为：

(11)

稳态要求人均有效物资资本的变化为零，且人均有效人力资本的变化为零，因此根据以上两个方程可知，稳态时的人均有效物资资本和人均有效人力资本由以下两个方程给出：

(12)

(13)

根据(12)式和(13)式，可得到如下稳态时人均有效产出：

(14)

接下来我们再来看社会福利最大化所要求的最优宏观税率、各基本公共服务数量。在稳态时最大化社会福利(6)式即等价于最大化任一稳态时期的效用即最大化(5)式。对(5)式两边取对数并求最大化，即：

(15)

因此可得到对于任意的i，使得(15)式最大化的解为：

(16)

以上(16)式即为经济达到稳态时使得代表性消费者或社会福利最大化所要求的基本公共服务的最优规模。

(三)基本公共服务供给最优规模的影响因素及其机制

接下来我们围绕(16)式分析各类基本公共服务最优供给规模的影响因素及其影响机制。

第一，基本公共服务之间存在互补性，因此一种基本公共服务供给量的上升，意味着其他基本公共服务最优供给规模也应上升。根据(1)式的生产函数和(5)式的效用函数可知，一种基本公共服务供给规模的上升，会导致其他类型的基本公共服务带来的边际产出和边际效用均上升。因此，给定其他条件不变，社会福利最大化要求不同类型的基本公共服务供给规模同向变化。举例而言，如果公共卫生基本公共服务供给规模上升，一方面直接带来居民的健康上升从而效用水平上升，而一个更健康的居民从良好的治安水平中获得的效用也会更高，也即提高了公共治安基本公共服务带来的效用。另一方面，公共卫生基本公共服务使得居民因身体健康水平的上升而导致居民的劳动生产率提高，这反过来又提高了良好的治安所带来的边际收益，从而提高私人商品的消费数量，间接提高居民的效用水平。不同类型的基本公共服务在效用函数和生产函数中的互补性，意味着一种基本公共服务水平供给不足或存在短板时，将从整体上降低其他基本公共服务带给人民群众的收益和效用。

第二，基本公共服务在生产中的重要性的上升，要求基本公共服务的最优供给规模上升，也即γi上升将导致社会福利最大化所要求的gi上升。尽管提高基本公共服务供给带来的产出上升时，会导致税收上升从而降低居民可支配支出和私人商品的消费，但是基本公共服务供给规模上升带来的正效应超过负效应，从而总体上基本公共服务供给的最优规模上升。不同的基本公共服务在生产中的重要性不同，因此不同的基本公共服务最优供给规模也不一样。在制定不同类型的基本公共服务供给规模的决策时，必须考虑各种基本公共服务对生产的贡献程度的差异。

第六，人力资本在生产中的重要性越大(即β较大)，则基本公共服务最优规模越大。这意味着，保持其他条件不变，最优的基本公共服务供给规模应随着经济结构的变化而变化，特别是使用更多熟练劳动力和技能型劳动力的经济中，基本公共服务最优供给规模也会上升。这一结论也引申出如下含义：人均GDP相同的国家或地区，由于经济结构的不同，基本公共服务最优供给规模也应该不一样。

第七，技术水平或生产率水平A的上升，会导致基本公共服务的边际产出上升，从而导致最优的供给规模上升。这意味着，最优的基本公共服务供给规模应该随着技术水平的变化而同向变化。比如，以互联网技术为特征的技术水平的变化，要求我们不断提高基本公共服务供给水平，以此来满足人民群众的需求，提高人民群众的效用和社会福利。

第八，经济发展水平与最优的基本公共服务供给规模正相关。给定其他条件不变，稳态时的有效产出y*越大，则根据(16)式可知各类基本公共服务的最优供给规模将会上升。这是因为经济发展水平(产出水平)越高，则居民消费的私人商品越多，从而根据效用函数可知，基本公共服务的边际效用将会上升。因此，基本公共服务供给应该随着经济发展水平的上升而上升，经济水平越高的国家或地区，应该提供更多的基本公共服务。

综合以上的比较静态分析可知，诸如各类基本公共服务在生产中的重要性和在效用函数中的重要性、产出中用于人力资本和物资资本积累的比例、人力资本在生产中的重要性、技术水平或生产率水平、经济发展水平等诸多因素，均会影响各类基本公共服务的最优供给规模。因此，在考虑各类基本公共服务供给规模时，应充分综合考虑以上诸因素的影响。

三、我国基本公共服务实际供给规模小于社会最优的供给规模

许多文献强调了中国基本公共服务供给不足的问题，也即实际供给规模小于前面所阐述的最优供给规模，这已成为学界和社会各界的共识。然而，已有文献对实际供给不足的讨论，更多的是泛泛而谈，缺乏参照系和比较的标准。本文第二部分有关最优规模的影响因素及其影响机制的讨论，有助于我们论证我国基本公共服务实际供给是不足的。我们结合第二部分中最优规模的影响因素、经济发展水平对基本公共服务的影响这两个方面，来论证我国基本公共服务实际供给规模小于最优供给规模，即实际供给的不足。

一方面，实践中各类基本公共服务供给的实际决策很少综合考虑最优规模的那些影响因素。从各类基本公共服务供给的实际决策来看，各地区在提供各类基本公共服务时，通常较多考虑的是人口因素(人口规模、人口结构)和财政能力水平，而很少考虑到第二部分中最优规模的那些影响因素，如各类基本公共服务在生产中的重要性和在效用函数的重要性、人力资本和物质资本的积累情况、生产率水平及基本公共服务之间的互补性等因素。各地方政府即使考虑到这些因素，也只是一个模糊的概念，对这些因素的影响大小和影响机制缺乏清晰的认识和理解。比如，不同种类的基本公共服务在生产和个体效用中的互补性，不会影响提供不同种类基本公共服务的部门的决策：一个部门提供基本公共服务时，不会与提供另一种基本公共服务的部门进行协商(比如，教育局提供教育基本公共服务时，不会与提供社保的人力资源与社会保障局进行协商)。对于影响最{优供给规模的各类因素缺乏考虑，必然导致实际的供给规模不同于最优的供给规模，并且更可能的情况是基本公共服务供给的实际规模会小于最优规模。这是因为我国地方政府的支出结构偏向于能直接带来政绩的基础设施建设，出于财政资源的有限性和政绩的考虑，必然会尽量压缩民生支出，即主要压缩各类基本公共服务支出。

我们通对基本公共服务的实际供给做计量回归来进一步佐证这一点。以基本公共服务实际供给为被解释变量，以物质资本积累率(投资率)、全要素生产率(TFP)、人均GDP、其他基本公共服务及产业结构、城镇化率、人口密度等因素作为解释变量和控制变量，基于2008至2018年省级面板数据，采用双向固定效应模型进行计量回归，结果见表1。

表1 基本公共服务实际供给的实证结果

注：(1)括号内为t值;(2)***、**、*分别表示在1%、5%、10%水平上显著。

数据来源：历年《中国统计年鉴》、《中国财政统计年鉴》以及胡洪曙《中国基本公共服务供给指数报告(2017)》。

由表1可得到如下基本结论。第一，无论是单项基本公共服务还是综合基本公共服务，其与物质资本积累率(即投资率)要么不显著，要么负相关，即物质资本积累率的上升，不会带来基本公共服务供给水平的上升，这与第二部分中基本公共服务最优供给规模随着物质资本积累上升而上升的结论不一致。第二，全要素生产率TFP对各类基本公共服务(除了公共安全基本公共服务外)和综合基本公共服务的影响不显著，对公共安全基本公共服务的影响虽显著但为负数，这表明全要素生产率TFP没有对基本公共服务的实际供给产生影响，或者产生了负的影响(对公共安全基本公共服务)，这与第二部分中基本公共服务最优规模随着生产率水平的提高而上升的结论相反。第三，人均GDP对各类基本公共服务的实际供给的影响均不显著，这与第二部分中基本公共服务最优供给规模随着经济发展水平的上升而上升的结论不一致。第四，教育基本公共服务对其他类型的基本公共服务的实际供给的影响不显著，社会保障与就业基本公共服务、交通运输基本公共服务、医疗卫生基本公共服务均是类似的结果，即某类基本公共服务的实际供给，不受其他类型基本公共服务的实际供给的影响，这与第二部分中某类基本公共服务的最优规模的上升会导致其他类型基本公共服务的最优规模也上升这一结论不一致。因此，诸如物资资本积累速度、经济发展水平、生产率水平等正向影响基本公共服务最优规模的因素，对基本公共服务的实际供给的影响不显著或有负影响，这表明基本公共服务的实际供给规模的影响因素，不同于基本公共服务的最优规模的影响因素，也即实践中各类基本公共服务供给的实际决策很少综合考虑最优规模的那些影响因素。

另一方面，就纵向来看，我国的各类基本公共服务的实际供给对GDP的弹性偏小，没有随着经济发展水平的提高而进行充分的调整，这意味着基本公共服务实际供给规模小于最优供给规模。从第二部分最优规模的影响因素的分析中可知，经济发展水平对基本公共服务具有较高的正向影响，这意味着基本公共服务供给规模应随着经济发展或GDP的上升而进行充分调整。然而，我国各类基本公共服务供给水平变化较慢，对GDP的弹性偏小。我们可以计算2008-2018年各类基本公共服务供给规模对GDP的历年弹性及期间弹性，结果见表2。

表2 各类基本公共服务对GDP的弹性

数据来源：历年《中国统计年鉴》、《中国财政统计年鉴》以及胡洪曙《中国基本公共服务供给指数报告(2017)》。

由表1可知，各类基本公共服务对GDP的弹性存在较大波动，并且在2008-2018年之间的平均弹性非常小。以教育基本公共服务为例，其对GDP的期间弹性仅为0.06，文体传媒基本公共服务对GDP的期间弹性仅为0.11，其他类型的基本公共服务对GDP的弹性也远远小于1，而交通运输基本公共服务对GDP的弹性为负。更进一步地，各类基本公共服务加权而来的综合基本公共服务，其对GDP的弹性仅为0.22。这表明，无论是单项基本公共服务还是综合基本公共服务，其对GDP的弹性都非常小，即都是非常缺乏弹性的。一般而言，处于经济发展中期的国家，基本公共服务对GDP(经济发展水平)会非常敏感，也即弹性应该较大，特别是社会保障、教育、环境保护等基本公共服务应该随着经济发展水平的上升而大幅提高。然而，我国基本公共服务对GDP的弹性偏低，意味着我国的基本公共服务供给水平低于社会最优规模。

因此，整体上，对照第二部分最优供给模型中的相关结论，无论是从实践中地方政府的实际决策，还是从基本公共服务供给的测算结果来看，我国各类基本公共服务供给规模通常小于社会福利最大化所要求的最优供给规模，即存在供给不足的问题。

四、我国基本公共服务供给不足的原因分析

对基本公共服务供给不足的原因及其机制的分析和研究，将为改进和提高基本公共服务供给数量奠定基础。我国基本公共服务供给不足的原因是多方面的，由于我国各类基本公共服务主要由地方政府提供，属于地方事务，因此接下来将以地方政府支出行为和支出规模为出发点，分析地方政府为什么缺乏激励和缺乏充分的能力以基本公共服务的社会最优规模为参照系和目标去提供基本公共服务，为什么没有动力和能力去综合考虑最优供给规模的那些影响因素，为什么所提供的基本公共服务规模难以对经济发展水平进行充分的调整，从而导致供给不足。

(一)特殊的政府管理体制，地方政府缺乏提供最优规模基本公共服务的积极性

我国是行政集中、经济和财政分权的政府管理体制，使得地方政府缺乏充分的积极性以居民效用(福利)最大化为目标，因而也就缺乏激励去提供社会最优规模的基本公共服务，导致基本公共服务供给不足。一方面地方政府的政绩考核结果主要由上级政府决定，而由于我国经济发展水平还不高，上级政府对下级政府的行为和绩效存在信息不充分、监督能力及治理能力有待提高等原因，我国地方政府的绩效考核的主要指标是地方经济增长速度等经济指标。许多关于地方政府行为的研究都强调了这一点⑩。尽管近年来GDP考核在地方政府绩效考核中的重要性有所下降，而诸如安全生产、社会稳定及基本公共服务供给的重要性有所上升，但总体上还没有引起或要求地方政府给予基本公共服务足够的重视。另一方面，经济分权和财政分权使得地方政府在政府支出方面具有自主权，基本公共服务方面的支出和其他政府支出的数量、结构或比例，基本上由地方政府自行决策。经济增长的考核目标加上自主决定的支出结构，必然使得地方政府的支出结构偏向于生产性公共品，而没有动力保障或提高对非生产性公共品等基本公共服务的投入和支出水平。比如，地方政府通常热衷于城市道路等基础设施建设、城市形象工程等既直接拉动GDP又容易量化的经济指标，而对于教育、医疗卫生、环境保护等方面的民生服务或基本公共服务则没有多少兴趣，在保障上级所要求的最低投入或最低供给的水平下，没有动力去提高基本公共服务方面的支出。因此，特殊的政府管理体制使得地方政府在基本公共服务供给决策过程中，缺乏充分的动力去综合考虑那些影响社会最优规模的因素(诸如各类基本公共服务之间的互补性、技术水平与生产率、人力资本与物质资本的积累速度等因素)，即做决策时没有积极性去考虑基本公共服务的社会最优规模，从而导致基本公共服务供给规模难以达到社会最优水平、难以满足人们的需要。

(二)财政支出及基本公共服务供给不透明，地方政府缺乏激励去提供社会最优规模的基本供给服务

财政不透明和基本公共服务供给不透明，难以发挥社会监督的功能，地方政府缺乏激励去提供社会最优规模的基本供给服务。因为财政不透明意味着地方政府即便没有根据社会最优水平去提供基本公共服务，决策过程中没有考虑那些影响社会最优供给规模的因素(经济发展水平、人力资本与物质资本的积累速度、社会的生产率和技术水平、各类基本公共服务在居民效用函数中的相对重要性等)，也不会面临来自居民和社会的强烈质疑和问责，从而导致基本公共服务供给规模不足。财政不透明和基本公共服务供给不透明，使得人民群众无法从整体上获知基本公共服务供给的具体数量，也无法获知财政在各类基本公共服务供给方面的投入水平、资金使用和管理是否合规合法等信息，从而人民群众和社会媒体难以对基本公共服务供给及相应的财政资金进行监督，导致基本公共服务的供给得不到外部约束和激励。一方面，2014年新修订的《预算法》虽然明确规定财政预算要进行公开，但目前还没有相应的实施细则，导致地方政府对预算公开的详细程度不统一，且大部分地区预算公开非常粗略，无法判断投入到基本公共服务领域的资金规模、结构和具体投向，因此也就无法通过预算公开对地方政府和相关部门形成约束和监督。换言之，预算公开的法律和实践目前还无法保障基本公共服务供给规模、结构和质量。另一方面，财政资金转化为基本公共服务的效率、基本公共服务供给的具体情况等信息不透明，从而基本公共服务的受益对象及社会媒体无法获知具体的基本公共服务供给规模。比如在医疗卫生基本公共服务方面，新增的医务人员数量，新增的医务人员专业水平、治疗水平，医疗器械和药品数量与价格，医院新建和投入使用的面积等医疗卫生基本公共服务的各个维度，人民群众和社会媒体难以通过可行的渠道去获得这些方面的信息，从而无法获知医疗卫生基本公共服务供给的具体情况，也就无法对基本公共服务的供给及资金投入进行监督。因此，财政支出不透明、基本公共服务供给的不透明，导致地方政府无须面临充分的社会监督，降低了地方政府及相关部门以社会最优供给规模为参照系和目标去提供基本公共服务的动力和激励。

(三)地方自有财政收入不足，地方政府缺乏能力根据经济发展水平去充分调整基本公共服务的供给规模

在前面两部分我们论证了经济发展对于基本公共服务最优供给规模的影响，而我国各类基本公共服务对经济发展水平的弹性偏低，即实际供给不足。然而，为什么在我国经济快速增长的年份里，各类基本公共服务难以根据经济发展水平而得到充分的提高？主要原因在于，虽然我国财政总收入实际上是高于GDP增速的，从而具有较高的财政总收入，但是现有的财政分权体制导致地方财政收入有限或财政资金不充足，使得地方政府没有能力根据经济发展水平而去充分提高基本公共服务供给规模。基本公共服务供给首先要求地方政府有足够的财力和能力，然而由我国财税体制决定的地方财政收入通常远不足以保障基本公共服务供给，地方存在很大的收支缺口。一方面，自1994年分税制以来，我国地方政府本级财政收入占全国财政收入的比重仅在45%—55%之间，而地方政府承担了大量事权和支出责任，导致地方政府自有资金非常有限，无法支撑其相应的支出责任。另一方面，中央政府对地方的转移支付制度存在诸多不完善的地方，导致无法有效保障转移支付资金用于基本公共服务。历年来中央对地方的转移支付的规模和结构如图1、图2所示：

图1 转移支付规模数据来源：历年《中国财政统计年鉴》。

图2 转移支付结构数据来源：历年《中国财政统计年鉴》。

由图2可知我国专项转移支付占比较高，而专项转移支付存在的以下问题使得转移支付制度难以有效满足地方政府特别是经济不太发达的地方政府的财力需求。专项转移支付虽然通常要求用于基本公共服务供给方面，然而，一方面许多用于基本公共服务的专项转移支付资金要求地方政府配套，导致越是财政资金匮乏的地方，越是难以获得相应的专项转移支付；另一方面没有规定配套的专项转移支付，减少了地方政府原本配置在基本公共服务方面的自有资金，从而无配套的专项转移支付并没有使得地方政府增加对基本公共服务的供给。同时，专项转移支付资金监管不严，使得对应的地方政府部门常会将专项资金挪做他用。过去十几年来我国预算管理制度和资金管理制度在不断调整和改革过程中，总体上是向管理更规范、更加公开透明的方向前进，但是离现代财政制度、财政资金管理能力现代化还有很远的距离，因而直接使用专项转移支付资金的部门仍有很多方法，将应该用于基本公共服务的专项转移资金用做行政开支等方面，或者在不同的基本公共服务之间进行挪用，比如有些县级政府将用于发放教师工资的资金，用做公共安全基本公共服务支出或交通运输基本公共服务支出，导致教师工资得不到保障，影响了教育基本公共服务的供给水平。因此，现有的转移支付制度，难以有效满足地方政府财力需求，难以保障转移支付资金用于基本公共服务。

(四)缺乏相关研究的专业人才，地方政府没有能力以最优供给规模作为参照系

整体上，我国地方政府在资金科学使用、合理优化支出结构的专业技术水平和能力还比较欠缺，导致没有能力根据社会最优供给规模的要求去计算和配置资金投入方向，从而导致财政资金使用效率较低、预算编制不科学以及基本公共服务投入结构不合理，最终使得基本公共服务的实际供给达不到社会最优水平。我国地方政府缺乏专门的、高水平的支出结构和资金分配的研究部门，财政部门及提供基本公共服务的政府职能部门更是缺乏研究基本公共服务最优供给规模的专业人才，使得财政资金使用效率偏低和投入结构不合理。首先，由于缺乏相关专业知识和能力，导致预算编制仅采取简单的诸如增量预算、凭感觉和直观想象等方式方法预测收支，而不考虑不同种类基本公共服务之间的相互依赖的关系，不考虑社会技术水平的变化，不考虑经济中人力资本和物质资本的变化，也难以及时了解和跟踪人们偏好和需求的变化，换言之，没有能力根据第二部分中基本公共服务的最优供给规模的影响因素的变化去编制收支预算和安排资金，通常会导致基本公共服务领域的支出安排不足。或者预算收支的时期安排不合理，导致预算执行过程中实际进度不匹配，需要用钱开支时，收入和资金未能及时筹集上来，从而影响了基本公共服务的供给。其次，由于研究能力不足，导致资金管理制度设计不合理，基本公共服务的预算执行难以完成。比如，财政资金存在链条较长、下拨速度慢的问题，影响了预算执行进度。在实行国库集中收付制度之前，我国采用的是资金分级分散收付制度，存在资金链条长、下拨不及时等普遍情况，在实行国库集中收付制度后，仍然有部分资金没有或暂时不宜纳入该制度体系中，资金下拨进度慢等现象仍然存在，这些都严重影响了预算的执行和导致了年底突击花钱的现象，降低了基本公共服务的供给水平。再次，基本公共服务投入结构不合理，导致基本公共服务的供给难以发挥整体效应，降低了基本公共服务的供给水平。比如资金更多地流向楼堂馆所的建设等看得见摸得着的外在方面，而用于内涵发展的用于人的方面的资金则偏少。以教育基本公共服务为例，用于教师培训、提高教师质量及用于激励教师工作积极性的资金偏少，而更多的资金用于办公楼、广场、教学楼等方面的建设；以交通运输基本公共服务为例，资金主要用于道路建设，很多人口稀疏的区域道路宽阔，而用于公共交通运输管理、公共交通工具、公共交通的服务等方面的资金投入则非常欠缺。

五、相关政策建议

基于以上的相关研究结论，可以考虑从以下几个方面采取措施和构建政策体系，以提高地方政府根据社会最优规模提供基本公共服务的激励和能力。

第一，将基本公共服务供给规模全面纳入地方政府、相关部门官员绩效考核体系，并设置较高的考核比重。基本公共服务对于经济发展、对于人们的生产与发展极为重要，因此将基本公共服务这个更为根本的要素纳入国家发展战略，具有非常重要的紧迫性和必要性。地方政府官员、部门官员的行为受绩效考核体系的指挥，将基本公共服务供给规模全面纳入地方政府及相关部门官员的绩效考核体系，能有效调动地方官员以社会最优供给规模为参照系去提供基本公共服务，保障各类基本公共服务供给规模满足人民群众的需求，有助于保障国家发展战略的实现。

第二，尽快出台预算公开的实施细则，提高预算的透明度和基本公共服务的透明度。一是国家层面和地方层面应尽快出台预算公开的实施细则，特别是基本公共服务方面的支出要尽量详细，让人大代表、人民群众能够易于理解相关支出和预算安排。二是对每类基本公共服务，应分门别类地对人员、物资、办公场所等方面内容进行公开，以切实提高基本公共服务各个维度、各个层面的透明度，从而有助于人民群众的监督。

第三，提高地方政府自有财政资金，优化和完善分税制体制。地方政府资金不足是基本公共服务供给规模偏低的主要原因之一，因此需要大力提高地方政府的财力，使得地方政府有能力向最优供给规模去提供基本公共服务。一是进一步提高增值税地方分成比例，可以考虑将地方分成从现在的50%提高到60%。二是近期尽快开征房产税，远期开征包括遗产税在内的其他财产税，并将房产税、财产税作为地方税收入。房产税和财产税可以为地方政府提供稳定、可观的财政收入，并将其与基本公共服务的投入挂钩，这通常有助于提高地方政府的治理水平和基本公共服务的供给规模。

第四，尤为重要的是，将基本公共服务供给的社会最优规模及其影响因素纳入基本公共服务的政策决策中。在制定基本公共服务供给规模及结构、资金投入结构和数量时，应充分考虑对于社会而言最优的供给规模及其结构，将经济发展水平、生产率、各类基本公共服务在产出中的重要性和效用函数中的贡献等因素纳入决策过程中，这将为基本公共服务的实际供给提供参照标杆、参照的目标，有助于认识到实际供给与最优水平的差距和对基本公共服务供给规模进行评判，有助于基本公共服务的实际供给水平向最优水平靠近。

第五，提升基本公共服务最优供给规模的研究能力。每个地区都应通过资助相关研究机构，对财政部门和提供基本公共服务的职能部门相关人员进行培训，提升基本公共服务最优供给规模、影响因素及其影响机制等方面的研究能力，为基本公共服务投入结构、资金投入规模等方面指明方向和具体规划。

六、结语

基本公共服务包括很多层面或维度，而所有维度中最基础和最根本的则是基本公共服务供给规模，深入分析基本公共服务供给规模情况显得尤为重要。本文首先在经济增长的框架中构建了一个简单理论模型，分析了最优的基本公共服务供给规模的影响因素及其影响机制，发现经济发展水平、各类基本公共服务在生产和效用函数中的弹性、社会的技术和生产率水平、人力资本和物质资本的积累速度等因素，均会对基本公共服务的最优供给规模产生影响。本文继而从政府决策机制通常不考虑基本公共服务最优供给规模及其影响因素等方面论证了我国基本公共服务供给不足的现实。进一步地，基于地方政府的动力和能力角度，从政府管理体制、资金管理体制、专业能力缺乏及基本公共服务供给不透明等方面论证了为什么地方政府没有动力和能力根据最优供给规模去提供基本公共服务。本文最后从政绩考核、财税体制改革、基本公共服务透明度及加强影响基本公共服务最优供给规模的因素的研究能力等方面构建了对策建议体系，以期有助于提高我国基本公共服务供给规模。

注释

①魏福成、胡洪曙：《我国基本公共服务均等化：评价指标与实证研究》，《中南财经政法大学学报》2015年第5期。

②辛冲冲、陈志勇：《中国基本公共服务供给水平分布动态、地区差异及收敛性》，《数量经济技术经济研究》2019年第8期。

③丁辉侠:《财政分权、制度安排与公共服务供给——基于中国省级面板数据的实证分析》,《当代经济科学》2012年第5期;李拓、李斌、余曼:《财政分权、户籍管制与基本公共服务供给——基于公共服务分类视角的动态空间计量检验》,《统计研究》2016年第8期;宋美喆、刘寒波:《地方政府策略互动行为下的区域基本公共服务收敛性研究》,《中南大学学报(社会科学版)》2018年第1期;胡洪曙:《中国基本公共服务供给指数报告(2017)》,北京：经济科学出版社,2018年，第61、105、141、186、247、287、330、353页。

④丁辉侠:《财政分权、制度安排与公共服务供给——基于中国省级面板数据的实证分析》,《当代经济科学》2012年第5期；伍先福、杨永德:《城市化与财政支出增加了公共休闲服务供给吗》,《当代财经》2017年第1期。

⑤潘心纲、张兴：《当代中国基本公共服务均等化的实现路径》，《江汉大学学报(社会科学版)》2014年第3期。

⑥李红霞：《基本公共服务供给不足的原因分析与强化政府财政责任的对策》，《财政研究》2014年第2期。

⑦郑浩生、李东坤：《省以下分权改革促进地方基本公共服务供给吗？——来自四川省“扩权强县”改革的经验证据》，《公共管理学报》2016年第4期。

⑧刘成奎：《自豪感、政府偏好与城乡基本公共服务供给的影响研究》，《管理世界》2012年第9期。

⑨伏润民、缪小林:《中国生态功能区财政转移支付制度体系重构——基于拓展的能值模型衡量的生态外溢价值》,《经济研究》2015年第3期;毛捷、汪德华、白重恩:《民族地区转移支付、公共支出差异与经济发展差距》,《经济研究》2011年第5期;贾晓俊、岳希明:《我国均衡性转移支付资金分配机制研究》,《经济研究》2012年第1期。

⑩周黎安：《晋升博弈中政府官员的激励与合作——兼论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因》，《经济研究》2004年第6期;徐现祥、王贤彬：《任命制下的官员经济增长行为》，《经济学(季刊)》2010年第4期。