“共同缔造”思路下村庄振兴路径探索

摘要：当前我国乡村地区进入转型发展的关键阶段，传统“自上而下”编制的村庄规划多是谋划村庄终极蓝图，缺乏对村庄发展动力和规划实施机制的统筹考虑，无法解决快速城市化与城乡二元割裂导致的村庄空心化、产业衰败、环境破败等问题。本文以湖北省武汉市黄陂区李家集街巴山寨村为例，针对村庄现状发展特征，秉承上下联动共同缔造价值观，创新性地提出了“印象+谋划+行动+议程”的新型规划体系。以“巴山印象”明晰村庄发展的重点问题；以“巴山谋划”，统一村民意愿，明确村庄发展路径；以“巴山行动”，明确责任分工，制定行动计划；以“巴山议程”，商定行动准则，形成长效管理制度，以期为适应农民生产生活方式需求，促進乡村振兴的村庄规划提供新思路。

关键词：乡村振兴；共同缔造；路径探索；巴山寨村

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.04.003 中图分类号：TU982.29

文章编号：1009-1483（2020）04-0011-08 文献标识码：A

Exploring the Path of Village Revitalization under the Idea of "Joint Creation"： A Case Study of Bashanzhai Village in Wuhan City

YANG Ting

[Abstract] Currently， rural areas in China have already stepped into a key stage of the transformation development. The traditional "top-down" establishment is aimed at the ultimate blueprint for the villages， lacking of overall considerations of village development motivation and planning implementation mechanism， which cannot solve problems caused by rapid urbanization and urban and rural disparities， such as rural hollowing， industrial declining， environment damage， etc. In this paper， taking Bashanzhai Village in Wuhan City， Hubei Province as an example， a new planning system of "impression + plan + action + agenda" was innovatively proposed in accordance with the current situation and development characteristics of the village. The key issues of village development can be clarified by "Bashan Impression"； the will of the villagers and the definition of the village development path can be unified by "Bashan Plan"； the division of responsibilities and the action plan can be formulated with the guidance of the "Bashan Action"； and a code of conduct shall be agreed and a long-term management system can be formed under the "Bashan Agenda"， so as to provide new ideas for village planning that meets the needs of farmers production and lifestyle and promotes village revitalization.

[Keywords] rural revitalization； joint creation； path exploration； Bashanzhai Village

引言

自2004年以来连续多年中央1号文件均把解决“三农”问题放在首位，2017年党的十九大明确提出实施乡村振兴战略，“强化规划引领，科学有序推动乡村产业、人才、文化、生态和组织振兴”的总要求更是体现了国家对农村地区全面振兴发展的重视。村庄规划是缩小城乡差别、促进乡村振兴的重要抓手，具有与城市规划同等的法律地位[1]，但规划编制效果不尽如人意。一方面，“重城轻乡”的思想和城乡“二元”结构的存在，尤其是城市的优质公共资源、便捷基础设施、就业发展机会等在中心城区的集聚，使得村庄人口大量外流，导致村庄生态资源闲置、产业发展停滞、人居环境破败。另一方面，由国家政策推动，政府帮扶编制的村庄规划，普遍采取“自上而下”的决策方式和治理模式，多侧重于面貌改善的物质空间建设，缺乏对村民诉求的回应和对于村庄特色的提取，未触及乡村发展的内在动力和发展机制问题。本文结合湖北省武汉市“美丽乡村”试点巴山寨村建设的经验总结，探索“共同缔造”思路下村庄规划建设的系统性要求，力求促进村庄在原生态特征和社会组织关系下，形成良性、内生的发展路径[2]，从根本上落实党中央对于乡村振兴发展的战略要求。

1 国内有关乡村共同缔造的研究述评

伴随城市发展进入存量发展阶段，解决城市社会生活中不同利益主体矛盾纠纷成为规划工作重点之一，需要吸纳各利益主体共同参与制定城市生活未来发展和管理，即共同缔造，成为城市治理现代化的创新方式，广东、厦门、沈阳等地先后开展共同缔造规划实践。黄耀福等回顾与总结各地实践经验，并基于中西方城乡规划理论对共同缔造认识论与方法论的思考，对共同缔造全过程公众参与的理论内涵、多元主体互动平台的组织架构与协商共治的工作流程进行了解析[3]。章征涛等系统分析公众参与、社区规划、参与式规划的内涵和发展逻辑，梳理了社区共同缔造的程序框架和方法，并取得较好实践成效[4]。伴随乡村振兴战略的实施，共同缔造行动经历了由城市辐射乡村的演绎过程，规划业界、学界越来越多的专业人士聚焦共同缔造工作模式的研究，并将城市社区可复制的经验运用于村庄，形成了一批较有影响力的成果。

在城乡规划领域，学者们立足村庄规划，着重探讨共同缔造模式中各方参与者的职责和工作路径，如戴帅等深入研究乡村规划中政府、规划师、村民的功能定位与作用，探索了政府引导乡村规划、村民自主组织村庄规划建设、规划师全程沟通协调的“上下结合”的乡村规划模式[5]；李开猛等从对象、流程、内容和表达等方面研究了广州市村民参与村庄规划的方法，并对规范村民参与程序、提升村民参与质量、提高村民参与能力和强化村庄治理方面提出了政策建议[1]；许世光等根据珠江三角洲地区的发展特征，从调研、规划、审批等阶段研究了村庄规划中公众参与的不同形式选择[6]等。

在社会治理领域，学者们重点从村庄长效管理角度对村庄自治机制开展研究。如周锐波等将村庄作为传统社会共同体，基于公共治理视角，从社区改良、环境整治和公共物品供给方面研究了广东省村庄规划的实施机制[7]；张建等以北京市门头沟区炭厂村为例，探索了将村规民约纳入村庄规划，更好地指导村庄发展和建设的方式[8]。翁一峰等从经济、社会、空间环境视角系统分析了村民环境自治的内生动力，并探索通过村民环境自治促进乡风文明、提高村民自治能力、引导村庄永续发展[9]等。

总体而言，较之城市社区规划领域，国内有关以“共同缔造”方式推动村庄规划的研究成果较少，多集中于村庄规划编制中村民参与的理论研究，对共同缔造的规划工作平台搭建、规划实施和建设管理具体路径研究不足。虽然部分村庄规划实践前沿的规划师已经关注这些问题，但是对问题的系统研究方面仍然有待加强[7]。

2 当前村庄发展特征和存在问题

2.1 规划方法“自上而下”，缺乏对于村民参与的有效引导

自2005年十六届五中全会提出“建设社会主义新农村”以来，乡村地区大体经历了以基础设施普惠制改善为重点的新农村建设；以环境整治改造、風貌重点提升为重点的美丽乡村建设；以全域全要素统筹、“三生空间”融合发展为重点的乡村振兴三个阶段，大城市村庄基本实现了村庄规划的全覆盖。但由于规划从上到下制定并执行的行政色彩，村民普遍认为规划是政府或者是村委会的事情，缺乏参与规划的动力和积极性。以武汉市巴山寨村为例，村内已经编制两轮村庄规划，但村民大多仅在规划编制的现状调研和规划完成的公示环节参与村庄规划，缺失于村庄规划最为重要的规划方案编制环节[10]。导致规划确定的村庄用地布局、产业发展方向、村庄建设风貌等往往与村民的诉求不符，规划建设引导性有限。

2.2 规划内容“重物轻产”，缺乏对于村庄发展动力的整体谋划

除近郊村庄外，大多数村庄仍较少受到中心城区的直接带动或辐射影响，加之山地、水体等地形条件的束缚，多数村庄仍以小农经济为主，小而分散的土地经营方式直接导致土地产出率和土地利用率偏低。但现有村庄规划多关注基础设施配套、卫生环境整治、乡村风貌提升等物质空间内容，缺乏对于村庄产业与经济发展的整体谋划。以武汉市巴山寨村为例，村内仍从事粮油、桃、茶叶等传统农业种植，村庄整体收入水平不高。另一方面，村庄内保持了良好的山水生态环境，保留了传统农业生产方式、地方民俗特色和历史遗留的建构筑物，但是现有规划尚未构建适宜的“精准保护与开发一体化”的规划建设模式，导致三产关联不足，特色产业不显，村庄发展活力不高。

2.3 规划实施“责权不清”，缺乏对于村庄规划实施路径的分类指导

落实村庄规划需要多元的建设实施主体和多渠道的资金来源，不仅涉及村民、相关企业，还关联国土规划、农业、林业、电力、水利、交通、旅游等政府部门，由于缺少对实施主体的整体统筹和实施路径的分类定制设计，导致村庄规划实施效果差强人意。以武汉市巴山寨村为例，一方面，由于事权分散、责权不明，不同的管理部门根据各自需求制定项目库并指导项目建设，项目之间缺乏衔接协调，导致项目重复建设、资金浪费或项目实施不如人意。另一方面，由于村民、企业在村庄规划建设中的权利义务和收获回报没有明确的界定和预期，导致村民主动建设的积极性不高，企业主动作为的动力不足。

2.4 规划管理“逐步异化”，缺乏对于村庄自治机制的合理重构

村民自治是农村居民根据法律自主管理本村事务的基层民主制度[11]，村集体的一切决策和管理都由全体村民共同决定。除村“两委”外，村民内部结构松散导致宗族、大队、公社等传统村庄自治组织逐步解体，以经济带动为亮点的“个体精英”和“乡村组织”成长为乡村自治的中坚力量，但是现有村庄规划普遍缺乏发动乡贤、村庄能人参与村庄管理的制度设计。以武汉市巴山寨村为例，村庄一方面接受乡镇政府基于政绩压力越位侵权控制村委会，另一方面由于经济发展导致村民诉求、观念多元，村民无参与村庄事务的热情，村民对与自己利益无关的事项毫不关心，动员村民义务投工投劳进行公共设施建设的工作很难展开。

3 共同缔造思路下村庄振兴发展的规划策略

3.1 以“全过程”村民参与的整体要求，塑造村庄振兴的规划平台

乡村振兴以实现人民日益增长的美好生活需要为目标，村民是村庄规划的利益主体，也是建设活动的决策主体，因此村庄规划搭建村民与村委、规划师、政府、建设单位沟通平台，将村民参与贯穿村庄规划工作的事前、事中和事后的全过程。事前充分了解村民发展诉求、对村庄规划的意见和建议；事中组织多层面的、深度的、理性的、互动的咨询讨论，充分地尊重各阶层的意见；规划成果完成后，组织有效的公众展示、公众咨询活动，对村民的参与意见进行及时地、准确地反馈，系统解决村民关注重大问题，明确村庄发展方向，使村民对规划的参与落到了实处[12]。通过全过程的价值认同搭建，实现村庄规划的共同决策，提供引领村庄振兴发展的政策“抓手”。

3.2以多元功能营造的产业发展模式，激发村庄振兴内生动力

产业兴旺是乡村振兴发展的重要支撑，村庄产业发展需要满足城市居民对乡村旅游的消费升级需求，需要应对国民经济和非农产业部门发展带来的食品消费结构转变[13]，必须以农为基，维护山水格局的连续性、强化历史要素的完整性，突出特色文化的传承性，立足培育村庄新产业、新业态，运用科技、艺术、文化等手段，延伸农业产业链，关联绿色工业产业链，提升休闲服务产业链，推动村庄三产联动发展，从而实现村庄农业现代化、产业化、特色化发展，乡土景观和历史文化经济显性化发展，全面增强村庄长效造血功能，激活村庄内生发展动力。

3.3以责权清晰的建设实施路径，推动村庄振兴有序实施

落实规划是村庄建设的重要内容之一，也是实现乡村振兴目标的重要手段。这就要求村庄规划自始至终都要贯穿和体现规划的实际性和可操作性[14]。而村庄规划涉及产业发展、用地布局、环境整治、设施配套等内容，其实质是多层次、多领域、多要素和多部门的综合，而与之关联的资金来源、实施主体、土地权属和经营主体等各不相同，不同层次目标主体在实施阶段和路径上不能同构[5]。因此，在规划过程中，需要基于多方参与主体的事权特征、村庄空间公共与私密的属性特征，从全面协调的角度，划分村庄建设责任包干区，明晰村民、政府、市场的职责，制定清晰的规划实施路径，有序推动村庄振兴建设。

3.4以村规民约的村庄自治机制，增强村庄振兴长效管理

村庄规划的有效实施将从硬件和软件方面全面改善村庄的宜居环境，如何维护并保持村庄环境整治成效，实现乡村公共服务的自主供给，离不开建立自约束、自管理的长效运营管理机制，对村庄实施规范管理。村规民约作为维护乡村社会基本秩序的重要手段，体现国家正式权力机构（乡镇政府、村两委）和村庄内部各类合作社、村庄能人、普通村民等协同共商后的规范要求，是村民自治真正落到实处的有效途径。耦合具体的村庄规划内容，结合村庄特色，有针对性地制定通俗易懂的《村规民约》，形成常态运行与日常监督并进的长效管理机制，为后续规划实施提供资金筹措、人员配置、物资配给等方面的保障。

4 村莊规划实践——以武汉市巴山寨村村庄规划为例

巴山寨村位于武汉市北端，毗邻木兰云雾山国家5A级旅游景区，村域面积373.4公顷（见图1）。辖5个村民小组，402户村民，总人口1702人，村庄拥有山环水绕的自然生态本底，保留木兰干砌特色风貌建筑和健康绿色的农业基础。该村在2005年经过一轮新农村建设，实现水电道路通达，庭院道旁绿化，活动场地完善，村容村貌整洁。但是随着时间推移，村庄出现耕地撂荒、产业衰败、村居破败、环境脏乱差等问题（见图2）。

本次巴山寨村规划基于“乡政村治”的基层政权模式，采取“共同缔造”模式，通过精准解读村庄发展特征，科学谋划村域发展愿景，制定建设行动计划，重构乡村管理秩序，探索人居环境改善和内生成长融合的村庄可持续发展道路[15]。

4.1巴山印象：精准解读村庄发展特征，塑造“网络+”的家园沟通新方式

规划采取“线下驻场调研”与“线上公众征询”相结合的方式，通过线下实地踏勘、随机入户访谈、问卷全域覆盖，线上“众规武汉”平台系列活动策划、微信群沟通答疑，从村民与公众眼里解读巴山寨村发展特征，深入了解村民对于村庄的现状认知和未来愿望。

4.1.1建立村庄属性资料，明确村庄空间分布与使用状况

借助大数据手段，建立包含每户姓名、人口、建筑质量、宅基地面积、宅前屋后场地使用状况、公共服务需求的村民信息库；识别建筑、简易钢棚、菜地、畜禽养殖点、杂物堆放区的位置和尺寸，明确各类空间的权属分布情况；体验村民日常生活行为轨迹，归纳村庄各类空间的使用需求，为下一步实用性的规划设计提供决策依据。

4.1.2掌握村民发展诉求，厘清规划精准施策的方向

针对村内耕地撂荒、产业衰败、村居破败、环境脏乱差的突出问题，摸查村民对联动周边木兰云雾山景区发展旅游业，直接经营或参与乡村旅游服务的具体意见，了解村民对拆除已废弃、无人居住的老房子建设村庄公共活动空间的支持态度，评估村民是否愿意投工投劳参与村庄环境整治工作，以及农村居住环境得到改善，村民收入增加后，外出打工村民愿意回流的比例，保障规划设计精准施策（见图3）。

4.2巴山谋划：科学谋划村域发展愿景，形成“旅游+”的特色发展路径

规划基于详实的调研成果所取得的真实村民意愿基础，形成规划初步方案，特选择在农闲时节召开街道干部、村委干部、村民代表参加的村庄规划方案讨论会，并发放误工费提高村民代表的参会率。会上规划师保持中立的原则，一方面介绍村庄规划上层次规划和上级相关部门发展要求，另一方面，引导街道干部和村民共同就巴山寨村产业发展方向和村民最想解决、最需要解决、也有条件解决的问题和项目等规划核心问题进行充分辩论，解决分歧意见，温和地统一规划决策，提高村庄规划建设的针对性和实效性。最终通过多方基于政治、经济、社会等方面的对比阐述，确定巴山寨村以环境整治为触媒，引爆核心旅游项目带动，形成产村联动渐进式发展的产业发展路径，全面带动村域整体发展。

4.2.1开展特色彰显的村庄环境设计，重塑乡村地域风貌

乡村地域风貌是其区别于城市，支撑其持续发展的精神支点，规划回应村民对于提升村庄环境品质，增强在地幸福感的强烈诉求，采取存量经营乡村风貌与人文生态的思路，梳理村庄纵向空间，强化依山布局、建筑轮廓层次跌落的空间形态；疏通村内横向巷道，对质量较差建筑进行局部拆除，有规则开放与改善公共活动场所，整体保护村庄格局与空间要素。此外，结合水库、水塘、茶园、桃林等生态资源，对村湾入口、村湾公共活动中心、特色历史建筑进行综合环境整治提升，重塑更具趣味性、游览性、独特性的美丽乡村景观风貌，为多样化的特色乡村体验提供基础条件（见图4、图5）。

4.2.2制定服务对接的产业发展模式，激活乡村经济活力

作为全国首批国家级旅游业改革创新先行区，武汉市将建设国家旅游休闲示范城市列入城市建设和发展重要目标。“木兰云雾山国家5A级旅游景区”作为武汉市最大的郊野公园和华中地区最大的杜鹃花观赏景区，景区游客量逐年递增，村民普遍希望能够联动木兰云雾山景区发展旅游业，切实提高经济收入。因此，规划立足巴山寨村紧邻景区的区位优势，积极拓展景区发展腹地，服务景区产业升级需求，以家庭自驾游客源为目标，以田园休闲游、文化体验游和户外运动游为主体，构建“旅游+农业、文化、体育”的产业体系，因地制宜地进行空间布局、游线策划和项目设置，全面提升景区及其周边的旅游接待与服务能力，带动村域经济发展（见表1）。

4.2.3完善村域生产生活的整体功能，实现乡村振兴目标

通过旅游业充分发展，带动更新村庄软硬件环境，完善村庄生产生活功能。一方面加强农业生产模式创新，加快农业现代化建设，推动创意造型和整体设计塑造农业大地艺术景观。另一方面，整合统筹旅游服务配套设施和村庄公共服务设施、市政基础设施，将村民文化活动中心和游客接待中心进行复合建设、村民活动广场与游客集散广场结合、村庄污水及电力通讯设施提升至旅游景区建设标准、村庄环境建设实现景区化改善，达到景区旅游服务和村民生活环境提升双赢的效果[17]（见图6、图7）。

4.3巴山行动：有序建立递进式推进模式，制定“责任+”的建设行动计划

美好规划愿景的实现需要依托村民、政府、市场之间的多向互动和共同参与，规划融合各方意见，明晰各方责任，制定最优化的建设行动计划，以近远期相结合、整治与建设并重的方式实现规划建设。

4.3.1划定村庄建设责任包干区，制定三大建设行动计划

规划明晰界定村庄内的私密空间、半公共空间和公共空间的界限，划定分区到户的村庄建设责任包干区，并制定了以村民自主为基础、以政府投资为核心、以多方参与为特色的三大行动计划，明晰村民在村湾卫生清洁、邻里环境改善方面，政府在村庄基础设施建设、公共空间景观塑造方面，社会市场在旅游项目投入、建筑整治等方面的职责，促进村庄规划由政府主导的蓝图式规划走向责任明晰、共同参与的递进式规划（见图8）。

4.3.2引导村庄有序建设，制定近期建设项目库

规划从巴山寨村全域系统性建设需求出发，构建近中远期相结合的实施体系，并按照项目化的要求制定了产业转型、交通畅达、公服完善、设施提升、环境整治等五类30多个总投资超过3600万元的近期建设项目，保障各阶段均可以具体项目为抓手实现相应建设目标，最终实现将静态的图纸工程规划变为动态实施规划。

4.4巴山议程：重构乡村管理秩序制度，制定“合作+”的工作保障机制

规划探索以乡村营造中心为平台，形成村民与村委合作、职能部门与市场合作的工作机制，推动提高村民、村委会自治能力，整合完善政府间事权划分，实现物质空间规划向制度设计转变。

4.4.1建立乡村营造中心，提供各方交流合作平台

村庄规划作为存量空间改造，不同于增量开发规划，其工作更应该细致，强化个性化服务和管理。本次规划中建立“乡村营造中心”的工作模式，即成立 “街道干部、村委干部、村民代表、企业代表、设计机构”共同参与的“五位一体”的乡村营造中心，明确界定各成员对规划编制与表决、规划建设与实施等村庄事务的职责和权力，伴随线上、线下全过程的公众参与，实现共同调研、共同设计、共同实施、共同监督的各方良性互动的规划工作方式，形成“共谋、共建、共管、共享”的“共同缔造模式”[18]，促使众望所归的美好场景成为真实的生活画面。

4.4.2完善村民自治管理组织架构，提高村民自治能力

为保障村庄建设的有序实施，规划深入研究并创新村庄自治管理组织，推动成立村常务理事会与理事分会，形成村“两委”议事，村常务理事会定事、理事分會办事的自治组织架构，并协助制定村规民约，将村庄产业发展、景观环境整治、设施配套建设、特色建筑改造等事项纳入村规民约，建立规范的村集体成员意愿表达机制，在尊重不同村庄群体差异性的基础上实现村级事务的民主决策、民主管理和民主监督（见图9）。

4.4.3整合部门事权及市场投资力量，保障规划有效实施

从规划“下沉”角度出发，依据“外部性、信息复杂性、激励相容性”的原则，明确市场和政府的边界， 整合政府各职能部门的政策优势及市场投资力量，逐步完善“部门事权”划分，并将近期建设项目具体分配到黄陂区扶贫办、新村办、农业局、林业局、旅游局、交通局等多个责任单位的事权体系内，明晰项目实施主体。通过自下而上的村民自治及自上而下的职能部门分工与合作机制，还原乡村社会伦理秩序，形成明晰的规划实施路径。

5 结语

本研究立足规划人员与多元乡村建设、治理主体长时期的共同工作和程序化磨合，从规划方法、规划内容、规划实施、规划管理的系统性出发，提出了“印象+谋划+行动+议程”的新型规划体系，统筹制定了村庄振兴的“共同缔造”路径，以期探索出一条适应新时期农民生产生活方式需求，具有较强可操作性的共同缔造思路下的村庄振兴道路。

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