城市轨道交通PPP项目政府补贴模式对比研究

王瑜哲

摘  要：近年来，国内城市轨道交通项目往往采用PPP模式运作，PPP模式中可行性缺口补助机制采用不同的政府补贴模式应根据不同项目的特点决定。该文理论研究分析了PPP项目回报机制、补贴模式及其模型，并結合案例分析对比了不同补贴模式的特点及适用范围，旨在为轨道交通PPP项目选择合理的补贴模式，从而提高轨道交通项目运作效率，更好地发挥社会公共服务水平提供借鉴。

关键词：城市轨道交通  PPP项目  回报机制  政府补贴模式  车公里

近年来，中国城镇化步伐不断加速，城市人口急剧增长，发展城市轨道交通已经成为解决交通拥堵问题、实现交通强国战略的重要途径。截至2018年底，全国已有61个城市完成城轨交通线网建设规划，已有35个城市开通185条线路，总长度5761.4km，在建设线路7611km，可研批复投资额42688.5亿元。城市轨道交通进入了大规模快速发展时期，鉴于轨道交通项目具有投资大、公益性强、运营维护成本高及投资回收期长等特点，传统政府投资模式已不能有效满足项目需求，采用政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，以下简称PPP）模式已成为城市轨道交通项目投融资的主要模式。该文将从PPP模式政府补贴模式的角度探讨不同模式的模型及特点。

1  回报机制分析

目前国内PPP项目常见的回报机制主要包括以下3类：政府付费，政府直接付费购买公共产品或服务;使用者付费，由消费用户直接付费购买公共产品或服务;可行性缺口补助，对于使用者付费无法使社会资本获取投资收益、甚至无法覆盖项目建设和运营成本的项目，由政府对缺口部分提供补助。

据统计，2018年全国城市轨道交通平均单位车公里运营成本23.8元，平均单位车公里运营收入17.2元，收支比为78%，使用者付费一般难以实现运营盈亏平衡，更无法覆盖投资，因此可行性缺口补助模式成为城市轨道交通PPP项目最常用的回报机制。

2  补贴模式模型分析

为最大化发挥政府和社会资本方合作共赢效应，设计合理的补贴模式尤为重要，目前国内城市轨道交通PPP项目通常采用以下3种补贴模式。

2.1 车公里模式

车公里模式是城市轨道交通项目补贴的最新模式，已在乌鲁木齐轨道交通、成都轨道交通、首都新机场线等项目运用。“车公里”是列车运营里程的计量单位，指单位车辆的运量，“车公里数”是一定时期内全部车辆运营里程的总和。该模式关注项目公司提供公共服务的数量和价格，以服务量为计算基础。详细模型为：

当年可行性缺口补助额=约定车公里数×约定车公里服务费单价-（基准客运收入+基准非票务收益）+其他补贴

其中，约定车公里数指根据拟定的行车组织安排和计划确定的各年车辆运营里程数;约定车公里服务费单价指合同约定的单位车公里服务付费价格;基准客运收入指当年需达到的客运收入基准值;基准非客运收益是指当年需达到的非票务收益基准值;其他补贴指由于各种因素导致实际车公里数与约定车公里数不同时进行的补偿/返还等。

2.2 财政部21号文模式

财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）提出政府补贴计算方法是：社会资本方承担的年均建设成本、年度运营成本和合理利润，减去使用者付费。详细模型为：

当年可行性缺口补助额+年度运营成本×（1+i1）-当年使用者付费数额

其中：n指折现年数;财政运营补贴周期指运营补贴年数;i1指合理利润率;i2指年度折现率，应考虑补贴发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定。

2.3 等额年金模式

在实践中往往对21号文模式变形，最常见的是等额年金模式，即将项目投资按照等额资金回收系数折算为等额年金，加上运营成本，扣除使用者付费，作为缺口补贴额。详细模型为：

当年可行性缺口补助额=项目全部建设成本×（A/P，i1，n）+年代运营成本×（1+i2）-（实际客运收入+非客运收入）

其中：P为项目全部建设成本;i1为折现率;i2为合理利润率;n为运营期年限。

针对3种补贴模式各自优缺点对比归纳见表1。

3  补贴模式案例比较分析

现以国内某城市轨道交通PPP项目为例，采用相同的运营成本、运营收入以及同等的收益水平对3种补贴模式进行对比分析。

3.1 案例背景

项目特许经营期26年，建设期4年，运营期22年。初始投资总额约200亿元，资本金比例20%。项目公司主要收入来源为客运收入、非客运收入和政府补贴，客运收入按平均运价率0.35元/人公里计，非客运收入按客运收入5%计。项目公司运营期年均运营成本约13.80元/车公里。项目公司自运营期第4年起进行设施更新改造，预计投资额约20亿元。运营期预测客流量从11519万人次逐年递增到24471万人次，约定车公里数从2487万公里逐年递增到3657万公里。

3.2 数据模拟结果分析

将案例数据代入3种补贴模型，按全投资财务内部收益率（税后）6.0%作为投资决策条件模拟测算。结果表明，等额年金模式各年补贴额度相对稳定;21号文模式，前期补贴额很少并逐年增加;车公里补贴模式前期少并逐年增加，但是增长缓慢。补贴总额来看，21号文模式最高，对政府并不划算，适用于财政前期紧张的项目;等额年金模式最低，适用于财政前期相对宽松的项目;车公里补贴模式居中，适用性和通用性最强。

经过敏感性分析，21号文与等额年金模式对折现率最敏感，实操中折现率的确定往往缺乏可靠依据，一般根据预期内部收益率反算，导致不同项目取值没有借鉴价值。车公里模式对车公里单价最敏感，受客流变化较小，项目公司收益可保持相对稳定。

实务中，项目公司的债务融资比例一般较高，运营初期资金成本较大后期逐渐减少，这些成本可为项目公司节约所得税费。如运营初期补贴额很少后期快速增长，会导致运营初期较长时间大幅亏损，后期盈利并大幅增长，将发生较大额所得税损失，间接提高政府补贴负担。

4  结语

对于城市轨道交通PPP项目回报机制单一、准公共服务的特点，政府应给予项目公司运营补贴。该文分析了不同政府补贴模式的特点，对比研究了不同补贴方式的模型，并通过案例测算了补贴支出数额。在具体的城市轨道交通项目中，应结合项目特点及政府财政情况合理设计，实现政府和社会资本合作共赢、更高效服务社会公众的PPP模式初衷。

参考文献

[1] 住房和城乡建设部.市政公用设施建设项目经济评价方法与参数[M].北京：中国计划出版社，2008.

[2] 中华人民共和国财政部.关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知（财金[2015]21号）[R].2015.

[3] 任宇航，肖靓.把握PPP理念科学构建项目补贴机制：轨道交通PPP项目车公里补贴模式简介[J].中国投资，2016（3）：82-85.

[4] 中国城市轨道交通协会.城市轨道交通2018年度统计和分析报告[EB/OL].（2019-03-30）[2019-04-07].https：//www.camet.org.cn/index.php？m=content&c=index&a=show&catid=18&id=16219.

[5] 徐成彬.政府和社会资本合作（PPP）项目补贴模式比较研究——基于城市轨道交通PPP项目实践[J].宏观经济研究，2018（5）：94-106.