控规层面重点地区城市设计范围与内容研究

杨 波

（上海萧风都市设计有限公司，上海 200092）

1 政策情况

控规层面的城市设计范围包括重点地区和一般地区，其中重点地区是对风貌要求较高的地区，更需要进行城市设计的地区。因此，各项管理办法、规范等政策对于重点地区的范围和内容纷纷做出了要求。

1.1 基本政策

笔者对现有的一些城市设计管理的国家要求及地方规定进行了整理。

（1）《城市设计管理办法》“七类”重点地区划分。《城市设计管理办法》明确指出城市设计分为总体城市设计和重点地区城市设计，并列出了七大类作为应当编制重点地区城市设计的区域，但并未对这七大类地区进行细化描述；但对于其余四大类地区，并未进行重点地区城市设计内容的建议，且提出的要求比较抽象，不够具体和详细。

（2）《上海市控制性详细规划技术准则（2016）》“三级五类”重点地区划分。上海市作为国内率先提出城市设计法定化的地区，其实践经验较为丰富。“三级”是在上位规划基础上根据重要程度的区别划分出三个等级的重点区域，对各等级重点地区的城市设计内容要求不同。“五类”重点地区分别为公共活动中心区、历史风貌地区、重要滨水区与风景区、交通枢纽地区和其他重点地区。这些区域的范围根据上海控规普适图则进行确定，要求在普适性图则的基础上，进行附加的规划控制并且以附加图的形式来表现。

（3）《中山市城市设计管理规定（试行）》“六类”重点地区划分。中山市是城市设计管理办法推出以来，较早出台城市设计管理规定的城市之一。该规定提出结合自然地理界限、行政区界限、路网格局以及控规编制单元界限进行重点地区城市设计范围的划定，并明确指出，重点地区并非全市范围覆盖而是针对实际情况有计划分批次编制。对重点地区城市设计的主要内容进行了整体性的要求，包括功能布局、景观风貌、交通组织、公共空间、界面控制、建筑控制、环境设施、地下空间、市政设施。

1.2 政策内容分析

由以上分析可以看出，各地方对于重点地区的划分的范围均囊括在城市设计管理办法中的“七类”之内并在此基础上具有其地方特色。如上海的“五类”地区，由于上海市本身的地理因素影响，基本没有高差较大的山地类型，因此并未列出山前地区。而中山是六类地区的划分增加了诸如特色小镇、产业平台等当今对城市规划和发展影响比较大的内容。

而在重点地区具体划定范围方面，上海市控制性详细规划技术标准中有进一步明确指出重点地区是根据普适图则来确定的。其他城市相关标准与之相比，也有提及划定重点区域这一方面，但并没有一个较为具体的划定标准。

内容方面，上海市根据“三级五类”的标准对于城市设计在控规的附加图则中对控制的内容做出明确要求，使城市设计与控规紧密关联，共同成为一个完整的附加图则体系。而中山市城市设计管理规定对于城市设计编制内容虽然进行了整体性的要求，但该城市设计的要求与控规要求在部分内容上是相交叉的，因此会存在着城市设计和控规处理某些同样的规划内容时存在着重复或是矛盾性问题。

2 实践分析

在实践过程中，城市设计介入的区域和方式不尽相同。笔者结合不同案例现状、周边因素及区位因素影响，整理如表1所示。

表1 重点城市设计地区在不同特点项目中的占比关系

由以总结可以看出，在当前的控规编制过程中，由于不同地区、土地性质、地方政策的影响，对控规范围内的城市设计区域的选择基本分为“全面覆盖”和“部分设计”两类。

2.1 城市设计重点地区全面覆盖控规范围

这种城市设计全面覆盖控规的模式由于城市设计的内容，在不同实际项目中通常分为两种情况。

（1）整个控规区域均为城市设计的重点地区，对规划范围内实行形象的全覆盖设计。将整个控规区域的形态意向通过方案体现出来，建立一个完整的具象意向。这种形式通过对整体形象的把握对控规容积率、建筑密度、绿地率以及建筑高度等相关指标方面可以做出更加贴近实际的建议和引导；并由于其表现的直观性和完整性，对规划区域形象体现直观，令人更易于理解规划方案，有利于地方政府以及后续的土地使用者形成一个较为全面的区域概念。但这种全覆盖的形式相对来说比较概念化，追求全面覆盖往往容易造成和后续建设最终形成的形象、效果差距较大，且由于覆盖面很广，反而对于很多重点部分的城市设计研究不够透彻。在后续控规对地块的控制力上，一方面，容易因为在后期建设中无法按照城市设计的具体形象进行控制，造成城市设计与土地使用割裂开来，无法指导后续地块的开发；另一方面，容易因为城市设计对规划区域的形象化设计导致控制过于细致而固化了用地本身，不利后续开发。

（2）仅对整个规划区进行引导性的城市设计，没有形成具象的城市设计形象。对控规的空间结构层面有一定的指引性，对于城市风貌、空间组织、建筑风貌、片区特色、街道家具、绿化模式等方面提出引导性建议。这种类型的城市设计其内容是符合城市设计管理办法对于重点地区城市设计的要求的，但在部分实践案例中，这种城市设计的方式由于没有真正地落实下去，在地块控制层面没有表现，因而容易简单形成“套路化”的模式，使整个城市设计本身流于形式。

2.2 城市设计重点地区是控规范围内的一部分

这种方式是对控规范围内的部分地区进行城市设计，并不全面覆盖整个控规区域。在实践中通常从经济、生态、交通、历史文化保护等角度出发，设定重点城市设计地区，对于这些地区从城市设计角度进行深入的研究和分析，从而得出更加科学、完善的设计思路和方向。

一般主要包括新建城区的经济政治核心区、老城区的主要改造区、特殊环境区（较大型的水资源保护区、历史文化建筑区域等因为各类管控而产生的较为特殊的区域）、重要街道及交通枢纽区等。这类针对重点片区的城市设计的研究分析深度相对较深，重点片区内城市设计的表现形式也较为细致和完善。随着各地方政府相关人员对控规的了解越来越深入，专业知识逐年增加，这种针对控规重点片区进行城市设计的方式也越来越普遍。这类城市设计的关键点在于对重点片区范围、位置的确立。

其不足在于，容易忽视控规的重点地区部分与其他一般地区之间的关系，而造成整个区域的总体协调性不足；容易出现城市设计重点地区对其城市设计涵盖的地块研究十分透彻，但在整个控规层面缺乏总体的城市设计引导。

3 城市设计范围与内容的编制建议

3.1 重点城市设计地区内容分级

笔者认为对城市不同重要等级的地区进行不同深度的城市设计，是十分有必要的。从整个城市层面，分为一级重点地区和二级重点地区两个等级，通过对于两个等级内的地区对应的城市设计控制内容的不同来进行城市设计工作，这两类地区按以下内容在总体城市设计对重点地区进行确定，并在控规层面的城市设计编制初期阶段进行进一步的细分和明确：

一级重点地区：包括城市中心、副中心以及各片区的中心，城市级重要公共服务中心，城市主要河流、山体区域，城市历史文化风貌区，对外交通枢纽及轨道站点多线换乘区，城市中轴线区，市级国家级的公园、游乐园及景观风貌区，新城重点功能区等。

二级重点地区：包括社区中心、重点镇中心区、城市于主要河流直接联系的主要支流、较为重要的轨道交通站点、市级区级河道山体周边区域、新城重点功能以外的新城区等。

3.2 重点城市设计地区分类

在重点城市设计地区的分区和分级基础上针对不同性质和功能的地区进行分类，对此从不同方面进行城市设计控制要求分为以下6个类别。

中心活动区：主要包括城市重要的公共活动中心、商业商务服务中心等综合性服务活动区域。

历史风貌区：是历史文化保护的重要一部分，主要包括历史街区、文物保护单位、优秀历史及近现代建筑区、工业文化遗产和历史建筑集中区的建设控制范围等区域。

特殊环境区：主要包含山林、重要水域、生态保护区等特殊环境要素的区域，是主要的风貌景观区域。

重点交通区：主要包含轻轨站点、码头等重要公共交通枢纽影响的区域和对城市形象影响比较重要的城市性主干道和景观性道路。

新城区：主要包括建设新区以及特色城镇。这些区域的现状相对比较单纯，但其核心区的定位及塑造仍是控规的编制所不能充分体现的，需要进行一定的深入研究，进行城市设计的全面覆盖。

其他重点区：其他在控规进行的过程中，容易产生一定的问题，因而需要城市设计加以辅助进行控规编制的地区。

4 总结与展望

文章对重点城市设计地区的划分和内容，结合当前政策和规范情况以及实践案例进行了分析和总结，并根据这些分析对于重点地区的划分方式和不同类型重点地区城市设计的具体分类，从笔者的认识角度提出了建议，希望这些建议能够在城市设计与控规的实际编制过程中起到一定的指引作用。