地下车位交易管理若干问题分析

摘要：随着城市私家机动车保有量的快速增长，停车难、停车贵矛盾纠纷不断出现，，城市治理中小区地下车位不足、停车贵、建设单位“只售不租”等矛盾频发，探索市场调节机制下的小区地下车位租售管理问题十分必要。从问题导向出发，深入分析成因，通过学习借鉴国内先进经验，探讨小区地下车位租售管理的关键环节，以期对实践工作有所裨益。

关键词：地下车位;商品房;价格;停车

中图分类号：F293

文献标识码：c

文章编号：1001-9138-（2020）04-0051-56

收稿日期：2020-02-15

随着生活水平的不断提高，城市居民私有汽车数量显著增加。据统计，截至2019年12月，成都市机动车保有量约573.6万辆，仅次于北京居全国第二。同北京、上海、深圳、苏州等大城市一样，成都市部分区域也存在停车难、贵等相关纠纷问题：探索车位如何规范化管理，成为缓解城市交通压力，关乎市民生活乃至城市治理的重要问题。由于车位、车库涉及建筑（构筑）形态、交通出行、产权界定、主体管理及价格等诸多方面，问题复杂，难以一一论证，笔者从实际下作出发，选取其中一个重要方面——即地下车位买卖、租赁、抵押等交易管理的具体问题进行探讨。

1地下车位的法律属性及特征

在我国，很多地方并不认为地下车位属于房屋一类的建筑物或构筑物，也不对地下车位进行登记确权，一定程度上造成了地下车位交易管理的难题。对此，应首先正确认识地下车位的法律属性。

我国《城市房地产管理法》第2条第2款规定，“本法所称房屋，是指土地上的房屋等建筑物及构筑物”。《不动产登记暂行条例》第2条第2款规定，“本条例所称不动产，是指土地、海域以及房屋、林木等定着物”。《房产测量规范》（GB/T17986-2000）规定，房屋建筑面积系指房屋外墙（柱）勒脚以上各层的外围水平投影面积，包括阳台、挑廊、地下室、室外楼梯等，且具备有上盖，结构牢固，层高2.20米以上（含2.20米）的永久性建筑。《房屋登记办法》（建设部令第168号）第96条规定，“具有独立利用价值的特定空间以及码头、油库等其他建筑物、构筑物的登记，可以参照本办法执行”。2016年国土部下发的《不动产登记操作规范（试行）》规定，“不动产登记应当以不动产单元为基本单位进行登记。不动产单元是指权属界线封闭且有独立使用价值的空间。有地下车库、商铺等具有独立使用价值的特定空间或者码头、油库、隧道、桥梁等构筑物的，以该特定空间或者构筑物与土地、海域权属界线封闭的空间为不动产单元”。《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》（法释〔2009〕7号）第2条指出，“建筑区划内符合下列条件（具有构造上的独立性，能够明确区分;具有利用上的独立性，可以排他使用;能够登记成为特定业主所有权的客体）的房屋，以及车位、摊位等特定空间，应当认定为《物权法》第六章所称的专有部分”。

综上，地下车位具备法律规定的房屋建筑的属性，具有构造和使用上的独立性，依法应当成为可以登记的不动产权利客体。

地下车位在交易管理方面的特征主要有四：一是处于地下空间，其权利可与地上房地产权利相独立或相一致。《物权法》第136条规定，“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”。《人民防空法》第18条规定，“人民防空工程包括为保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护等而单独修建的地下防护建筑，以及结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室”。实践中，与地上土地使用权同步出让的，地下车位权利与地上建筑物一致;单独出让的地下空间土地使用权，其权利与地上建筑物相互独立，如市政绿地下面单建的地下停车场。二是地下车位不能供人类居住使用。《商品房屋租赁管理办法》（建设部令第6号）第8条规定，“厨房、卫生间、阳台和地下储藏室不得出租供人员居住”。三是因层高问题可能不计算建筑面积，不具备办理权属登记的条件。位于坡道下方设置的地下停车位可能层高不足2.20米，但仍可以作为停车位满足停车需求。四是类型具有多样化。地下停车位在建筑设計方面不同于地上汽车库，就单个停车位而已四面不具有永久性维护结构，地下停车位可采取划线、设置机械式停车位等方式设计;出于满足不同层次的需要，有微型停车位、普通停车位、子母车位、无障碍停车位（残疾人车位）等。

2地下车位交易中的焦点问题及成因 《城市房地产管理法》规定，“房地产交易包括房地产转让、房地产抵押和房屋租赁”。实践中，地下车位在买卖、抵押和租赁中的问题主要集中在以下方面。

2.1买卖主体的适法性问题 《物权法》第74条规定，“建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库应当首先满足业主的需要。建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库的归属，由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定”。上述规定，变相明确了地下车位的权属，即合法建造主体。《城市地下空间开发利用管理规定》（建设部令第9号修订）第25条规定的“地下工程应本着‘谁投资、谁所有、谁受益、谁维护的原则，允许建设单位对其投资开发建设的地下工程自营或依法进行转让、租赁”秉承了这一原则。因此，此处探讨的买卖主体适法性的问题主要是作为地下车位取得方的主体资格问题。由于“建筑区划内规划的地下车位应当首先满足业主需要”的这一规定过于原则，实践中如何满足成为难题。

2.2交易客体的权利属性问题

首先，长期悬而不决的主要是在地下车位中占有较大比例的人防车位的权属问题;其次，是针对特殊人群设计使用的无障碍车位（残疾人车位）;最后，是机械式车位能否登记并交易的问题。221人防车位

关于人防车位的所有权问题，在相当长的一段时间内存有争议。《人民防空法》虽然规定了地下人防工程的维护管理部门，但并没有明确人防工程的归属。将人防车位销售给购房人，人防管理部门又担心人防车位所有权人以物权的权能主张对世权，影响人防工程的效用。故很多地方，人防车位暂缓登记的现象时有发生。事实上，该种忧虑并不存在。因为我国《宪法》第10、13条“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿，对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”的规定，是针对所有权人的所有合法财产而言的，人防工程登记归任何单位或个人所有，均不得对抗《宪法》之规定，即在国家紧急状态下，为了公共利益的需要，仍要接受征收或征用。《物权法》明确了人防车位所有权归属于合法投资建设主体这一原则，住建部《城市地下空间开发利用管理规定》的出台，也推动了各地人防车位登记工作的启动。北京、上海、重庆、广州、深圳、成都等地均通过地方立法，明确了人防工程登记或交易的相关要求。从各地地方规定来看，主要明确了以下内容：一是属于人防工程的，可依法申请办理首次登记，不得办理分割登记;二是属于人防工程的，登记簿及权利证书上注明“地下空间/使用权”或“人防工程”;三是部分地方明确人防工程可以销售。其中《广州市地下空间开发利用管理办法》第36条还明确规定，地下空间建筑物不得办理预售，应当经初始登记确认权属后方可销售、出租。单建地下社会公共停车场，不得进行分割登记和分割转让。《重庆市人民防空条例》第31条规定，人民防空建（构）筑物的所有权发生转移、变更或建（构）筑物灭失时，应当向人民防空主管部门办理变更、注销备案登记。

2.22无障碍停车位

由于无障碍停车位所有权人的法律规定不明确加之设计用途的特殊性，无障碍停车位在房地产管理实践中操作不一。根据我国《无障碍环境建设条例》（国务院令第622号）的规定，城市的大中型公共场所的公共停车场和大型居住区的停车场，应当按照无障碍设施工程建设标准设置并标明无障碍停车位。无障碍停车位为肢体残疾人驾驶或者乘坐的机动车专用无障碍设施改造由所有权人或者管理人负责。无障碍设施的所有权人和管理人，应当对无障碍设施进行保护，有损毁或者故障及时进行维修，确保无障碍设施正常使用。上述规定并未明确无障碍停车位的权利归属以及能否交易问题。对此，实践中有两种理解：一是“法无禁止即可为”，无现行法律并未禁止无障碍停车位交易和产权登记，如在《国有土地使用权出让合同》及规划条件中，件未明确要求建成后无偿移交无障碍停车位给相关管理部门，则无障碍停车位可以依法登记并进行买卖、抵押等交易;二是为确保无障碍停车位的设计用途可以实现，结合《无障碍环境建设条例》第32条的规定，建设单位可以依法办理无障碍车位所有权首次登记，但不能买卖或租赁，只能在日常管理中维护、灵活使用，否则因权利人主张合法行使所有权将导致无障碍车位的设计用途难以实现。对此，笔者认为：“无障碍停车位提供给残疾人使用”的规定，本身就是物业在日常维护使用中持续、动态、常态化的监督管理工作，与“按照规划用途使用房屋”的要求类似，与所有权归属及能否交易属于不同的范畴，如将无障碍车位限制在投资建设主体所有，也不一定能确保满足残疾人停车需求，车位经营人或管理人也可能采取临时出租的方式经营车位。在买卖无障碍停车位时，要求买受人或其家庭成员为残疾人也超出了交易管理部门的监管范畴，限制无障碍停车位的产权登记及交易于法无据。

2.2.3机械式停车位

机械式停车位是一个移动的非独立空间，它必须依靠机械的整体运行和空间的交换来达到个体车位使用的目的，在地面设置的机械式停车位虽依托于地面但由于不具有上盖和维护结构。笔者认为：设置于地下空间的机械式停车位，因整个地下室具有上盖和四周的维护结构，依附于地下室地面设置，可以参照房屋等建筑物依法登记的构筑物。由于机械式车位建筑的特殊性，国内地方鲜有为其办理权属登记。成都市2014年8月首开先河，出台并开始机械式车位产权登记实践。其细则明确：已通过竣工验收的机械式车库（位），建设单位可以申请办理初始登记。同一项目的机械式车库（位）所有权登记应一并申请办理。机械式车库（位）应以基本单元进行登记。机械车库（位）基本单元指有固定界限、可以独立使用并且有明确、唯一编号的建筑物或特定空间。机械式车库（位）基本单元可以是幢、层、组（间）或建筑物局部附建的机械式停车库（位）等有固定界限的部分。对符合登记条件的，应按要求将登记内容载人房屋登记簿，颁发房屋所有权证书或登记证明。同时应在房屋所有权证书附记中记载“机械式车库（位）”及可停放汽车数量等内容。上述规定，对于激励建设单位投资建设机械式车位缓解停车难的矛盾具有重要的现实意义。

2.3交易行为的合规性问题

在肯定地下车位作为房屋建筑物或构筑物办理产权登记的大前提下，随之而来的是车位交易价格和数量等具体问题。

2.3.1价格放开带来的困惑

2015年以前，许多城市均对小区停车位规定有政府指导价或定价，一方面，源于国家发改委对关系民生的相关服务事项进行的宏观调控;另一方面对小区配套车位、车库进行最高价格，虽保护了小区业主的权益，但同时也挫伤了部分开发建设单位修建地下车位、车库的积极性，很多企业宁愿交纳易地建设费，也不愿修建地下停车位，尤其是人防车位，从而间接造成部分小区地下车位建设不足，缺口大，最终停车难的矛盾进一步加剧。

2014年12月国家发改委印发《关于放开部分服务价格意见的通知》（发改价格〔2014〕2755号），全面放开住宅小区停车服务价格。国务院《优化营商环境条例》第3条指出，“国家持续深化简政放权、放管结合、优化服务改革，最大限度减少政府对市场资源的直接配置，最大限度减少政府对市场活动的直接干预，加强和规范事中事后监管，着力提升政务服务能力和水平，切实降低制度性交易成本”。从这个意义上讲，地下车位的租售管理应当回归市场，实现业主自治。但靠市场机制调节的车位租售交易，逐渐暴露出乱收费、随意涨价、捂盘惜售、捆绑或搭售车位、只售不租等问题，不少地方发生各类停车纠纷，甚至出现业主停车堵路，集中上访等群体性事件。

对此，各地通过地方政府立法或出台规范性文件建立健全价格放开后的其他協同机制，北京、上海、广州、深圳等地均出台相关规定，强化车位、车库租售管理，见表l。

不难发现，各地在车位、车库租售管理中的相同点：首先，基本原则是落实《物权法》关于小区车位、车库的相关规定，思路与出发点是维持车位、车库租售当事人的利益平衡;其次，管理机制上均为多部门协同，秩序管理;最后，方式方法上多为提前公示告知，确保业主、使用人对车位价格的知情权，小区业主对车位只租不买的，应当尽量满足业主承租权，开发建设单位不得“只售不租”或恶意抬高租金价格。

2.3.2数量限制机制

关于地下车位交易数量的限制，源于规划对车位的配置比例。由于土地资源的稀缺性和地下空间开发的有限性，同一建筑区划内规划用于停放车位的地下车位、车库一般都设有最低比例限制。按照各地不同时间段的规划管理技术规定，地下车位与房屋建筑面积的配比主要是两个指标：一是按面积配比，如每100平方米房屋建筑面积配建0.7个车位;二是按个数配比，如社区服务用房、物管用房配套停车位30个。换算后，当小区地下车位与住房套数配比无法达到1：1或某些业主对车位的需求数量超过1个时，就出现以下问题：一是如何保障小区业主能够购买到车位;二是当车位与住房套数配比不足时，小区业主可否购买两个以上车位;三是商品房交付多年后车位仍有剩余未售，建设单位需解散清算时，能否将剩余车位作为资产处置给小区外的第三方，如不行，企业破产财产如何清算。

从《物权法》第74条的规定来看，首先满足不等于优先购买权，也不包含随时满足的意思，而是同等条件下，在服务对象方面应当首先满足小区业主而非业主以外的第三方需要。笔者认为，在坚持首先满足业主需要的大原则下，应当适度兼顾交易各方利益平衡，一味限制作为建设单位而非资产长期持有经营主体对资产的处置权，必然损害其合法权益。如《上海市住宅物业管理规定》就明确指出，“物业管理区域内，建设单位所有的机动车停車位数量少于或者等于物业管理区域内房屋套数的，一户业主只能购买或者附赠一个停车位;超出物业管理区域内房屋套数的停车位，一户业主可以多购买或者附赠一个”“停车位不得转让给物业管理区域外的单位、个人;停车位满足业主需要后仍有空余的，可以临时按月出租给物业管理区域外的单位、个人”。实践中可考虑：（1）在小区车位规划配置比例不足1：1时，为最大限度满足小区业主合理需求，一套房屋权利人购置的车位数量不宜超过两个，车位配置数量超过1：1的，按照配置比例不宜超过配置比例的两倍;（2）当小区业主只租不买时，应当向小区业主提供可租赁车位，考虑到小区安全问题，即使车位有剩余也不提倡将车位出租给小区以外的第三方;（3）当小区交付入住达到一定年限，仍有剩余可售车位时，应当允许开发建设单位将车位整体转让给小区以外的第三方（如股东、物业公司、车位经营公司等）经营管理，但第三方受让车位进行后续资产处置时仍应遵循“首先满足业主需要”的原则，不得擅自转卖。

3地下车位交易管理的对策及建议

针对当前小区地下车位交易管理中的各类问题，笔者认为，在主体方面，应遵循《物权法》“首先满足小区业主需要”的原则，确保买卖、租赁等交易当事人的合法身份;客体方面，坚持“法无禁止即可为”的原则，允许无障碍车位、人防车位转让、租赁，盘活资产，调动建设经营单位的积极性;交易行为方面，以利益平衡为基本原则，在车位租售前建立议价和数量合理限制机制。

3.1出台车位租售管理规定

在各地车位供需矛盾不平衡的大背景下，属地立法明显优于中央集中规定。属地立法时应明确以下方面：一是小区地下车位的归属，包括机动车位、人防车位、机械式车位以及无障碍车位等;二是小区地下车位交易方式及数量，包括出售、出租或附赠等，业主可以购买的车位数量，非业主能否购买或承租车位以及具体数量等;三是小区地下车位的价格确定机制，包括初始定价。价格调整的议价机制、具体规则等;四是停车纠纷的解决方式及路径。

3.2增强车位租售信息透明度

为避免车位相对于地上商品房滞后销售，个别建设单位利用业主停车需求“绑架”业主，有必要在商品房销售时同步公示车位的租售方案，尤其是租售价格，让购房人有充分的知悉和自主选择权。比如，规定在建设单位预售商品房在销售现场向购房人明确告知并公示车位、车库的数量、租售方式、租金标准、物业服务费、销售的最低价、最高价、平均价等内容。

3.3推动车位价格机制进一步市场化

在现行政策环境下，明确车位、车库租售价格实行市场调节价。房地产开发项目建设单位租售车位、车库应当依法在现场显著位置明码标价。出售车位、车库的，应当公开标示每个（套）车位销售价、优惠条件、优惠幅度等;出租车位、车库的，应明确不同类型车位、车库价格。

3.4设置处罚条款，确保监管落地

建议参考《广州市停车场条例》第61条，同时规定“违反本条例第34条第1款规定，未按照规定将规划用于机动车停放的尚未出售的车位、车库出租，或者车位、车库出售、出租未首先满足业主需要的，由房屋行政管理部门责令限期改正;逾期不改正的，处以……罚款，并纳入本市公共信用信息管理系统。违反本条例第34条第2款、第3款规定，未按照规定制定、提高机动车停放服务收费标准的，由价格行政管理部门责令限期改正;逾期不改正的，处以……罚款，并纳入本市公共信用信息管理系统”，通过处罚将监管工作落地落实。

作者简介：文志敏，成都市房屋产权交易中心