生态涵养区绿色发展的策略研究

摘 要： 密云区作为首都最重要的水源保护地，探索经济发展与生态环境协调发展之路对密云乃至全国生态环境质量优良地区均有重要意义。研究表明：围绕生态优势转化为发展优势这一主线，以生态与产业融合发展为核心，构建生态产业体系、提升生态环境质量、倡导绿色消费、完善制度保障是密云绿色发展的可行选择。

关键词： 生态涵养区 生态功能区 绿色发展 北京市

北京市生态涵养发展区包括门头沟、平谷、怀柔、密云、延庆五个区，在主体功能定位上属于限制、禁止开发区域。这些区域生态质量良好、自然资源丰富，是北京市的生态屏障和水源保护地。特别是密云区作为首都最重要的水源保护地，经济发展相对滞后，产业发展空间相对较小，如何解决保护生态环境与经济发展之间的矛盾，探索绿色发展之路是密云面临的重大课题，对于北京市乃至全国其他生态优良地区的可持续发展具有重要借鉴意义。

一、密云经济社会和自然资源环境特征分析

（一）经济社会发展概况

密云区位于北京市东北部，是首都唯一的地表饮用水水源地和五大生态涵养发展区之一。区域面积2229.45平方公里，是北京市面积最大的区。截至2018年末，全区常住人口 49.5 万人;全年实现地区生产总值 300.2 亿元，按可比价计算，比上年增长 6.1%;林木绿化率73.25%，细颗粒物（PM2.5）年均浓度值46微克/立方米，万元地区生产总值能耗下降4.9%。

（二）自然资源环境特征

从土地资源、水资源、能源、环境、生态等方面来对比分析密云的资源环境状况，结果如表1所示。密云的水环境质量在全国属于领先水平，这是密云在生态文明建设中最大的优势;密云的生活垃圾和污水处理率、林木绿化率、森林覆盖率在全国处于先进水平;密云的土地资源、水资源在北京市五大生态涵养区中较为丰富，但从全国来看属于缺水地区，可新增开发利用的土地不多;密云的水资源利用效率和能源利用效率有待进一步提升;密云的大气环境质量位居京津冀前列，但从全国范围来看，大气环境质量仍有提升空间。

二、密云绿色发展面临的机遇与挑战分析

（一）机遇

1.生态文明建设倒逼现有产业转型。国家及北京市对密云生态文明建设的要求，一方面对密云产业发展形成巨大约束，另一方面也倒逼密云推动产业绿色转型。通过大力淘汰落后能，有序退出黑色金属矿采选业、纺织服装业等不符合功能定位的产业，积极发展休闲旅游、健康养生、节能环保等低消耗、低排放的环境友好型产业等举措，促进生态文明建设和经济建设融合发展。

2.密云良好的生态环境对高端人才具有较强的吸引力。密云生态环境质量良好，在京津冀地区处于前列，并且水资源丰富，这在整体较为缺水的北方地区具有很大优势。在北京疏解非首都功能和调整中心城区功能的大背景下，密云可有序承接中心城区疏解的部分教育、医疗、文化等公共服务资源。这將会吸引更多的高端人才到密云工作和居住，为密云发展高精尖产业提供强有力的智力支撑。

3.依托区位优势，密云的绿水青山可转化为金山银山。密云自然环境优越，区位优势明显，是首都东部发展带上的重要节点和门户，轻轨S6线、京沈客运专线等交通动脉的建成运行，将使密云在首都半小时经济圈、京津冀城镇群中的节点作用更加凸显，为密云引进重大项目和人才提供了条件。同时，密云良好的生态环境基础有利于发展休闲度假、健康养生及一些对环境质量具有较高要求的高精尖产业。

（二）挑战

1.北京市对密云的功能定位决定了密云可发展的产业范围和空间有限。密云是首都唯一地表饮用水水源地和重要的生态涵养发展区，保障着首都2150万人饮用水安全和生态环境安全。在《北京市城市总体规划（2016年-2030年）》中对密云的功能定位是“首都最重要的水源保护地及区域生态治理协作区、国家生态文明先行示范区、生态友好的特色文化休闲及创新发展示范区”。这一定位制约了密云产业发展的选择范围，迫切需要统筹区域经济、土地利用、生态建设等工作，以促进密云经济与环境协调发展。

2.密云现行产业以低消耗低排放类型为主，节能减排空间有限，对产业未来发展形成巨大约束。密云现行产业主要以低消耗低排放类型为主，相对于一些以钢铁、化工、电力、煤炭等传统产业为主导的地区，其能源、水资源消耗量和污染物排放总量基数较小，进一步节能减排空间有限。“十三五”期间，密云污染物总量减排任务圆满完成，但能耗总量却上升较快。在这种形势下，任何新增能耗和污染物排放量的项目（产业），其发展空间都有限，甚至有些节能环保产业，其发展本身也需要能耗和污染物排放指标，也面临发展难题。

三、密云推动绿色发展的总体思路及重点领域

（一）坚持生态优先，构建生态产业体系

1.进一步优化国土空间开发格局。产业发展要符合主体功能区定位要求，应尽快编制完成国土空间规划，划定并严守生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，明确用途管制，尽量降低各类开发活动对生态环境的影响，切实将各类开发活动限制在资源环境承载能力之内。

2.严格产业准入标准。招商引资和新建项目要严格遵照负面清单管理，设置万元产值水耗、万元产值污水排放量、万元产值化学需氧量排放量等指标准入门槛，严禁新增一般制造业，严禁新增高端制造业的一般生产环节，严禁新增高耗能、高耗水、高污染项目，确保新建产业项目能效、水效、污染物排放标准达到国际国内先进水平。

3.全面推行绿色生产方式。加快淘汰落后产能，在“疏”字上持续用力，淘汰能耗较高、污染较大的行业、生产工艺和企业，加快黑色金属矿采选业、纺织服装业等不符合密云功能定位的传统产业退出。全面推行“源头减量、过程控制、末端再生”的绿色生产方式，推动存量经济绿色化改造和增量经济绿色化构建，构建生态产业体系。

（二）提升生态环境质量，支撑产业健康发展

1.坚决打赢水环境“保卫战”。进一步督促密云水库一级区内单位搬出水源保护区，巩固退耕禁种禁养成果。实施密云水库保护区农村污水处理工程，加强已有污水处理设施的改造升级。持续推进生态清洁小流域治理工程。加强密云水库保护区内执法检查工作，严厉查处密云水库一级区内各种污染水源违法行为。加强与密云水库上游地区的合作，构建京津冀协同发展的流域水资源保障体系。

2.坚决打赢蓝天“保卫战”。以能源结构优化、产业绿色转型和城市管理精细化要求为立足点，重点落实压煤、减油、降尘、治污等污染减排措施，全面推进大气污染防治工作。加快推进农村地区煤改电工程，扩大新能源覆盖面。加强工业烟粉尘和挥发性有机物治理。调整优化机动车结构，加强车辆尾气检测和油气排放达标监管。集中整治施工扬尘、道路遗撒、露天烧烤等污染。加强农村畜禽粪污治理，减少污染和恶臭现象。

3.坚决打赢生态“提升战”。实施水源涵养林、京津风沙源治理、封山育林、平原地区造林、新城滨河森林公园等工程，加强新城及周边、区经济开发区、主干路两侧、重点景区、重点镇村的绿化美化工作，完善绿化美化养护机制，持续推进林分较差的生态公益林升级改造，提高森林质量。建设生态花园城市和生态宜居乡村。

（三）倡导绿色消费，引领绿色生产

1.树立生态文明理念。牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的基本理念，使生态文明理念成为全社会的核心价值观，形成保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的共识，推动全社会树立和践行绿色、低碳消费理念，形成全社会共促生态文明建设的良好氛围。

2.倡导绿色生活方式。鼓励消费者购买和使用节能环保产品，减少使用一次性用品，抵制过度包装产品。鼓励自备购物袋，禁止使用超薄塑料袋。鼓励居民参与垃圾分类，杜绝随意丢弃垃圾。鼓励居民绿色出行。创新消费理念，大力发展分享经济，把分享经济作为优化供给结构、引导绿色消费的新领域，延长产品生命周期，提高资源利用效率。

3.政府机构率先垂范。行政事业单位要在节能、节水、节纸、节粮等方面率先垂范，建立公共机构能源消耗定额标准，逐步建立政府机构节能节水的长效机制，建设节约型政府。全面实行政府绿色采购，严格执行强制或优先采购节能环保产品制度，强制或优先采购列入国家节能产品政府采购清单、环境标志产品政府采购清单中的产品。

四、创新体制机制，完善政策措施

（一）完善生态文明建设目标统计评价和考核制度

加强生态文明建设数据统计，建立密云生态文明建设评价制度，进一步完善差异化的生态文明建设考核内容和指标，并将考核结果纳入领导干部政绩考核体系，作为提拔任用的重要依据。建立领导干部任期生态文明建设问责制和终身追究制，实行一票否决制度。将生态文明建设考核评价结果与各镇（经开区、生态商务区）财政投入资金挂钩。

（二）健全符合生态文明建设要求的网格化生态管理体系

以网格为基本载体，以信息技术为支撑，以落实责任为核心，以整合力量和优化流程为重点，建立“精细化管理、个性化服务、多元化参与、科学化运转”的立体、分类式网格化管理工作体系，加快构建网格化生态管理信息平台和生态保护平台，利用现代化手段，进一步完善“三级”组织体系，探索形成“横到边、竖到底、全覆盖”的立体生态管理体系。

（三）探索建立跨区域生态环境保护协作机制和生态补偿机制

与河北省承德、北京市怀柔等地共建区域水源保护和大气污染防治机制，实行定期会商、信息共享，构建统一协调的预警、应急、处置工作体系。积极开展密云与承德交接地区生态保护红线划定的协同研究和对接工作，共建区域生态屏障。探索建立以京津冀北部五地区（怀柔、密云、延庆、张家口、承德）为特色的生态补偿机制，研究确定补偿的依据及补偿标准。

（四）加强政策引导

把生态文明建设放在更加突出的地位，纳入区、镇经济社会发展规划和年度计划。加大财政对生态环境重點项目的投入，积极探索以市场化的基金运作、PPP等方式引导社会资本投入，健全多元化投入机制。研究制订第三方治理项目建设资金支持、投资和运营补贴或奖励、税收和贷款优惠等政策。

参考文献：

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〔本文系国家重点研发计划项目课题三“典型电器电子产品全生命周期追溯体系设计及示范应用 ”（项目编号2018YFC1902703）阶段性成果〕

（谢海燕，中国宏观经济研究院经济体制与管理研究所循环经济研究室）