老旧小区改造难题怎么破

汪广丰

去年底召开的中央经济工作会议提出，加强城市更新和存量住房改造提升，做好城镇老旧小区改造。老旧小区是指建造时间较长、市政基础设施老化、公共服务缺失等问题比较突出的住宅小区。老旧小区改造提升是重大民生工程，也是解决城市发展不平衡不充分问题，推进老城区更新、经济发展方式转变的重要措施。

从2015年中央城市工作会议提出“加快城镇棚户区和危房改造，加快老旧小区改造”，到2017年住建部在厦门、广州等15个城市启动了城镇老旧小区改造试点，老旧小区改造逐步在全国铺开。江苏高度重视老旧小区改造工作，坚持以点带面逐步推进。统计显示，我省2000年前建成、尚未改造的老旧小区有近4500个，建筑面积达8183万平方米，涉及居民93万户，占2000年前建成小区的一半左右。2020年，江苏要完成老旧小区综合整治300个，加大推动既有多层住宅加装电梯等适老化改造力度，新增120个省级宜居示范居住区。老旧小区改造侧重基建投资，改造项目投资周期较短，边际效益明显，能通过投资改善居住环境拉动消费。引导社会资本投入老旧小区改造，以更大的投资体量和产出增量对冲疫情不利影响，也是符合当前稳增长要求的重要举措。

党建引领与社区治理相结合

老旧小区改造难，难在多个主体协调、多方利益平衡、多类问题解决。人民群众在哪里，民生需求在哪里，党建就应该覆盖到哪里。要以党建引领破解老旧小区改造难题，推动基层党组织从“管理型”主体向“服务型”主体转变，更好地贴近群众、团结群众、引导群众、赢得群众，发挥党建引领的价值。加强党组织领导统筹作用，街道工委搭建党建工作平台，以社区党委为统领，吸纳居民党支部、物业党支部、房管所党支部、改造项目临时党支部，组成党建联盟。把基层党组织建设成为领导基层治理的坚强战斗堡垒，强化基层党组织对居住小区管理的领导，不断提升居民生活幸福感，增进人民安居乐业、社会安定有序的和谐局面。发挥基层组织凝聚协调作用。构建以社区党组织为核心的“区—街—社区—网格—楼宇”五级党组织协调机制，把“政府想干”和“群众想要”真正结合起来，合力推进综合整治。发挥党员先锋模范作用，以入户访谈、现场调研、居民议事会、评审会等方式收集居民需求，共商共治化解矛盾争端。建设人人有责、人人尽责、人人享有的小区治理共同体，坚持和完善共建共治共享的社会治理体系，建立健全社区党组织领导下的居委会、业委会、物业服务企业等共同参与的协同治理机制。实行庭院长、党小组长、楼栋长、单元长“四长”共治，召集居民开睦邻议事会。由居民代表成立居民建设管理委员会，全程参与老旧小区改造。推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务，为优化小区管理提供支撑。

改造重点与民生关切相结合

老旧小区存在设施老旧，缺乏养老和生活服务配套、绿地、文体、停车设施，无物业管理等问题，要以居民最关心的问题为导向，把“以人民为中心”的发展思想贯穿于小区改造全过程，把群众满意作为第一标准，在解决问题中全力增强人民群众获得感。集合民意反复推敲，破解“方案怎么定”难题。建立区级统筹、街乡主导、社区协调、居民议事、企业运作的“五方联动”机制，由区级部门领导，区委办局、街道办、居委会、社会单位和企业代表五方联动，通过入户访谈、现场调研、组织座谈、召开评审会等方式，深入了解居民需求后确定整治重点，找到居民需求最大公约数。补齐短板，重点完善基础配套。将用水、用电、用气、消防等基础设施升级作为规定动作，优先解决民生问题。完善生活配套，构建“15分钟生活圈”。完善各类小店，基础商业引进快递、洗衣、早餐店、理发店、社区食堂、家政家修、生鲜蔬菜店、生活超市等便民服务业态，探索“互联网+”业务，形成线上线下融合促进的社区商业服务体系。建立社区规划师制度，发挥高校、设计院所优势，由社区改造主体会同有关部门面向社会聘任具有古建、建筑、规划、文物等相关专业背景，热爱社区营建工作的社区规划师，具体负责“微更新”方案设计。通过小而美的设计推动智能垃圾分类、旧楼加装电梯、立体停车位、公共充电桩建设，让一批老旧小区成为“转角有惊喜”的地方。

多元投入与市场化运营相结合

老旧小区更新不仅是一项民生工程，更是巨大的市场机遇。要创新投融资机制，运用市场化方式吸引社会机构参与更新与物业管理，引入社会资本，达成政府、企业与居民的共赢。出台引入社会资本指导意见。明确相关建设标准、管理规范和运营机制，并在土地出让、税收减免、资金信贷、水电气用价，以及品牌引进、统一承租等方面给予优惠或补贴。基础类改造项目由市、区两级财政出资，小区自选类项目和其他提升项目由引入的社会资本来投资。成立城市开发公司或城市重建公司，通过独立开发或与社会资本合作的形式，对老旧小区进行再规划和再开发。运用市场化方式吸引社会资本参与育儿生活、居家休闲、健康养老等社区自选类项目建设，通过后续物业服务的使用者付费、管理收费、租金收入等形式，实现一定期限内的投资回报。将闲置资源转化为可经营资产，破解“钱从哪里来”难题。街道盘点社区的配套用房、人防工程、闲置空间，逐步分批交由企業开展经营，既可使企业逐步收回成本，也可补足老旧小区生活性服务业的短板，并可通过后续物业管理、便民设施付费等渠道，实现投资回报平衡。

长效管养与社会参与相结合

“激活”老旧小区，特别要着力破解“后续怎么管”难题。要依靠居民自治，让居民自己成为小区管理的主体。提供平台，让大家充分协商，最终形成对管理模式的共识。要引入社会管理力量。居民通过购买服务等方式建立长效管养机制，根据小区基础条件、居民消费水平、主体意识等具体情况，引导居民分类实施规范型、基础型、托底型管养模式，逐步提升后续管养水平。要探索建立老旧小区住宅维修资金制度以及有偿使用新增设施等方式，拓宽长效管养资金来源。对社区闲置低效空间进行改造提升，引入居民所需的便民服务业态，通过后续物业服务的使用者付费、停车管理收费、空间租金收入以及未来可能落地的养老、托幼、健康等产业，实现一定期限内的投资回报。还可通过金融机构投资等方式，形成老旧小区有机更新长效发展的投融资机制。另辟蹊径拓宽社区收入渠道，如便民商业可通过居委会对接居民需求，设立裁缝铺、小菜场等便民业态，让居民的消费留在社区内。设立专门负责社区活动运营的团队，定期举办消夏市集、跳蚤市场、公益电影等社区活动，多渠道获得的收入也可以保证物业管理长期可持续。

精细化与智能化相结合

既要注重以绣花般的细心、耐心、巧心提高小区改造精细化水平，树立精准规划、精致建设、精细管理、精美品质的导向，做到规划精益求精、建设精雕细刻、管理精心精细。也要注重现代科技手段实现智能化，推行“互联网+”小区治理，推动社会治理服务全要素与智能化建设深度融合、互为支撑。依托信息系统，与“12345”市民服务热线对接，建立集信息采集、纠纷受理、数据集成、智能研判于一体的社会治理智慧系统，一网统管，让大数据平台成为社会治理网上平台。实现群众诉求“第一时间发现、第一时间受理、第一时间化解、第一时间确认、第一时间反馈”，用互联网这个最大变量实现社会治理现代化的最大增量。

（作者单位：南京市城乡建设委员会）

责任编辑：李佳婧

习近平总书记多次强调，“打赢脱贫攻坚战，只是消除了绝对贫困，缓解相对贫困将是长期任务”，“要接续推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接，推动减贫战略和工作体系平稳转型，统筹纳入乡村振兴战略，建立长短结合、标本兼治的体制机制”。中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》也提出，“加快建立健全缓解相对贫困的政策体系和工作机制，持续改善欠发达地区和其他地区相对贫困人口的发展条件”。可见，缓解相对贫困不仅是我国扶贫脱贫工作的新目标，也是实施乡村振兴战略的内在要求和长期任务。在乡村振兴战略的背景下，江苏如何建立缓解相对贫困的长效机制，用发展的方式缓解相对贫困，是当前亟待解决的重大现实问题。

相对贫困是指一个人或家庭的收入低于当时当地社会平均收入水平达到一定程度时所维持的生活状态。缓解相对贫困，不仅要为贫困人口增收“增能”，还要为贫困人口享有社会资源“赋权”，着力解决好发展与共享的问题。缓解相对贫困本然地要求将自身纳入乡村振兴的宏伟蓝图中去统筹考虑、综合施策、长效发力。建立健全缓解相对贫困的政策体系和工作机制，关键是要解决好缓解相对贫困工作如何融入乡村振兴战略的问题。

基于顶层设计融入。坚持缓解相对贫困与乡村振兴统筹谋划、一体推进，强化缓解相对贫困与经济薄弱地区产业发展、农村集体产权制度改革、保障和改善民生、新型农村社区建设和乡村社会治理等有机结合，以乡村振兴带动扶贫工作，以扶贫实效助力乡村振兴。坚持扶贫工作与乡村振兴在组织体系与责任体系上的同一性原则，层层压实责任，做到省、市、县、乡、村“五级书记”承担第一责任，县级落实主体责任，镇村落实“最后一公里”责任。

基于常态化治理融入。2020年后，贫困治理将由解决绝对贫困向缓解相对贫困转型，要求推动集中式、突击式治理模式向常态化治理模式转变。常态化治理模式，就是要在乡村振兴战略下，建立健全包括治理目标、治理原则、治理对象、治理主体、治理内容、治理手段、治理程序、治理机制、治理过程监督及治理效益评估等在内的一整套规范化治理体系，依法依规对相对贫困开展有序治理，进而形成有效的治理模式。常态化贫困治理模式的建构也是乡村治理的有机组成部分。

基于问题导向融入。当前，江苏脱贫攻坚还存在一些短板，主要表现在部分扶贫对象脱贫基础脆弱、社会保障有待完善、村集体增收能力较弱、扶贫产业带动力不强、稳定脱贫的长效机制有待健全等。这是乡村振兴战略下高质量推进扶贫工作必须面对的问题。为此，要系统梳理当前扶贫工作与扶贫政策，对哪些需要继续保留、哪些需要调整完善、哪些需要逐步退出、哪些需要结合乡村振兴创新构建进行深入研究、综合论证，提出具体方案。

基于改革发展融入。发展是硬道理，发展得越快，解决问题的办法越多，解决问题的成效越明显。乡村振兴战略是系统性发展战略，旨在促进农村经济、文化、社会、生态的全面发展和整体提升。乡村振兴战略推出的一些改革措施，如促进乡村经济多元化发展、完善农村基本经营制度、深化农村土地制度改革、推进农村集体产权制度改革、推进城乡要素合理流动等，恰恰是缓解相对贫困的新动能，要积极借鉴与运用。

乡村振兴战略赋予了缓解相对贫困工作新愿景与新动能，为此，要抢抓机遇，及早谋划布局，推动江苏扶贫工作平稳转型与高质量发展。

科学组织帮扶对象认定管理。帮扶对象认定工作意义重大，是一切扶贫工作的起点、政策衔接的节点。推进扶贫开发和社会保障有效衔接，起点在于统一认定标准、统一组织认定管理，在此基础上实现信息共享、政策协同和资源统筹。结合江苏南北经济社会发展不平衡的实际，实行认定属地管理与部门扎口管理方式，将各地低保标准的合理倍数作为相对贫困人口的认定标准，同步认定低保对象与相对贫困人口。这样，一来避免多部门认定引发的标准不一与政策衔接问题;二来该标准与各地低保标准衔接，本然地匹配了区域经济社会发展水平与发展阶段，是因地制宜、因时制宜的相对贫困标准;三来有利于对不同类型帮扶对象分类施策，有效平衡帮扶资源。

加快推进扶贫政策转型。江苏形成了诸多行之有效的典型经验，如“五方挂钩”帮扶、重点片区整体帮扶、土地增减挂钩政策支持、建档立卡户精准识别、小额扶贫贴息贷款等。在此基础上，还应深化带贫减贫机制、解决支出型贫困机制、扶贫开发与社会保障兜底有效衔接机制、扶贫投入可持续性机制等方面的探索创新。同时，结合农村集体产权制度、农村基本经营制度、农村土地制度等方面的变革，推进完善产业就业扶贫、资产收益扶贫等制度。民生政策设计要坚持尽力而为、量力而行，做到当前可承受、长远可持续、政策更精准。目前，江苏积极在对接乡村振兴战略、缓解相对贫困及城乡统筹减贫等方面开展试点示范工作，着力推进扶贫政策平稳转型。

大力推进产业就业扶贫。邳州的银杏产业、新沂和射阳的菊花产业、响水的西兰花产业等，每亩净收入普遍在8000元以上，有的甚至突破1万元。沭阳县依托互联网培育出年产值达52亿元的花木产业，全县平均每8户低收入农户中有1户依靠电商脱贫。可以说，产业扶贫是实现脱贫的根本之策。为此，要调动聚合各方资源，立足贫困地区资源禀赋和市场需求，加快构建具有江苏特色的乡村产业体系，突出特色化、差异化，生产适销对路的农产品，避免一哄而上、同质竞争。推进产业融合发展，延长产业链，提升价值链，让低收入人口合理分享產业发展全链条的增值收益。同时，结合城乡融合发展、美丽乡村建设等，发展乡土旅游、养老托幼、环境卫生等生活性服务业，促进低收入人口就地就近就业。

持续推进城乡公共服务均等化。公共服务不均等是制约相对贫困人口减贫的关键瓶颈。要以乡村振兴为契机，建立健全城乡一体化的公共服务体系，推动缓解相对贫困与完善基本公共服务体系紧密衔接。注重补齐相对贫困地区公共服务短板，逐步提高农村养老、医疗、教育、住房、就业、社保等保障水平，不断完善相对贫困地区的基础设施建设。适度提高低保标准，扩大低保覆盖面，将更多因病因残致贫农户纳入低保范围，充分发挥社会保障在缓解相对贫困中的兜底作用。在重点帮扶片区实施关键工程项目的基础上，以点扩面，进一步研究制定相对贫困地区基本公共服务清单与基本公共服务功能配置标准，推动相对贫困地区基本公共服务主要指标跟上全省平均水平。

加快建立监测预警与应急帮扶机制。为确保小康路上“一个不少、一户不落”，有必要为建档立卡外易致贫农户织就一张保障网。一方面，建立监测预警机制。强化基层网格化管理，在总结完善建档立卡经验基础上，按照村建台账、乡镇建名册、市县建数据库的方式落实监测预警工作。另一方面，建立应急帮扶机制。监测对象面临致贫风险时，启动政府、慈善机构等方面的应急救助机制，按致贫原因，分类施策救助。鼓励各地进一步建立健全“防贫保”“村级医疗互助”等措施，通过商业保险、基层互助、邻里守望等方式开展临时救助。

（作者单位：江苏省政府扶贫工作办公室）

责任编辑：孙秋香