3岁以下婴幼儿照护服务政策沿革

摘要：我国于 2016 年正式启动“全面二孩”政策，社会有着旺盛的托育需求，但是缺少普惠性托育机构支持，因此国务院于2019年出台了专门针对0-3岁婴幼儿照护服务的政策，本文回溯了我国托育政策的黄金期、萎缩期与重建期，为希望能够为我国当前的政策提供参考。

关键词：托育政策;0-3岁婴幼儿照护;早期教育;二孩政策

1 政策背景

我国于 2016 年1月1日正式实施启动“全面二孩”政策，据统计2017年新生儿为1758 万，2018年出生人口为1523 万，2019年新出生婴幼儿1465万，可以据此推算我国0-3岁婴幼儿保有量为4746万。在二孩时代下，社会各界发出了对全面开始“公共托育”的期待。我国3岁以下托育服务短缺非常严重，庞大的托育需求与普惠性托育点供给稀少形成了鲜明的对比，整个行业专业人才缺口巨大，亟需要国家出台相应的政策加以规范，因此在2019年5月《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》出台。本文通过回顾托育政策的历史沿革，希望能够为我国当前的政策提供参考。

2 政策沿革

我国托育政策的发展可以大致分为三个阶段：1956～1988年以国家为供给主体的黄金期，1988～2010年市场化改革的萎缩期，2010～2019年多种模式发展的重建期。

2.1 1956～1988年以国家为供给主体的黄金期

1956年，内务部、教育部、卫生部三部门发布了《关于托儿所、幼儿园几个问题的联合通知》，将学前教育分为托儿所与幼儿园两学段，前者划归卫生部领导，幼儿园是归属教育部管理，这时起我国幼儿服务成了全国统一管理体系。至此之后，这一时期的文件政策在明确相关部门主体职责的同时，也带有明显的体制性福利，许多托儿所的相关政策是与单位职工福利捆绑在一起的，例如1962年《关于企业职工福利补助费开支办法的规定》等。

同时这一时期也就托育机构的卫生保健制度、建筑设计规范、人员师资等都进行了非常明确的规定。1980年11月，《城市托儿所工作条例》发布，81年6月，《三岁前小儿教养大纲》出台，提出了托儿所教养工作的具体任务;1987年9月，有关托儿所建筑设计《托儿所、幼儿园建筑设计规范》发布，94年12月对托儿所的保健设备和保健人员的做出要求《托儿所、幼儿园卫生保健管理办法》出台。可以看出这一时期单位制的托幼机构发展非常迅速，进入了0-3岁婴幼儿服务的黄金期。

2.2 1988～2010年市场化改革的萎缩期

1988 发布的《国务院办公厅转发国家教委等部门关于加强幼儿教育工作意见的通知》中明确提出“幼儿教育事业不可能也不应该由国家包起来”、“幼儿教育不属义务教育”，将托育服务与福利做了切割。1995 年《关于企业办幼儿园的若干意见》的出台更是明确表示要积极稳妥地推进幼儿教育走向社会化。

这一时期政策的转向是随着单位制的逐步解体，国家-单位-个人的福利输送模式的弱化而一起进行的，但因为我国并没有成熟的多元主体存在，导致国家放手之后，市场因为托育服务投入大而回报低，不愿意承办这项事业，3岁以下儿童托育服务渐渐消失不见。

于2001出台的两份文件《中国儿童发展纲要（2001-2010）》，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》中均提到要大力发展公办与民办相结合的多种形式的婴幼儿早期教养服务。2003年，教育部等部门发布的《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》明确提出要根据城乡不同特点，逐步建立起以社区为基础，以示范性幼儿园为中心相结合的教育服务网络，为0-6岁婴幼儿家庭提供早期托育服务知识科普与其他福利。但是主管部门归属不明，财政投入机制不健全，规范与评估制度空白，政策、经费和人员等各方面制约了托育服务的发展，使得这些政策并没有起到很好的效果，改变当前现状。

2.3 2010～2019年多种模式发展的重建期

2010 年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》明确提出“发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性，努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系”，首次以文件的形式承认了学前教育的公共服务属性。2016年“全面二孩政策”正式落地，国家卫生计生委公开了 7 份对于托育服务建议的回复，边缘化的 3 岁以下儿童托育服务开始进入了政府的公共决策视野。2016年1月5日，国务院印发了《关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定》明确要求引导和鼓励举办普惠性托儿所服务机构，增强社区容纳婴幼儿照料服务。

2019年5月9日，《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》正式发布，明确了由卫计委牵头的管理体制，健全了财政投入体制与机制，同时教保队伍建设，规范与督导评估制度都有了明确参考，是到目前为止专门针对0-3岁婴幼儿照护体系建设最为全面有效的一份文件。

3 政策未来发展

在政策的回顾中我们需要认识到需要理清基层责任，服务与监管分置的重要性，当前的政策要求基层在服務保障婴幼儿照护上有更大作为。但是我们注意到一个问题，大力推动管理下沉到社区，尤其是网格管理下，是否对已经过载的社区基层造成负担过重，相关的卫健委部门，卫生监督等机构、与相关组织是否应该承担更多的监管职责。指导意见明确了卫健委是婴幼儿照护机构的牵头部门与重要的监督管理部门，但是登记却不在卫健委，可能会造成相应的信息推送不及时，几部门推诿的事情的发生，导致卫健委工作无法展开，造成相关人员的负担。

托幼服务不应该完全发挥市场作用，我国这么多年的市场化改革并未促进托幼事业的发展，应当将0-3岁托育服务与教育医疗一样纳入公共服务领域，公益性公共性多过市场性，国家配置应当在其中起到决定性作用，这样才能够真正起到本政策的作用。政府应对于0-3岁服务机构提供场地、减免租金等政策措施，大力发展普惠性托儿机构点设置，同时引导社会力量开办参与到婴幼儿照护服务体系之中。

参考文献：

[1] 李笑春.我国0～3岁婴幼儿早期教育公共服务供给问题研究[D].西北大学，2017.

[2] 杨雪燕，井文，王洒洒，等.中国0-3岁婴幼儿托育服务实践模式评估[J].人口学刊，2019（01）.

[3] 华怡佼.我国“二孩政策”下0-3岁儿童公共托育服务供给体系研究[D].上海师范大学，2018.

[4] 胡薇.婴幼儿照护应纳入公共服务体系[J].中国卫生，2019（08）.

作者简介：刘露（1996—），女，山西吕梁人，社会工作专业2019级硕士研究生，研究方向：儿童社会工作。

（作者单位：南京农业大学人文与社会发展学院）