大数据背景下的重点人口管控问题研究

潘晶晶

（河南警察学院 科研处，河南 郑州 450046）

重点人口管控是基层公安机关的一项重要基础性工作，对于维护区域社会治安稳定、保障公共安全、保护人民群众切身利益具有重要的意义。随着社会治安形势的日益复杂、社会治安动态化挑战日益明显，传统的重点人口的管控机制和管控方法越来越不适应新形势的变化，面临着诸多现实困境，不仅制约着警务效能的提升，也与当前重点人口的发展态势和管理要求不适应，影响社会治安稳定。因此，在大数据背景下探索重点人口管控的新模式，逐步实现警务工作由粗放管理、被动打击向精准管理、预测预警转变，加强和改进新形势下的公安人口管理工作，维护社会治安稳定具有十分重要的现实意义。

一、重点人口管控现状分析

（一）从管控流程上看，容易造成重点人口的漏管失控

重点人口实行属地管理，按照传统的重点人口管控方法（见图1），社区民警应对符合列管条件的重点人口进行调查了解，熟悉其基本情况、掌握其现实表现，对其现行违法犯罪活动嫌疑和转递的各种信息材料进行调查核实，制作重点人口档案，由当地派出所采取公开和秘密相结合的方法，落实管控措施，及时掌握动态，严格控制。对于重点人口离开户籍地到外地居住的，需要由户籍地派出所向现居住地派出所请求协助管控，由现住地派出所定期考察并将考察情况通报户籍派出所。因此，要求户籍地公安派出所和居住地公安派出所之间应及时进行相关材料的转递，及时掌控流出、流入的重点人口信息，及时予以列管。

但在实际工作中，一方面，人员流动性增加了重点人口的列管难度。重点人口一旦离开户籍地，如果不能够及时掌握其流动信息，那么传统的建档列管就形同虚设，造成重点人口处于漏管失控状态。另一方面，从部门之间的协作来看，重点人口的管理衔接不够紧密，大量的分散在公安机关外部的重点人口信息不能实现共享，难以实现对重点人口动态化管理，容易造成重点人口的漏管失控。例如，对于刑满释放人员，在公安部门取消对判刑人员注销户口的规定后，刑释人员不再受必须返回原户籍地这一规定的约束①。

图1 重点人口管控流程图

当前刑释人员信息主要靠刑释人员服刑监所向其户籍地公安机关发函告知，户籍地公安机关核实信息后将材料转递给所属辖区的社区民警并通知刑满释放人员到派出所。但由于公安与监所间相互联系不够紧密、刑释人员法律文书等信息资料转递延时甚至丢失，刑释人员不返回户籍地等原因，公安部门难以及时掌握刑释人员信息并落实相应管控措施，以至部分刑满释放人员脱离管控[1]。走险的；因故意违法犯罪被刑满释放不满五年的以及吸食毒品的共5 类20 种人员，该5 类对象的共同特征是存在危害社会治安嫌疑且具有一定程度的危险性。然而，随着社会转型期治安形势的日益复杂，作为社会治安管控的重要要素的“人”也发生了显著的变化，一些特殊人群作为潜在的社会治安隐患群体，其控制不当则往往演变成为治安高危人群，这类人员与重点人口在危害社会治安可能性上很难做出区分，实际危害或威胁公共安全[2]。

在学界的研究中，刘金洋在《总体国家安全观视域下涉治安不稳定人员的管控》中将其概括为“涉治安不稳定人员”，主要包括恶意上访人员、涉毒类人员、侵财类人员、涉恶类人员、性侵类人员、肇事肇祸的精神病人、社会闲散类人员、极端势力、刑满释放人员、问题青少年[3]。王占军在《重点人口动态管控服务体系建构研究》中将其概括为“类重点人口”，主要包括行为已经触犯治安管理法律规范、严重危害社会安全的曾经肇事肇祸的精神病人；已经表现出暴力倾向、病情不稳定且经专业精神卫生机构评估为高风险的精神病人；表现出暴力倾向但未造成危害的精神病人等；不符合刑罚处罚条件的青少年犯罪人员等[1]。

（二）从管控对象上看，列管范围不全面易造成失控脱管

目前，公安机关列管的重点人口依据是公安部1998 年5 月22 日下发的《重点人口管理工作规定》和1999 年8 月6 日下发的《关于将吸毒人员列为重点人口管理的通知》。根据这两个文件规定，重点人口的列管范围包括有危害国家安全活动嫌疑的；有严重刑事犯罪活动嫌疑的；因矛盾纠纷激化，有闹事行凶报复苗头，可能铤而

在实务部门中，《河南省重点人口管理工作实施办法》规定了派出所责任区民警在熟悉现住人口过程中，从29 种行为人员中，及时发现和列管重点人口。河南省公安机关刑侦部门在命案侦破工作中，提出要防范“四失人员”即“情感失意、生活失落、心理失衡、行为失常”人员②。近年来发生的一些典型案件，如2016 年“银川公交车纵火案”、2016 年南阳“2·29”驾车撞人案件，作案人员均未被列入当地管控的重点人口，往往是在造成事实上的严重社会危害后才被纳入公安机关的关注范围。

（三）从管控方法上看，重点人口的列管与控制难以有效落实

传统的重点人口管控方法主要是通过调查了解、查证核实、重点控制、积极疏导和帮扶教育等手段和措施，熟悉重点人口的基本情况，掌握其现实表现，发现新的列管对象。重点人口管理主要以建档和对抽查的档案内容熟悉程度为考核指标，要求列管面、列管率、熟悉率、控制率、重新犯罪率以及民警与被列管人的季度性谈话等。

然而，在实际工作中，一方面，受到警力不足的制约，部分派出所辖区并不能严格按照实有人口1000 户、3000 人的标准配备社区民警，且社区民警承担的工作任务繁重，部分社区民警由于缺乏工作的主动性和积极性，信息意识和责任意识不强，信息来源渠道不畅，导致对重点人口的发现和列管难以有效落实；另一方面，片面追求列管面、列管率、熟悉率等指标容易导致表面化现象严重，甚至为了完成考核指标而只追求现有档案的“熟悉率”，缺乏管控的实际效果。

二、大数据背景下公安机关重点人口管控工作面临的机遇

随着“互联网+”时代的来临，大数据、云计算、物联网、人工智能等先进技术得到了普遍应用，在社会治理、治安防范、打击犯罪、服务民生等方面发挥了重要作用，公安工作开始向大数据时代演变。“数据治理”的新形势为公安机关的重点人口管理工作提供了有利机遇和条件。

（一）预测预警更为精确

现代社会是信息化社会、信息化社会是动态轨迹的社会，只有掌握了各种治安要素的动态轨迹，才能有效掌控动态化的社会治安。因此，在新的形势下，传统的公安机关对于重点人口的管理工作需要由重点人口的要素静态掌握向动态转变。而在大数据背景下，通过多渠道、多层次的数据信息汇聚整合，辅助以智能化交叉比对、分析研判，能够使公安机关预测预警能力得到大幅度的提高，对未发生的案事件预测预判更加准确，更加有利于提前介入、提前布警、提早预防、提早处置，达到主动预防、主动出击、主动服务的目的，从而有效避免和减少各类案事件发生，有效防止事态进一步蔓延扩大，推动公安工作由被动应对向主动预测预警预防转变。

（二）查处打击更为精准

通过大数据应用，可以获取更为广泛的情报线索，及时掌握各类治安要素的时空关联。通过对基础信息、专业信息、核查反馈信息的汇总研判、挖掘分析、对比碰撞，加强对社会治安的实时、动态监测与分析评估，及时调整警力部署和打防重点，能够有效提高打击犯罪的针对性和精确度，提升防范控制的主动性和覆盖率。比如，河南省新乡市公安局开发建设的“新警翼智能信息系统”，在数据深度应用和重点人员核查等方面取得了明显成效。通过公安部云搜和新警翼智能查询分析，用重点人口身份证号码，查询大数据中的人员、物品、轨迹、车辆等各类大数据，进行碰撞比对，评估重点人口在控状态和现实危险程度，从而实现了对重点人口违法犯罪线索的搜集汇聚，强化了对案件和重点人口多维度分析研判，建立了多警种部门一体化合成作战机制，为提升精确查处打击能力提供了有效实战平台。

（三）基础管控更为精细

基础管控工作面广量大、内容繁多，涵盖了公安工作方方面面。应用数据治理模式，把“人、地、物、事、组织”和“吃、住、行、消、乐”等基本要素相关信息汇聚起来，关联分析、集中研判，使公安机关及时掌握重点人口基础要素管控实际情况，为推进管控精细化、服务高效化提供了新的手段，极大提升了管理效率，节约了警力成本。比如河南省公安厅基于数据整合建成的河南公安信息资源服务平台、“六个超级”、“六个微”、视频图像大数据应用等一批实战应用模型和工具，建立了以数据警务为核心的现代警务工作模式，为全警提供了广泛数据共享和实战应用服务。

三、大数据背景下的重点人口管控

大数据开发了人类的“第三只眼”，通过对海量数据分析、处理、挖掘，可以让我们深入洞察充满未知的世界[4]。大数据背景下的重点人口管控，即指公安机关运用大数据技术，通过对海量数据收集、分析、预测、处理，从重点人口的活动轨迹中，找到重点人口的列管、管控、预警、处置的规律，从而实现预防犯罪的目标。

（一）依托大数据采集整合，拓宽列管渠道

重点人口的数据列管就是通过收集海量信息，进行碰撞比对，发现符合重点人口列管条件的人员，用大数据帮助社区民警列管重点人口。数据列管的关键是要实现数据数量的“大汇聚”，应从重点人口管控数据的应用需求出发，紧紧围绕“人、时、地、物、事”等基本要素，结合吃、住、行、消、乐等活动轨迹，通过全警采集、部门共享，以及协议获取、交流互换、出资购买等多种方式，最大限度获取行政管理、商业活动、网络生活、公共服务等方面的数据资源，形成海量大数据资源库，为大数据的深度开发与应用奠定基础。

1.入户走访采集

入户走访采集是指社区民警对辖区内实有人口、实有建筑物、实有单位场所信息进行全面采集，重点发现列管的重点人口。

随着城市化和智慧城市建设的推进，城市面貌日新月异，城市的空间布局发生了较大的变化，然而楼门牌编制滞后，规格大小不一、新旧混用，断码空号、跳号重号等诸多乱象，给群众生活、城市管理，特别是民警对“一标三实”（标准地址、实有人口、实有房屋、实有单位）基础信息进行采集带来了很多不便。因此，要将民警的入户走访信息采集和创新地址要素管理结合起来，对辖区的“三实”信息进行动态采集维护录入，确保信息的真实性、完整性和鲜活性。例如，可以借鉴福建省石狮市的做法，通过换发二维码楼门牌，推动楼门牌管理的规范化和智能化，即将地址唯一性编码生成地址二维码，在实体门牌中添加二维码图案，通过扫码，实现在不同系统平台的自动识读、社会化应用。具体来说，社区民警在入户走访中，利用移动警务系统，对辖区的实有房屋全部粘贴绑定二维码实体门牌，民警走访一户、核对一户，绑定一户、放心一户，通过全面采集本地的实有房屋和实有人口的信息，逐户核清人户分离状态，建立本地人口基础数据库。然后通过系统自动与全国违法犯罪人员库等八大资源库进行碰撞比对，帮助社区民警从人口基础数据库中发现列管的重点人口。

2.社会信息采集

社会信息采集就是采用行政收集、自愿提供等多种社会化采集方式，发动群众来全民收集大数据。由于实有人口基数大、变动快，为防止重点人口处于失控漏管的状态，还需要采用社会信息采集方法来解决。具体来说，社区民警可以应用“互联网+社会化”申报系统来实现社会信息的采集录入。对于居住在自有房屋的流动人员，只需用手机扫描社区民警装订在家门口的二维码实体门牌，就可以在家申报居住证；对于私有房屋出租的，出租人通过扫描社区民警提供的二维码，就可以报备承租人信息；企事业单位扫描后，可以申报企业用工信息；家庭小旅馆扫描，就可以报备旅客入住信息等等。这些社会化申报的流动人口信息，都将推送到社区民警的手机上，同时充实到本地的人口基础数据库。通过数据碰撞比对，帮助社区民警动态列管重点人口。因此，对于重点人口离开户籍地之后，无论是居住在出租房屋、条件简陋的小旅馆（日租房）或是在企事业单位用工，公安机关都可以及时发现并列管。

3.内外网信息整合

现代社会是信息化社会，信息化社会是动态轨迹的社会，只有掌握了各种治安要素的动态轨迹，才能有效掌控动态化的社会治安。在各种治安要素中，“人”居于中心和主导地位，掌握了“人”的轨迹，就能有效掌控其他要素。内外网信息整合就是公安机关破除信息壁垒，把分散在公安内部各警种部门的信息，和分散在公安外部的政府部门、企事业单位信息，全面整合到云计算中心，建立庞大的、集成的动态轨迹库，为智慧警务提供强大的数据支撑，并向社区民警开放，帮助社区民警发现列管重点人口。在公安机关内部，与重点人口相关联的信息资源分布在各警种，例如治安部门有重点人口的户籍信息、矛盾纠纷信息、办案单位有其案件信息、监管部门有其羁押出所人员信息等。在公安机关外部，这些关联的信息资源又随着重点人口的动态轨迹，散布于其他各个部门，呈现碎片化、原始化的状态，例如司法部门有重点人口的刑满释放人员信息、电信运营商有其联系方式信息、寄递物流部门有其地址信息和物品信息、滴滴快车有其活动轨迹信息等。通过大数据整合和碰撞比对，可以有效的帮助社区民警发现和列管处于流动状态的重点人口。

（二）依托大数据关联比对，做实日常管控

重点人口的数据管控是指公安机关依托大数据，对重点人口的现实表现等信息进行分析研判，为实现重点人口分级管控提供数据支撑。

1.分析研判

社区民警可以利用大数据智能查询分析系统和公安部云搜等系统，用重点人口身份证号码，查询大数据中的人员、物品、轨迹、车辆等各类大数据，进行碰撞比对和分析研判，评估重点人口在控状态和现实危险程度。

一方面，大数据可以实现对重点人口的车辆进行分析研判，根据车辆识别最新技术，只要其车辆离开本地，城市卡口视频会向公安机关发出管控提示。此外，应用大数据的最新技术，还可以实现轨迹重现、同行车辆、隐匿车辆、一牌多车、面部遮挡等分析研判。

另一方面，大数据可以实现对重点人口的交往人员进行分析研判。通过对交往人员的关系密切度的分析研判，能够准确掌握重点人口再次实施违法犯罪的现实危险，并且依托大数据的分析研判，可以自动生成研判报告，为分级管控提供数据支撑。

2.分级管控

分级管控是指社区民警根据重点人口现实危害程度，将重点人口危险级别从高到低依次分为一、二、三、四级，以重点人口的现实表现信息为依据，将收集汇总的其余附加信息作为分析研判的支撑，对重点人员作出评估，针对不同的危险级别，采取不同的管控措施。

具体来说，采用“互联网+社会化”采集申报技术，建立加油站散装汽油销售登记系统，商店超市管制刀具销售登记系统，特种行业易制爆、易制毒原材料销售登记系统，矛盾纠纷信息采集系统等，将重点物品流动信息、矛盾纠纷信息充实到公安大数据中；依托现有信息系统，定期用重点人口身份证号码信息关联大数据中的人员信息、物品信息、轨迹信息、车辆信息、案事件信息、行业信息、社会数据信息等数据，进行碰撞比对，掌握重点人口“吃、住、行、消、乐”等活动信息，评估重点人口在控状态、现实危害程度，建立完善重点人口四级管控机制。

（三）依托大数据分析预测，提前感知犯罪

大数据的核心价值在于预测，利用大数据可以有效实现犯罪预警。重点人口的数据预警是指公安机关依托大数据，根据犯罪规律特点建立预警模型，通过收集重点人口活动信息，评估重点人口现实危害趋势，向相关部门发出预警信号并提前采取预警处置的方法，制止犯罪、预防犯罪。

在犯罪预警方面，可以采用积分制的方式，根据犯罪规律特点，从犯罪的构成要素上，寻找碎片化的信息，按照人、车、物品、案事件、联系方式、地址和组织机构等各类治安要素进行时空关联、分类标签化，通过“人+地+物+事”进行累计积分，如果超出犯罪预警区间，就能实现个人极端暴力犯罪的积分预警。除此之外，还可以建设应用“人像识别系统”，常态开展常住、暂住人口照片查漏补缺和建模工作，积极开展人像比对系统推广应用，推进动态人像卡口建设，在案件高发区域布控重点人口人像围栏，有效实现犯罪预警。此外，犯罪预警必须配套高效的预警处置机制，才能发挥预防犯罪的作用。犯罪预警指令生成后，要迅速向当值派出所所长推送指令，由当值派出所所长带领值班民警，及时查证核实，及时制止犯罪，及时预防犯罪。

四、结 语

大数据通过对海量数据的收集、整理、归类、分析、预测，从复杂的数据中挖掘隐秘规律和内在联系，构建了立体化、空间化的信息关联体系。在2019 年12 月25 日《光明日报》主办的有关学者“叩问数字治理的时代功用”讨论中，学者们提出了用大数据来提升国家治理现代化水平，通过大数据分析，深入了解社会态势，及时化解社会矛盾、减少风险。[5]因此，大数据不仅是一种技术革命，也是一种意义深远的生产、生活、工作方式革命，更是人类思维方式的深刻变革，延伸其工具和手段意义上的管理功能，可以为公安机关重点人口管理提供极大便利。

当前，在大数据与公安工作的深度融合方面还存在一些制约因素，诸如思维观念的制约、运行机制的制约、基础条件的制约等，顺应大数据时代发展趋势，在重点人口管控方面还需要积极树立数据意识、深化数据治理、强化数据挖掘，更大程度提升警务效能。

注 释：

①原有规定违法犯罪人员开始服刑即予以销户，刑满释放后返回户口所在地派出所报到后再依规定予以落户，从而纳入户籍地派出所管控范围。

②2019 年第四季度，河南省连续发生多起1 人杀害3人的命案，这些命案的发生均因家庭、婚恋或邻里纠纷引发，犯罪诱因长期积累，大多是前有征兆、渐次升级、群众知晓。