我国银行存款保险制度纵横谈

姚洁

银行存款保险制度对于保护家庭储蓄资金安全具有极其重要的意义。我国银行存款保险制度设立较晚，目前还存在着存款保险基金管理机构职权不明晰、存款赔付上限缺乏灵活性、与审慎监管政策融合度低、信息披露共享机制不健全等缺陷。针对这些问题，应从细化存款保险基金管理机构的定位与职权、修改保险赔付上限、加强金融监管政策协同、建立金融信息披露共享机制四个方面予以规制。

我国银行存款保险的制度考察

银行存款保险制度在国外是一项比较成熟的保障中小储户储蓄资金安全的制度，是指以商业银行为投保人，以储户为受益人向专门的存款保险机构投保。当商业银行遭遇兑付危机或破产等情况下，由存款保险机构向储户理赔的保险机制。

我国的银行存款保险制度设立较晚，直到2015年5月1日，我国才正式实施《存款保险条例》。《存款保险条例》的实施标志着我国存款保险制度正式确立。由于历史和经济体制的缘故，我国商业银行一直为纯粹国有。在银行系统的运作中，我国政府实际是对银行中的存款安全承担着隐性担保责任。银行存款保险制度的实施，将商业银行的存款安全推向市场，使得政府为商业银行兜底，这是进一步深化金融体制改革的必然要求。

按照《存款保險条例》的规定，我国存款保险机制主要规则如下：

第一，要求商业银行强制参保。商业银行在是否参保一事上没有选择权，由于存款保险制度属于社会保障性法律，存款保险机构也属于非盈利机构，因此为了保护储蓄者利益，所有商业银行都需参保。

第二，实行限额赔付制度。限额赔付是指并不是对储户所有的储蓄资产进行全额赔付，而是最高赔付人民币50万元。据统计，50万元的最高赔付金额足以覆盖全国99.63%的存款。

第三，实行差额保险费率制度。各投保商业银行所适用费率的高低由保险基金管理机构根据投保行的经营管理和风险状况等综合评估而定。

第四，保险基金管理机构对问题银行具有一定的风险早期干预和处置的职能。

我国银行存款保险制度的缺陷

存款保险基金管理机构职权不明晰。域外存款保险机构大多属于商业组织，不具备公共管理主体资格。中国的法律对于存款保险机构的银行业监管权的规定还太过模糊，既没有明确该权力的性质，也没有载明该权力的内容。在这种情况下，我们对于该权力的属性职能通过逻辑推导得出。按照《银行存款保险条例》的设计，存款保险的保费是由中国人民银行负责收集和管理的，而存款保险机构本身也是中国人民银行的内设机构（其未来是否分离还未确定）。从法规的这种逻辑来推断，银行存款保险基金管理机构应该具有一定的行政职能。从法律的效力来看，《银行存款保险条例》属于国务院颁布的行政法规，其法律效力低于其他金融监督法律。如果通过法律授予存款保险基金管理机构以相应的监管职权，则有可能与其他金融监管法律的授权相冲突，同时也存在被其他银行业监管部门干预的可能性。

存款赔付上限缺乏灵活性。当下我国存款赔付限额上限是一个确定数字，即前文所述，最高的赔付额为50万元人民币。这种固定数额的赔付上限规定并未考虑到经济发展的情况。银行存款保险制度是一种典型的社会保障性法律，其立法目的是保障居民最根本的利益——存款资金安全。银行存款保险所能覆盖的范围也就是保障金额的上限，是按照绝大部分中国普通老百姓的存款金额所能够达到的上限所设立的。也就是说，如果发生银行机构的挤兑或倒闭事件，50万元人民币的保险赔偿额足以弥补绝大部分中国普通居民的存款损失。然而，经济的发展并非固定不变，货币也会发生通货膨胀、购买力下降的等情况。

目前最高赔付额的赔付上限足以覆盖绝大多数居民存款，但是随着时间的推移，这一比例必然会毫无意外的下降。此外，由于法律存在滞后性，每次修改法律的周期都很长，成本也很高，因此这一标准不可能经常变动。

风险差别费率与审慎监管政策融合度低。当下我国正在如火如荼地进行金融领域深化改革，但这些改革政策的融合度较低，不利于形成监管合力，容易造成监管空白与监管重叠，效率低下。十九大后，我国金融监管的基本红线是“守住不发生系统性金融风险的底线”，因此，防止系统性金融风险的发生是各种金融改革的重中之重。金融监管目前最主要的问题就是各种监管政策和制度之间存在冲突，这样极有可能会造成监管重叠冲突和监管空白。

信息披露共享机制不健全。银行存款保险风险差别费率的确定，需要各商业银行整合本机构的金融数据才能得到更为准确的结果。各个商业银行数据的真实性、完整性直接涉及银行存款保险费率的有效性，这对于控制金融风险极为重要。然而，我国当下的信息披露和信息共享机制还没有将存款保险纳入视野，这一方面反映出共享和披露机制不完善，另一方面反映了在相关硬件提升和制度对接方面还存在较大的改进空间。

完善我国存款保险机制的建议

细化存款保险基金管理机构的定位与职权。对于保险基金管理机构的定位与职权的细化，能确保其行使监督管理权力时有法可依，即使其对商业银行采取的各种介入措施科学、合法、合理。一方面，至少从法律形式上确保其不会产生过大的裁量权与判定权，同时亦要有具体的实施办法;另一方面，只有在法律明文规定的基础上，具备操作可能性，实质上的处置措施才会是合理的、科学的。

为使银行存款保险基金的运行成本得到控制甚至是极大降低，银行存款保险基金管理机构必须施行更为积极有效的监管机制。从这个角度来说，《存款保险条例》对存款保险基金管理机构的授权条款，需要更进一步明确和细化其对于银行风险控制、监测和介入的权力。要扩大存款保险基金管理机构的风险防范权限，以促进和完善存款保险预警机制。具体来说，这主要包括：首先，要完善存款保险基金管理机构和中国人民银行对银行业重大系统性金融风险的识别和对可能发生的其他金融灾难的预警机制。其次、要赋予存款保险基金或金融稳定机构应对这些问题的紧急行动权限。存款保险基金管理机构处置发生挤兑危机或破产的银行，是体现其监管机构权威的关键。根据《中华人民共和国银行业监督管理法》和《中华人民共和国商业银行法》的有关规定，问题银行应该由银保监会接管，负责破产银行的机构重组、注销、清算等事项，因此，应该在两者之间建立监管协调机制。

改银行存款保险赔付上限的固定制为浮动制。在确定银行存款保险赔付上限时，应根据国内经济发展水平、人均可支配收入水平、平均居民存款数额、社会保障水平等一系列因素综合考虑。从操作层面上说，可以按照居民的金融素养和综合收入水平，考虑在每个固定的时间周期内进行调整。比如，按照每三年一次的频率，结合以上因素，重订存款补偿上限，以保证保险赔付能够覆盖绝大多数公民。只要这样，才能增强人民群众的安全感，有利于扩大参保人群，减少金融机构流动性波动风险。

加强金融监管政策的协同。应该借助金融稳定委员会的统领地位，加强金融监管政策的协同，融合各项监管政策标准。在确定银行存款保险风险差别费率时，要遵循提高银行数据使用效率的原则，遵循审慎监管与金融消费者保护相结合的原则，这是形成政策协同效应的关键。

建立金融信息披露共享机制。金融信息披露共享监管数据库的建立，既是提高数据使用效率的关键，也是提高金融风险监管精准度的客观要求。应该为存款保险建立专门的数据共享渠道。在避免银行核心业务和商业秘密信息泄露的基础上，建立存款保险信息共享机制，使央行、商业银行和银保监会及时掌握金融市场发展趋势，从而为每一个政策制定相应的监管目标提供数据支持。

（资助基金：河南省教育厅人文社会科学研究项目资助“基于《存款保险条例》的银行监管权配置研究”2019-ZZJH-017）

（信阳师范学院）