消防法中责令停产停业问题研究

王搏稀

摘 要： 随着国家机构改革，新《消防法》对责令停产停业等行政处罚做出了进一步规定，责令停产停业的相关规定应用于消防执法实践中仍然存在一些现实问题，例如做出责令停产停业处罚的主体不明确，消防救援机构责令停产停业执行难以及强制执行后行政相对人执意开工造成重大事故的消防责任认定难等。对这些问题进行研究，目的在于针对实践中的问题提出解决对策，使《消防法》中的各项规定都能有效落实。

关键词： 消防 责令停产停业 行政处罚

一、责令停产停业的相关概念

（一）《消防法》中所规定责令停产停业的执行主体

《消防法》中第五十八条规定责令停产停业的执行主体是住房和城乡建设主管部门，和消防救援机构。《行政处罚法》第十五条至第十八条对行政处罚执行主体进行了概括性的规定。综合以上两部法律可以看出，针对责令停产停业这一行政处罚，不同法律的规定存在交叉。要针对责令停产停业这一行政处罚进行研究首先需要明确其在《消防法》中的执行主体。

《消防法》第70条的第二款“由做出决定的部门或者机构强制执行”，第三款又提到“对经济社会影响较大的”，报请本级人民政府依法决定从字面上进行理解，既然政府在影响较大的案件中是责令停产停业的决定机构，那针对此类案件政府也可以强制执行。但是从实践角度来看。政府在消防类具有较高专业性的案件中，负责强制执行责令停产停业是不合适的，政府不具备消防救援的专业人才，也欠缺针对特定案件的执行能力。因此由于消防问题责令停产停业的单位，执行机关应当为消防救援机构。

（二）《消防法》中责令停产停业的适用对象

《消防法》第五十八条规定有下列行为之一的，由住房和城乡建设主管部门、消防救援机构按照各自职权责令停止施工、停止使用或者停产停业，并处三万元以上三十万元以下罚款。第四款规定公众聚集场所地未经消防安全检查或者经检查不符合安全要求，擅自投入使用营业的。建设单位未依照本法规定在验收后报住房和城乡建设主管部门备案的，由住房和城乡建设主管部门责令改正，处五千元以下罚款。对比第四款的第一句和第二句可以看出，第一句的公众聚集场所应当特指个人，只有如此理解第二句中对建设单位主体的强调方显顺理成章。并且该条前三款的主语是建设工程，未指明单位还是个人，应当按照单位和个人的建设工程都包含在内去理解。由此可见消防法中责令停产停业的适用对象包含的单位和个人，具有广泛性与二元性。

（三）《消防法》中责令停产停业的特点

首先责令停产停业的前提是，被行政处罚的单位和个人具有法定的生产经营资格。如果没有资格则属于违法经營，此时是不适用责令停产停业的。责令停产停业在行政法的体系中是行政主体对从事生产经营者实施的违法行为而给予的行政处罚措施。它直接剥夺了生产经营者进行生产经营活动的权利，只适用于违法行为严重的行政相对人。可见责令停产停业在行政处罚中属于程度较重的处罚。消防救援机构对单位和个人做出责令停产停业的行政处罚也应当慎重。值得注意的是，这种对生产经营活动的权利的剥夺是暂时的。一旦责令停产停业期限届满后，自动恢复行政许可资格，不需要重新申请相关行政许可。《消防法》第七十条规定整改后向做出决定的部门或者机构报告，经检查合格，方可恢复施工、使用、生产、经营。可见消防救援机构所做出的责令停产停业和行政法上的责令停产停业在适用上大体相同。

二、责令停产停业在实践中存在的问题

（一）个别案件做出处罚决定的主体不明

责令停产停业从处罚的性质上来讲属于对生产生活影响较大的一种行政处罚，因此做出决定的机关需要慎重对待。《消防法》第七十条第四款的规定，有利于将具体情况进行区别，在涉及“对经济和社会生活影响较大”的个案中，更为谨慎地做出处罚决定，避免生产生活等方面的巨大损失。但是”对经济和社会生活影响较大“的条件存在使执行者难以辨别标准，无法落实到实践中的问题。法律条文需要具备可操作性，否则可能影响法律权威。例如2013年9月9日出台的司法解释对诽谤罪的构成要件中的“情节严重”予以明确 。以及2016年12月26号出台了对刑法第三百三十八条规定的“严重污染”的解释。这两条司法解释都是在对违法行为进行定性的基础上进一步细化，从而使法律规范在实物中具有可操作性。分析一下司法解释对程度进行划分的方式一般从数量大小，造成的后果和主观恶性三个方面进行。反思《消防法》第七十条也应当根据消防行政执法的现实情况对“对经济和社会生活影响较大”这个标作出出细化的规定，避免做出处罚决定的主体不明确，导致权责不明，影响行政执法的效率和效果。

（二）责令停产停业执行难

1.处罚影响过大，操作困难。责令停产停业这项行政处罚较为严厉，不仅对企业自身的影响大，甚至对当地的经济影响都很大。政府往往会综合多方面因素进行考虑，此时消防救援机构作为与人民政府联系密切的部门，做出决定时就会受到很多非专业方面因素的影响，使消防救援机构左右为难。另一方面，在行政处罚中可能会导致本该同样进行责令停产停业处罚的违法行为，由于考虑其他因素最后做出不同的处罚决定。此种情况会导致行政执法的不公正，也容易激化社会矛盾，上述问题给消防救援机构造成较大的实际执行难度。

2.处罚易激化社会矛盾。消防对于一个企业的重要之处往往在于防患于未然，只要存在发生安全问题的较大风险就要按照《消防法》的规定进行处罚。而责令停产停业又是较为严重的行政处罚，因此被处罚的企业往往会认为消防救援机构处罚不当，从心理上难以认同，激化社会矛盾。

3.责令停产停业执行难。消防救援机构虽然根据《消防法》第七十条规定，当事人逾期不执行停产停业、停止施工决定的，由做出决定的部门或者机构强制执行。但是缺乏相关立法对后续强制执行措施的更详细规定，导致强制执行无从下手。

4.停产停业后单位私自营业发生危险的归责困难。在接受停产停业的行政处罚后，一些单位在没有按要求进行整改并且没有获得批准的情况下为了减少单位损失私自营业，导致安全事故发生。对待此类安全事故，消防救援机构的相关执法人员是否具有责任，需要负担何种类型的责任，需要负担什么程度的责任，是值得思考的问题。

三、解决问题的对策

（一）针对主体不明确问题的解决办法

新法颁布前公安部消防局针对，“当地经济建设和人民生活有较大影响的生产、经营企业的单位”解释称主要是指供水、供电、供气等重要的厂矿企业、重要的基建工程、交通邮电通讯枢纽，以及其他公安消防机构认为重要的应当报请的单位和场所。但是实际上，该解释一方面没有上升到规范文件中，另一方面此规定仍然不够直观明确，不能完全摆脱主体不明的困境。

虽然曾经的公安消防部门对“当地经济建设和人民生活有较大的影响的生产、经营企业的单位”做出过解释，但是在新修订《消防法》的背景下，对第四款中此概念应当由国家行政机关做出解释或者由各地方政府根据该地的实际情况做出解释，才更有利于法律的适用，缓解执法者与相对人之间的矛盾，维护法律的权威性。从法律的内容上应该对此概念进行多方面的限定，除了对单位从事的业务类型进行规定还应当对单位的工作人数，规模大小，以及如果停业一日造成的经济损失等多方面进行标准化的综合全面的判断。

（二）针对责令停产停业执行难问题的解决办法

1.进一步明确责令停产停业的处罚主体，尽量缩小责令停产停业的处罚面。同时明确“对生产生活影响较大的”该条文的范围，对于容易引起经济效益与安全保障矛盾的安全案件，让同时负责两个方面的人民政府进平衡。安全隐患较小的单位，尽量以处罚教育，限期整改为主。

2.盡量减少责令停产停业的使用次数。如果消防隐患不是十分严重，并且通过部分的整改能够达到安全的标准的话，可以尽量不使用，减小对企业经营的影响，或者限定在存在安全隐患的区域，比如一个车间，一条生产线，或者一台设备，而不是一处隐患全场停产。其他部分可以采取隔离措施，在保证安全的情况下继续正常生产经营。在进行处罚时尽可能采取递进模式，能用程度较轻的处罚解决的问题避免用程度较重的处罚解决，比如“责令限期整改”逾期不整改再对其进行行政处罚，情节严重的停产停业，避免不公平的处罚引发的社会矛盾。

3.细化法律规定，提高执法人员素质。《消防法》虽然赋予了消防救援机构强制执行的权利，但是强制执行的方式有很多种。具体实施过程中采取哪一种强制执行的方式并不明确，实践中也不尽相同，这种现象是不合理的。一方面，国家机构改革后消防救援机构和公安部门分离成为独立的部门，其职责的重点在于防火与灭火救援，部门内的专业人才大多是关于防火与灭火救援方面的，关于行政执法方面的专业人才较少，公安机关的职责性质决定了公安机关在强制执行方面的能力较强。脱离了公安机关的消防救援机构的强制执行能力不足，强制执行在操作上面存在困难。另一方面，关于消防救援机构强制执行的相关规定不完备，缺乏具体可行的办法，给负责实施强制措施的国家工作人员增添了难度。针对此种情况，一方面需要细化对于强制执行的规定，从立法的源头上解决执行难的问题。另一方面，需要增强相关执法人员的业务能力，负责执法的消防救援人员不仅应当精通消防安全业务，还应当通过国家法律职业资格考试，具备较高的法律素养和较强的法律运用能力。

4.在归责方面应当有更加明确的责任划分。对消防执法人员执行责令停产停业的行政处罚的方式应当更加的规范化、格式化、标准化。涉及检查中的每一个安全标准都应当明确，检查出的每一项证明违法的证据都应当及时固定，同时按照程序正义的要求，执法人员的数量应当在两人以上，执法时保证有第三人作为见证人。必要时应当配备执法记录仪。在严格执法程序的前提下根据实际情况，进行强制执行。即使责令停产停业的行政处罚执行完毕后，甚至在进行强制执行后，也应当按照规定对已经查封的单位进行定期查验，保证被处罚和强制执行的单位的消防安全。如果没有进行定期查验导致安全事故的发生，应当追究对此单位负责的消防行政执法人员和其部门主管领导的责任。如果在消防执法人员完全按照规范进行强制执行和定期检查的情况下，单位仍然私自营业，此时应当启动免责容错机制对应当履行职务的工作人员进行调查，如果其已经完全履行查验的职责则对该事故的发生不负有责任。此时，因为私自营业或者行政相对人的其它行为造成的损害后果应当由行政相对人自行承担。

责令停产停业是消防行政执法中消防行政处罚的一小部分，全文旨在以小见大，通过对具体规定的研究说明消防救援机构被新《消防法》赋予更明确的执法权利的同时必须提升自身的执法能力，规范执法步骤，使执法全过程规范有力，维护《消防法》的权威性，解决消防安全的实际问题，为全社会的消防安全提供有力保障。

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（王搏稀，中国人民警察大学）