正视资本力量的规划思考——太原市“十一五”～“十三五”规划编制的总结

孙军华

（太原市城乡规划设计研究院，030002）

0 引言

规划从业十五年恰逢“十一五”至“十三五”三个五年计划的周期，太原市城乡规划的编制工作，大体上可以总结为围绕两个大事件展开的，即：太原市城市总体规划的修编[1]，以及控制性详细规划与乡镇规划的全覆盖[2]。编制规划的过程中与城市各级政府、各行政主管部门、国内外规划设计机构、重要产业企业家代表、学术研究机构专家等，进行了广泛接触，太原市法定规划体系逐步完善。这一时期可以清晰的看到资本是如何推翻传统规划理论的蓝图，从实施层面反向主导城市建设的。

1 编制历程

1.1 城市总体规划

2004年，拥有法定效力的《太原市城市总体规划（1998～2010年）》（以下简称98 版总规，见下图1）规划即将到期，很多发展的意向在变化，通过编制近期规划完成局部修改，以适应发展需要。

2010年左右，98 版总体规划年限到期，开始编制《太原市城市总体规划(2011～2020)》（以下简称11 版总规，见下图2），启动时间较早，因此很多规划规范标准都采用了旧版，例如用地分类标准；批复时间很晚，直至2017年才批复，导致期间重点地区的概念规划、各专项规划、控制性详细规划的编制过程中，总体规划都只能作为参考，而不是依据，引导作用弱化。批复之日，修改就迫在眉睫，同时，城市总体规划的时代结束了。

图1 98 版总体规划

图2 11 版总体规划

1.2 控制性详细规划

1.2.1 崛起阶段

2004年太原市的控制性详细规划处于起步阶段，仅有少数区域编制过，方法还在尝试中：一方面是落实总体规划的市区级设施、支路以上级别道路，以及市政基础设施；另一方面是在规范标准的帮助下，细化总规功能区的用地，布局多从修建性详细规划的思路出发，道路通而不畅，服务功能位于居住区中央，从修建性详细规划的拟建方案推定指标控制。随后，伴随着棚户区和城中村的改造诉求，2008年左右基本覆盖除老城区之外的全部集中建设用地，见下图3。由于没有顶层设计，早期编制范围混乱，零星散布；后期范围相对规整，标准较为统一。

1.2.2 全覆盖阶段

2010年，太原市控制性详细规划全覆盖工作正式启动，全市分为40 个片区，见下图4，按照统一的标准进行编制，除个别片区，整体工作大约于2012年初完成。

2015年，城市发展建设较为活跃的18 个片区全面修编了控规。

为配合大力推进城中村改造的需要，城改用地的控规变为留白区域，即恢复成没有控规的状态。

1.2.3 控规修改[3]

在这十五年间，太原市规划编制的主场被控制性详细的修改占领，修改几近常态，早期修改原则中使用频率最高的是可操作性原则，背后足见资本力量。

图3 崛起阶段控规编制分布

图4 全覆盖阶段控规编制分区

1.3 乡镇规划与村规划

乡镇规划是在城市控制性规划全覆盖完成之后逐步开始的，主要是顺应太原全域审批的需求，时至今日仅少量批复生效。新农村建设和美丽乡村建设驱动的村规划更早开始，编多批少。

1.4 小结

回顾这十五年，98 版总规还是体现了总体规划对控制性详细规划的引导，进而引导城市按规划建设。但11 版总规的年限中，大量的控规修改充分体现了传统规划理论的衰落，规划方案可操作性低。

2 资本VS 规划

2.1 生活空间

在过去十五年中，住房建设开发为主的房地产资本在城市建设领域中强势崛起，凭借周期短、利润高的优势，驱逐了城建领域中的商业、商务、工业、文旅等其他资本，成功占据城建领域的主场，见下图5。尤其是城中村改造、棚户区改造、破产企业改造等项目，其他城市功能根本没法植入。通过控规修改程序，太原市居住用地的占比不断升高，太原市财政对房地产高度依赖[4]，资本话语权提升。这种高度依赖，进而间接影响了政府财政投资的公共服务设施，建设发展始终落后于居住的开发建设，短板越积越多。其中，公共服务设施中社区配套设施更是长期依赖开发配建、待建政策，产权移交非常困难，制度、监管始终不到位。

2.2 生产空间

产业空间结构方面最初的构想是“退二进三”“腾笼换鸟”；后来是新兴产业发展，传统产业升级；接着变成了转型发展。其中，产业园区也一直是绕不开的关键。然而历史实践说明，只有“退二进三”由房地产资本大力推进了，其余思路就和太原市的园区一样，规划陷入自相矛盾的圈套：项目入园相互不匹配，不是园区准入条件不符合项目选址要求，就是项目不符合园区准入条件；不同产业聚集，园区没法定位；同类产业成园，规划又质疑污染叠加影响了环保。最终，生产空间是已经存在的还在，想来的来不了，想走的都变成了住宅。

2.3 生态空间

太原市生态环境建设的力度不小：汾河公园从一期拓展到了四期，九河治理、东西山治理初见成效。其中，财政投入的项目，普遍存在面子大于里子的问题，项目赏心悦目是真，生态水分偏大；而民营资本投入，掺杂住房开发居多，旅游开发少数，真正立足生态的不多。

2.4 交通基建

随着能源基建、交通运输等行业的市场化改革，今时今日的交通与基础设施的方案也距离规划理论越来越远，不断向节约投资的方向上转变。

图5 太原市远景规划意向图[5]

3 总结与建议

事实上，城乡规划的理论体系本就是资本运作模式在空间建设中的映射。传统的城市规划是以发改委的国民经济和社会发展规划为基础进行的空间落实，中长期规划通过总体规划实现，五年计划等通过近期规划、控制性详细规划实现。这种分级分类明晰的框架，本质上就是计划经济时代，财政投资主导规划建设的体现。

今天，随着市场经济的兴起，规划背后的资本已经发生改变，之所以学术界感觉资本导致规划失控，挑战规划权威性，其主要原因是规划学术理论体系的发展严重滞后。因此，面对资本多元化的发展趋势，规划理论体系的研究发展必须加速，否则规划权威性的衰落无法扭转。