烟草专卖执法完善举报人管理制度初探

赵建元

摘 要：中华人民共和国的现行法律法规中，尚无对“线人式”举报人制度的规定，而实际上，生活语境下的“线人”已成为打击有组织犯罪、毒品犯罪、黑社会犯罪的一把利刃。本文从烟草专卖执法视野下举报人概念、性质、分类，举报人管理的重要性、必要性及举报人管理的具体措施三个方面对举报人行为的法律风险防控做出分析，并提供方案供讨论。

关键词：烟草专卖执法;举报人管理;法律风险

2003年，广东省发生了一起打假“线人”被制假分子发现后殴打致死的案件。邱某和李某是长期从事打假线索挖掘，并以打假举报费为主要生活来源的职业打假“线人”。其打的“假”，便是假冒的烟草专卖制品，包括假冒卷烟、烟丝、烟机等多种，与其对接的行政机关就是广东省普宁市烟草专卖局。此案件不仅涉及制假售假，还涉及黑社会组织（当时的烟丝制假老板有黑社会背景），矛盾焦点更是被媒体集中到了公权利与私权利的关系上，鉴于此案社会影响重大、案情复杂、案件类型新颖，公安部高度重视，督办该案。此案刑事部分的审理条理清晰，而附带民事诉讼部分和国家赔偿问题的处理则略显暧昧从权。案件尘埃落定后，并没有停止社会和法律界人士对“线人”这一特殊群体生态的探询研究。

一、烟草专卖执法视野下的“线人”“举报人”概念

查阅上述案件相关报道，媒体无一例外的使用了“线人”这个词。线人是英美法系中概念。以美国的司法体系为例，凡是不公开身份而主动将犯罪信息提供给执法人员的人就是线人，这种概念只将案件当事人和证人排除在外，是外延最为宽泛的一种解释，也是美国刑事侦查中最为普遍的理解。美国司法实践中大量存在线人的身影，甚至有专门的制度来雇佣、发展、管理线人。

聚焦到国内，《辞海》中相关词条为：“情报单位为搜集情报、线索，非正式运用的一批人。也称为‘线民。”《现代汉语词典》中解释为：“为警察、侦探充当暗探，提供侦查对象活动情报的人。”按照社会语境来理解，中美的线人概念如出一辙。但放在法律语境下，我国法律并没有明确这个概念。相似可考的，是刑事侦查中的特情侦查。特情侦查作为技术侦查手段中的一种，发起适用的主体是公权力机关、适用的条件严苛限制极度，只有在毒品犯罪、黑社会组织犯罪的侦查过程中才会涉及，范围显然要比英美法系的线人制度狭窄的多。因此可以说，中国尚无一套系统完整的、适用于多个执法主体的线人制度。

实践中，我国显然存在执法机关通过“线人”获得犯罪信息的事实。在打击涉烟违法行为的行政执法过程中，专卖执法主体也或多或少使用过社会人员作为获取烟贩信息的“排头兵”。但是笔者不认为，在烟草专卖执法的分野下，可以使用线人概念，适用线人制度。理由如下：

按照线人三要素[1]，可以归纳出“线人”的三个特点：第一，主动搜集或被动知晓犯罪信息;第二，主动为有权机关门提供犯罪信息;第三，受有权机关控制。

首先，参照特情制度作系統解释，上诉特点三中 “有权机关”应当理解为有侦查权的机关。中国现行法律法规规定，拥有侦查权的机关有公安机关，人民检察院，国家安全机关，监狱及军队保卫部门，行政执法部门并不在此列。

其次，线人外延的边界不在于是否通过提供情报领取费用（哪怕将其作为生活来源），而是是否受有权机关的控制，这种控制并不是平等民事主体之间的，而是一种管理与被管理、领导与被领导、服从与被服从的关系。

最后，起源于战时、发展于存在控诉交易的英美法系下的线人制度与我国社会主义国家的国情不符，也与社会主义法治国家的发展理念不匹配。更无法适应我国宪法、刑法、刑事诉讼法中打击犯罪与保障人权并重的理念。

因此在烟草专卖行政执法过程中，不能有“拿来主义”的观念，生搬硬套线人制度，而应当在现有基础上拓宽举报人概念的外延、完善举报人制度，才更加适合在法律缺位背景下自我规范操作，也更符合我国国情。

二、举报人的分类和性质

笔者将烟草专卖执法过程中提供涉烟违法案件信息的公民，分为两类：第一类是偶然型举报人，即偶然掌握违法信息，向专卖执法部门举报的;第二类是专业型举报人，他们以举报酬金为主要生活来源，主动挖掘违法信息，多次提供线索，与专卖执法部门有长期的合作关系。笔者认为，实践中，执法人员与举报人交流时发现其能掌握烟贩团伙具体人员准确身份信息、仓库位置、活动规律，或两次以上提供过准确信息的，就可以认为是专业型的举报人。

专业型举报人是法律风险高发的区域，也是本文讨论的重点。适用何种法律手段来降低风险，首先要看属于何种法律关系。在“举报人提供信息——专卖部门查获案件——烟草专卖局兑现举报奖”这一流程中，专业型举报人与烟草专卖执法主体之间的法律关系存在诸说：

观点一，专业型举报人与行政机关之间是悬赏广告合同相对人的关系，即双方是平等的民事法律行为主体。如果发生法律风险，应当适用合同法及民法总则相关规定。至于专业型举报人前期挖掘线索的过程，如果涉嫌违反刑事、民事法律法规规定，也应当由公安机关、检察院、法院管辖。

观点二，专业型举报人与行政机关之间是聘用与被聘的关系。专业举报人以举报奖作为主要生活来源，与专卖执法部门有着长期稳定的合作关系，行为受专卖执法部门管束，虽然实践中双方并没有签订劳动合同，但可以视为存在事实上的劳动雇佣关系，按照民法相关规定，也能适用劳动合同相关规定。

观点三，专业型举报人的行为应当视为见义勇为的一种。从举报人的角度看，这是一种典型的“主观为自己，客观为社会”的行为。他们主观上冲着酬金而来，客观上打击了违法犯罪行为。从执法机关的角度看，对社会承诺给付高额报酬的行为，主观上邀请公民补充政府职能，延展政府管理触角，客观上鼓励了专业举报人的产生。既然主观上邀请，客观上鼓励，就不能放任举报人市场野蛮生长。

笔者认为观点一、三较有现实价值，同时认为应当以观点三倡导的见义勇为为原则，采纳观点一的做法，完善该悬赏广告，降低法律风险。

三、完善专业型举报人管理制度的重要性与必要性

（一）完善专业型举报人管理的必要性

第一，客观上存在不容回避的大量案例。专业型举报人在前期获取案件信息的过程中可能存在以下的法律风险：一是举报人侵犯他人利益，例如刺探、泄露案件当事人家人、朋友的个人隐私;二是他人侵犯举报人利益，例如交通事故侵权、动物致人损害侵权、高空坠物侵权;三是案件当事人侵犯举报人权利，例如本文开头给出的案件。虽然这些侵权最后都通过刑事、民事法律解决，但是专卖部门作为行政机关依然需要发挥其社会管理的作用，把风险控制在源头，而不是事后补救。

第二，社会舆论和执法机关的公信力的要求。在自媒体如此发达的时代，舆论监督一跃升级为公民维权的有力武器，社会上甚至有“维权破案靠社交平台”的夸张言论。最高人民法院为了分散各地基层法院的舆论压力，一直在细化关于审级的司法解释。法院系统尚且如此，何况行政机关。执法过程中每一个细枝末节都会被翻来覆去、抽丝剥茧的审阅，且此种审阅的标准是大众朴素的正义观而非专业的法律视角，他们不仅要求行政机关在执法时合法合理，更要求行政机关“把事情办得漂亮”。

第三，法律的失范状态增加了法律风险防控的难度。自03年广东打假线人案件已经过去了16年，我国的现行法律法规中，依然没有关于“线人”及相关制度的细化规定，“线人”的界定及使用，依然处于一种失范状态。依法行政的前提是有法可依，在上位法缺位的情况下，执法工作也不能因噎废食，我们需要勇于担当，主动寻找解决方法，避免懒政和不作为。

综上，完善专业型举报人的管理，有其紧迫的必要性。

（二）完善专业型举报人管理的重要性

第一，宪法赋予公民举报义务，这是在以道德推动法治建设，专业举报人的出现是社会进步的表现。无论出于何种主观动机，也不能抹杀他们事实上为打假打私、保护国家、公民利益做出的贡献。一面是面对猖獗的制假贩假，行政机关打击略显被动;一面是底层社会人员冒着极大风险以情报换取生存资源，而法律对其权利的保障还是一片空白。这不涉及价值评价，而是天平两端的法益权衡问题，需要运用智慧破局。

第二，有利于维护烟草专卖形象。专业型举报人以酬金为主要生活来源，逐利动机明显，他们通常文化水平较低，更罔论法律常识。有的举报人，在多次与专卖执法部门联系后，容易产生反客为主的“自来熟”心理，误将自己当做专卖执法队伍的一员。笔者了解到，在线人启用时间较早（90年代初期）、利用率较高的南部沿海城市，有些举报人在外时，会说自己是烟草的执法人员。更有甚者，在搜集线索时，被烟贩发现扭送至派出所，举报人直接跟民警说自己是专卖局的“线人”，要求烟草局来保释的情况，造成了不好的社会影响。这给我们敲响了警钟，尽管专卖部门无法与举报人形成管理关系，但是可以通过其他方法，对其形成一种约束。

综上，完善专业型举报人的管理，有其重要的现实意义。

四、完善专业型举报人管理制度的设想

（一）明确专业型举报人管理基本原则

专业型举报人对于打击涉烟违法犯罪是一种 “后置性手段”，要做到“非常案件、非常适用”。

第一，适用的案件范围。应当尽量缩小范围，框定在国标网络案件、部督案件或者有证据证明存在贩烟团伙的重大案件中。

第二，适用的条件要求。应当规定只有在案件调查陷入困境时才能适用。避免专卖部门对举报人产生依赖，也避免举报人产生“以我为主”的心态。

（二）完善专业型举报人的监管

专卖执法人员不能主动去发展线人、接洽情报、许诺好处。一旦收到举报信息，应当进行初步记录，有条件的可以录音，了解举报人身份信息，并逐层上报。县级专卖监督管理部门应当与举报人接洽，核实相关信息后，记录在案件举报信息登记表中，并将信息报送市一级专卖处备案。案件调查过程中，发现有可能转化为刑事案件的，应当告知公安机关提前介入。

此外，應当在大市范围内建立起专业举报人数据库。各单位报送有两次以上举报信息的举报人情况，包括其身份信息、家庭地址、社会关系及过往的举报记录。

（三）增加专业型举报人的权利和义务。

本文不讨论立法层面上举报人的权利义务和救济补偿，比如报酬权、补偿权、豁免权等。根据前文的分析，笔者认为通过对悬赏广告的完善来实现管理举报人、降低法律风险的目的是较为稳健的。

从合同分类的理论来看，悬赏广告是一种典型的双务有偿合同、实践合同，举报人方负提供线索的义务，执法机关负奖励酬金的义务，且两种义务存在先后关系。该合同成立应当自行政执法机关做出行政处罚之日起计算（此处笔者判断举报人线索的价值体现在存在违法卷烟，因此其他细节线索有误不考虑在内，例如移送公安的案件被退回）。此时举报人的义务履行完毕，专卖部门需要兑现举报奖励。

因此，针对事实上与专卖部门形成动态合作的专业型举报人，我们可以增加悬赏合同义务，或者设计为附条件解除的悬赏合同，并提供参考设计如下：

举报人行为规范告知书

本行为规范适用于参照《市烟草专卖局查处烟草违法案件费用支付管理细则（试行）》，在市烟草专卖局专卖监督管理科《案件举报信息登记表》上登记为举报人的，并以此领取举报奖励的人员。

一、行为规范

1、举报人不得盗用、冒用烟草、公安等部门执法人员姓名，不得冒充烟草、公安等部门执法人员身份进行相关活动。

2、举报人不得限制被举报人及相关当事人的人身自由。

3、举报人不得以任何理由敲诈勒索被举报人。

4、举报人不得泄露案件信息。

5、举报人不得泄露被举报人及相关当事人的个人信息。

6、举报人不得做出其他昆山烟草专卖稽查大队禁止的或者违反法律法规行为。

二、行为责任

1、发生违反上述行为规范或者其他烟草专卖稽查部门认为不恰当的行为的，烟草专卖稽查部门可以视情节取消其举报人身份，停止兑付举报奖励。

2、举报人行为涉嫌犯罪的，由公安部门处理。

此告知书不属于举报人与烟草专卖局之间的劳动合同或劳务合同，仅用于明确举报人行为规范。

举报人阅读签名后表示同意告知书内容。

举报人签名：

附：举报人名单

序号 姓名 身份证号码 身份证住址

参考文献：

[1]参见刘静坤，丁丽玮.《论美国侦查领域的线人制度》[J]. 铁道警官高等专科学校学报，2008，18（2）：6.