我国体育社团发展的政策动因与职能转变*

朱亚瑞

(湖南信息学院，湖南 长沙 410100)

自19届中国共产党全国代表大会以来，政府大力发展政府购买公共服务，并一再强调政府与社会的分离。活化社会资源等“体育新政”理念的促动下，如何运用政策资源促进我国体育社团的发展，“政社分开”对促进我国体育社团的发展和体育事业的发展具有重要的现实意义。

1 体育社团的内涵结构

1.1 体育社团是法理性的体育民间组织

就其概念的方向而言，体育社团是民间组织，是围绕某些体育项目或体育运动形式的人群。就其成立的程序而言，体育社团是具有法律合理性的民间组织。首先，体育社团这种集合不是随意的、突发的或临时的，而是依法登记成立，享有一定权利与义务的体育民间组织。例如，国家体育总局负责在注册前对筹备申请，企业注册，变更登记和注册注销进行业务审查。对协会负责人进行审查，协助民政部等部门对协会进行年度检查，指导协会的清算工作；依法监督和管理协会的业务活动和组织建设等事项[1]。其次，体育社团活动的组织与实施受制于各级行政主管部门，其社会化与市场化的“自由”保障在其官民二重性的条件之下，如项目中心与单项协会之间的关系。

1.2 体育社团是互惠性的非营利性组织

体育社团是一个旨在体育或活动的非营利性社会组织。无论从事任何体育社团的企业管理活动，都不能用于盈利。尽管体育社团针对体育运动或活动的运营管理不以营利为目的，而其成立的出发点是希望社团成员在组织活动中实现互惠互利。体育社团本质的不以营利为目的的互惠性，体现了其社会属性在行政性与民间性之间的内在区别与联系。

1.3 体育社团是类聚性的自主合作组织

体育社团是以自愿与自主为基本宗旨，通常是体育领域具有某种性质的人们集合在一起。体育社团的类聚性秉承于参与者共同的理想与目标，参与人群不仅具有目的的一致性，而且其结构属性也具有很大的相似性，形成的是同类型群体的类聚与集合。如羽毛球社团、街舞社团、篮球协会等，基本都是以共同从事这一职业或具有相同爱好的人汇聚在一起。体育社团的类聚性倡导的是自愿、自主与自发的类聚，形成了同质性的自主与自愿形式，其主要目标是通过搭建平台，整合与优化同类资源，促进交流合作与互利互惠，推进体育运动发展。

2 政策导向下的我国体育社团发展演变

新中国成立以来，我国体育体制历经了体育计划体制形成时期(1949—1957)，“举国体制”的形成、发展与完善时期(1957—1994)，“举国体制”与市场机制共存的双轨体育体制时期(1995—2007)，反思“举国体制”与深化改革的后奥运时期(2008年至今)[2]。相应地伴随我国体育体制与发展，我国体育社团的发展也呈现了1956年、1964年、1979年的三次发展高峰[3]，以及整体推进的当代发展。无论哪个阶段的发展，体育社团与国家政策制度和体育体制改革的逐步推进均有着紧密联系。

2.1 体育社团的清理与整顿时期

首次高峰期是体育界对社团的清理与整顿时期。这一时期以1956年为标志点，其标志性成果是全国成立了17家体育社团[4]。在此期间，有两项重要的体育政策活动作为时代背景。一是“发展体育运动，增强人民体质”，会议提出“使体育运动普及和经常化”的方针[5]；第二，1950年9月，行政理事会制定了“社会团体登记暂行办法”。这些方法和规则逐渐确立了协会的类别，注册范围，程序，原则，事项和处罚，以及一些具有封建和迷信色彩的社区组织[6]。相应地，内政部和地方政府组织了一些体育公益组织，体育社团和体育协会。体育学术研究机构依法登记并确立了自己的法律地位。显然，在计划经济体制形成初期，国家政策与制度的影响成为了体育社团摸索前行的主要导向标，并起到了决定性作用。

2.2 体育社团数量的快速增长时期

第二次高峰期是体育社团数量取得突破时期。这一时期以1964年为标志点，其标志性成果是全国成立了8个体育社团，而其它领域成立的社团总数才12个[7]，数量有巨大突破。这一时期有几个重大的体育政策性事件，即：1958 年 2 月，国家体委制订了《体育运动十年发展纲要》[8]，1961年2月，国家体委发布了《关于1961年体育工作的意见》，以及在1961、1964年召开了系列体育工作会议[9]，反思了大跃进时期的体育工作，要求立足生产与生活实际发展群众体育，人民群众的体育热情日益高涨，呈现出一次大众体育的新高潮。体育社团作为推动体育事业发展的社会性组织，它不仅在推动群众体育发展等方面起到促进作用，而且群众体育快速发展也能倒逼体育社团的改革与发展。这一时期体育社团数量的高峰增长，无不与群众体育的快速增长有着实质性联系。

2.3 体育社团的恢复与创新发展时期

第三次高峰期是原有体育社团的恢复与新社团发展时期。这一时期以1979年为标志点，其标志性成果是全国成立了新体育社团14个，恢复了原有体育社团的运转[8]。历经“文化大革命”时期的影响，体育社团发展几乎停滞。伴随1978年十一届三中全会精神与思想的浪潮，全国体育工作重新回到正轨，焕发出新的生命。1979年是中国体育史上载入史册的一年，继23年之后再次回到了奥林匹克委员会，重登国际体育大舞台。同时，经历了十年“文化大革命”的人民群众，也迫切需要正常的体育活动，包括体育社团在内的社团活动逐渐恢复正常，新社团也不断涌现，这一年全国共成立了60个社团[6]。可见，国家体育事业的发展与社会的需要，是推动体育社团改革与发展的重要助推剂。

2.4 新时代体育社团发展的特征

伴随着我国改革开放的进程，社会、经济、文化的发展，以及体育事业的逐步推进，我国体育社团也取得了长足发展。截至2014年底，体育类社团占全国社团(共14大类)总数百分比已经达到6.7%，其数量排在全国第6位[10]。与之前三次高峰期不同的是，随着我国社会转型与经济转轨的日趋深入，以及奥运会、竞技体育“举国体制”等政策与环境因素的变化，竞技体育、群众体育、学校体育等成为了体育事业发展的重点，体育社团的性质、职能、管理与运行模式也逐渐呈现了转变。一是民间性、自主性等体育社团快速发展，不同的社团承担了不同的体育发展职责与任务；二是体育社团活动的组织更加灵活与自主，社会化与市场化运作的模式日趋深入；三是管理体制的创新发展，从纵向的层级管理逐步转向了横向的合作服务。

综合分析，体育社团作为衔接行政力量与民间力量的枢纽与桥梁，它是在国家政策的环境中规范与生存，在社会的需求中蕴育与生长。体育社团的发展与国家政策的导向密不可分，它形成的是思想与理念的引导，实践与行为的指导，问题与规制的前导，影响着体育社团的改革与创新发展。

3 新时代体育社团发展的现实困惑

3.1 实体化面临组织结构的张力

实体化是指将抽象构架或虚拟构架转变为主观形态的物质构架，呈现出实体状态。当前我国体育社团面临的最大问题是如何实体化，其现实矛盾主要呈现为体育社团与政府机构的同构。具体表现为：一是组织结构的政府主导性，即在其活动目标、人员构成与运作方式等方面，均体现出很强的政府导向性；二是民间性的特性名不副实，无论在运作方式，还是组织模式，行政性远远超越了社会性，且由于各种利益的存在，其同构体通常会采取多种手段获取资源配置的主导权，延缓向社会分权的过程；三是行政力量的合法性较为突出，社会力量与民间力量仅限于服从与受支配的地位，导致了与体育社团的原则与宗旨的结构性张力。此外，体育社团与行政机构的同构，是一种相互的作用，在资源紧缺与难以均衡的现实背景下，体育社团与行政机构形成了相互依赖与相互促进的实质关系，这种内在的关系也是阻碍其实体化的重要原因。

3.2 法制化面临法制体系的缺失

法制是统治阶级以法律化、制度化的方式管理国家事务。体育社团的法治化管理实则是为了实现体育社团的自由发展、公平发展、有效发展和有序发展，也就是从“人治”到“自治”的转型。我国体育社团法制化的问题主要表现为法规体系的不健全与自治权的缺失。首先，在法规体系上表现为受重视程度不高与管理体制不健全[11]，形成了以“人治”为主的客观现实，陷入了“法无定法”的现实困境。其次，在自治权方面呈现出“权不合法”与“法不合规”的现实状况[12]，即表现出体育社团自治权与政府规制结合不规范，自治权的外部保障机制不健全等。体育社团的法制化难于健全，与体育社团的管理体制、组织结构、利益机制，以及人员的素质有内在的关系。理顺管理体制，权衡资源分配，提高成员素质等均是推进法制化建设的基础性要素。

3.3 经费源获取渠道单一

经费是体育社团赖以生存与组织活动的基础，其获取途径主要包括政府补助，社会赞助与有偿经营等。就目前而言，我国体育社团经费来源主要依靠政府补助或自给自足为主，包括社会赞助与有偿经营在内的经费获取仍十分有限，途径较为固定与单一。经费源的长期单一主要原因包括：一是政社难舍难分的体制机制，导致了政府部门长期高度把控了体育资源的市场化发展，使得合法的有偿性经营没有发挥其应有的作用；二是体育社团自身性质的约束，即体育社团的非营利性特征，导致其在运作过程中的局限性；三是体育社团长期在政府主控下形成的依赖性，一直把政府的补助视为其主要的经费来源，而在市场经济深入发展的时代，逐步突破原有惯性的理念与观念的束缚，打破单一形式的经费源，开拓多途径与多形式的经费获取路径，是其亟待解决的关键问题。经费问题是体育社团发展面临的至关重要的问题，其中不仅有自身性质的因素，也有体制机制的弊端，需要从内到外逐渐突破历史的遗留与现实的困境。

4 政策导向下的我国体育社团职能转变

4.1 政策依据与背景

党的十八大以来，颁布了系列文件与政策推动国家体育事业的改革与发展(表1)。伴随国家体制机制的改革创新与发展，促进了体育事业发展组织结构、组织主体与主体职能的优化与功能性发展。首先，国家继续深化体育事业改革与创新体制机制，统筹社会、行业与个人三个层面，通过市场机制积极引入社会资本发展体育事业[13]。其次，国家在深化体育体制改革与运行机制转换过程中，提出要明确政府和社会的事权划分[14]，推进体育行业协会与行政机关脱钩，推行政社分开、政企分开与管办分离[2]，使更多的社会力量能实质性地参与到体育事业的运行管理与决策过程之中，激发不同主体之间的内在潜力，优化组织主体结构。再次，国家推行政府购买公共服务的发展方式，促进了体育社会组织承担与提供适合其职能的公共服务的发展，导向了各组织主体间职责与关系的转变，使其逐渐从纵向管理型的层级关系转向横向服务型的合作关系。

4.2 体育社团职能转变的思考

4.2.1 关系的转变：理顺“政社分开”的依存关系，明晰责权利

2014年12月国务院发布的《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》中指出：“推行政社分开、政企分开、管办分离，加快推进体育行业协会与行政机关脱钩，将适合由体育社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由体育社会组织承担”[2]。2016年6月国务院发布的《全民健身计划(2016—2020年)》提出：“推进体育社会组织改革，加快推动体育社会组织成为政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织，引导体育社会组织向独立法人组织转变，推动其社会化、法治化、高效化发展”[15]。2016年10月国务院办公厅发布的《关于加快发展健身休闲产业的指导意见》指出：“大力推进简政放权、放管结合、优化服务改革”[16]。“政社分开”作为体育社团健康与深入发展的终极目标，无论是计划经济时代的过去，亦或是市场经济深入发展的现在一直受到高度重视，但是其遇到的阻碍与产生的效果却不得不让人深思。“政社分开”是简单的一刀切，还是在徐缓中的有限性“割舍”？其答案在发展的过程中几乎已有定论。在我国现有体制与社会文化环境的约束下，政府与体育社团之间的“政社分开”，形成的是一种依赖性与互助性的发展结构。这种依赖与互助是相互作用的，政府部门的权威性，社团组织的灵活性，形成的是一种互助与合作机制，各自发挥相应的职能与作用。因此，体育社团的发展关键在于内部结构责-权-利的明晰，以及逐步优化各组织主体的资源配置，以致形成高效合力。

表1 十八大以来国务院(办公厅)有关体育事业发展发布的相关文件(部分)

4.2.2 责权的转变：理顺“责权利益”的一致关系，优化放-管-服

2016年10月国务院办公厅发布的《关于加快发展健身休闲产业的指导意见》要求持续推动“放管服”改革，推进体育行业协会改革，加强事中事后监管。2016年6月国务院发布的《全民健身计划(2016—2020年)》指出依据政府购买服务总体要求和有关规定，制定政府购买全民健身公共服务的目录、办法及实施细则，加大对基层健身组织和健身赛事活动等的购买比重。无论是简政放权，还是政社分开，亦或是政府购买公共服务，责权与利益始终是问题的焦点。体育社团作为合法性的民间组织，其介于政府和市场纽带中的特殊地位，如何实现体育社团活动组织过程中责权与利益的一致关系，需要逐步理顺政府部门、体育社团与市场主体之间的职能关系。政府部门在活动组织过程中主要发挥行政性的思想引领与宏观调控职能，行使其权威性；体育社团负责活动的组织运行与具体实施，积极吸纳社会力量参与社团活动，立足其灵活性；市场主体发挥其利益激励机制，通过各种合法途径推进社团活动市场化，弥补资源不足，发挥其动力性。政府部门、体育社团、市场主体之间要逐渐从纵向层级的管理转向横向合作与服务，强化“放-管-服”的内在结构与关系，推进高效发展。

4.2.3 职责的转变：理顺“放-管-服”的自我关系，推进高效发展

“放-管-服”是“简政放权、放管结合、优化服务”的简称，其实质为：“放”是指中央政府下放行政权，厘清多个部门重复管理的行政权；“管”是指政府部门要创新和加强监管职能，利用新技术新体制加强监管体制创新；“服”是指转变政府职能减少政府对市场进行干预，将市场的事推向市场来决定[17]。我国体育社团“放-管-服”主体结构的改革，主要是厘清各主体之间的关系与职责，即行政主体(政府部门)、社团主体(体育社团组织主体)与市场主体(企事业单位或个人)之间的内在关系。首先，行政主体在“放-管-服”的结构性改革中，不仅要有大胆的“放”，而且也要有高效的“管”，形成“放”与“管”的优化组合，形成服务型与合作型的管理模式，使体育社团与市场主体既能感受到到行政权力的威慑，又能享受到行政权力的服务。其次，体育社团主体在“放-管-服”的结构性改革中，在“放”的层面，要做好如何把握好下放的“权”的应用与应用度；在管的层面，不仅要“服管”，即服从政府部门的管理，还要“管服”，即管理好自我的组织与“权力”，服务于行政主体与市场主体。再次，市场主体在“放-管-服”的结构性改革中，其作为接受行政主体与体育社团主体管理与服务的主要载体，在接受“服务”的过程中，要强化自我的“管理”，在有限的条件下享受相应的服务，才能保证服务的有序性与规范性。各主体之间结构关系的明确，以及职责与义务的明晰，有助于推进体育社团的实体化与法制化发展。

5 结论

我国体育社团的发展与国家政策及社会发展有着实质性内在联系。体育社团的成立与规范发展，结构与性质的改革，以及当代模式的整体推进，均以强有力的政策背景作为动因。实体化面临组织结构的张力，法制化面临法制体系的缺失，经费源呈现获取渠道的单一，使我国体育社团的发展陷入了体制性困境。明晰“政社分开”与“责权利益”的实质关系，优化“放-管-服”的管理体制机制，需要转化各主体的职能关系，以致从各主体的互动中激发其蕴育的潜力。将行政性的管理与服务逐渐从微观转向宏观引领，社会性的具体举措与实施逐步推向社会与市场，逐步释放体育社团本质的自主性与民间性，形成管理与服务并行，有序与灵活并举的体育社团发展模式。