山区城市建设用地集约利用时空分异研究——以玉溪市为例

金 杰, 陈 武, 何 锋

(1.云南财经大学 城市与环境学院, 昆明 650221; 2.云南财经大学 西南边疆山地区域开发开放协同创新中心, 昆明 650221)

山地区域发展对土地的需求不断增加，受区域土地资源禀赋的限制，与平原地区相比较，山区城镇建设用地集约利用空间分布上有很多区别之处。由于山体、河流、湖泊、沟谷等用地类型的切割、抬升、分隔、充斥等作用，山区城镇建设用地的空间分布呈现出斑块多、面积小、分布零散和存在开发建设成本高等问题，从多年城镇建设的实践看，这种空间分布的差异性在很大程度上影响着建设用地节约、集约利用强度和再开发利用方面的效率、潜力。随着区域人口的增长和城市化率的不断提高，一味盲目进行建设用地扩张的粗放经济发展方式不再适应节约型社会的发展目标。2008年以来，国务院、原国土资源部和云南省地方政府相继制定了有关节约集约用地指导性文件，加强城乡建设用地节约集约利用的管控[1]，要求在符合有关法律法规、政策规划的前提下，适当通过土地消耗降低、土地投入增加，不断提高土地的利用效率和使用强度[2]。目前国内学者对城镇建设用地集约利用的研究主要还是集中在集约用地内涵界定[3]、评价指标体系构建[4-6]、空间分析方法的运用[7]以及潜力实现途径[8-9]等方面，且在所见到关于山区建设用地集约利用的空间分布状况的分析资料中，多为定性描述，对着眼于山地城镇建设用地集约利用区域时空差异性分析研究还十分有限。本文试图以玉溪市作为研究对象，通过多因素综合评价法分析玉溪市及下辖区县节约集约利用水平，借助GIS从时空分异角度分析山区建设用地集约利用水平的变化趋势和区域空间差异，寻求有别于平原地区的结论以及建议，为云南乃至西南山区加强土地科学管理提供参考。同时，依据山地城镇建设用地空间分布特征设计制定切实可行的量化指标，对科学地完善山区建设用地整体评价体系具有重要意义。

1 研究区概况

玉溪市坐落于云南全省中部，地处滇中重要经济区，东经101°16′—103°9′，北纬23°19′—24°53′。市内呈西北高，东南低的地势，山地、峡谷、高原、盆地等地形地貌复杂，交错分布，总面积1.53万km2。辖红塔、江川两区，澄江县、通海县、易门县、华宁县，及峨山彝族、新平彝族傣族、元江哈尼族彝族傣族自治县2区7县，中心城区驻红塔区。

2018年年末玉溪市市常住人口为238.6万人，其中城镇人口为123.8万人，乡村人口为114.8万人，年末全市城镇化水平达51.88%。全市实现现价生产总值(GDP)1 493亿元，较去年增长8.9%，全市固定资产投资(不含农户)1 202.93亿元，增长11.3%。总面积1 494 211.97 hm2，其中坡度超过8°山地面积占比约92.5%。随着“十三五”规划的推进，玉溪市及下辖县城镇化转向以高质量发展为主，然而面临区域土地资源禀赋，经济转型和下行压力，城镇化效率差异，山区城镇发展对土地利用提出了不同的要求，区域城市建设用地集约利用差异较大。

2 玉溪市区域建设用地定量分析

2.1 评价指标体系和数据来源

充分利用原国土资源部全国城市区域建设用地节约集约利用评价成果，并参照《建设用地集约利用评价规程》等研究，从山区土地使用强度、增长消耗土地、土地弹性系数和供应管理4方面进行定量评价，包含7个分指数、11个指标，主要为分析山区城市建设用地承载力水平、区域发展对土地的增长消耗、区域发展与土地开发增长的协调程度以及建设用地供给管理绩效而设置，指标体系能够科学解释玉溪市及下辖县(区)城市土地的节约集约利用情况，在数值上直观体现玉溪市整体建设用地节约集约利用水平及差异，具体评价指标体系见表1。

评价基础人口和经济数据主要来源于玉溪市统计年鉴(2010—2018年)，土地数据来源于玉溪市土地变更调查数据、玉溪市供地调查及《玉溪市建设用地集约利用评价和成果更新》(2015—2018年)数据，部分相关分析数据来源于玉溪市及下辖县(区)的《国民经济和社会发展统计公报》等政府公文。

2.2 研究方法

山地区域城市建设用地状况定量评价采用复杂因素综合评价法，将各指标数值进行指标理想值标准化，再通过各指标权重值进行计算，进而确定玉溪市及下辖各县(区)区域建设用地节约集约利用指数、分指数和总指数。

2.2.1 权重及理想值确定 权重值根据指标、分指数、指数对区域建设用地节约集约利用的不同影响程度，采用特尔斐法进行确定。邀请15名熟悉玉溪市城市经济发展状况和土地资源利用的专家在互不协商的情况下独立对总指数、分指数、指标的权重值进行两轮打分，并按以下公式计算权重值：

(1)

式中：Wi为第i项指标、分指数、指数的权重；Eij为专家j对于第i项指标、分指数、指数的打分；n为出席专家人数。

目前理想值确定主要有目标值法、极值法、平均值法、发展趋势法、专家咨询法等[10]。研究依照节约集约利用土地原则，在有关法律法规、国家和地方相关标准确定指标范围内，依据各县区土地利用规划确定的约束目标、评估分解的节约集约用地管理目标，结合玉溪市山地城镇的土地条件，运用最小值法、目标值法和特尔斐法确定指标理想值，例如G22，选取2014—2018年最小值，即为7.07 m2/万元；G23则根据《玉溪市土地利用总体规划(2006—2020年)》和《玉溪市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》得到2010—2020年固定资产投资累计总额和新增建设用地控制量，得出2018年度规划理想值为0.79 m2/万元，见表1。

表1 建设用地集约利用评价指标体系

2.2.2 评价指标计算方法 评价指标标准化采用理想值与现状值比例推算法。

(2)

(3)

式中：si0为第i项指标标准化值的初始值；ai，ti分别为第i项指标实际值和理想值。

山地区域建设用地集约利用评价各项分指数、指数和总指数分别按照以下公式计算：

(4)

(5)

(6)

式中：αj为第j项分指数的值；n1为第j项分指数下的指标个数；wij为第j项分指数下第i个指标的权重；sji为第j项分指数下第i个指标的标准化值；βk为第k项指数的值；n2为第k项指数下的分指数个数；wkj为第k项指数下第j个分指数的权重；T为总指数的值；wk为第k项指数的权重；n3为总指数下的指数个数。

3 结果与分析

3.1 结果分类

参照强妮等[11]国内学者的相关研究，将按照以上方法计算得出的2018年度总指数和指数分值划分节约集约程度类型，85以上(含85)的为Ⅰ型，70～85(含70)为Ⅱ型，60～70(含60)为Ⅲ型，50～60(含50)为Ⅳ型，50以下为Ⅴ型。

3.2 集约利用水平分析

集约利用指数变化状况如图1所示。从使用强度来看，玉溪市及下辖各县(区)全市整体水平较高，呈现逐年提高趋势，但各区县存在明显的水平差异，主要是由于各区域土地投入产出水平的不同。市中心红塔区在土地产出效益和固定资产投资水平上远远高于其他区县，建设用地使用强度最高。而峨山县历来工业基础较为薄弱，第二、三产业发展较为缓慢，土地投入产出水平较低。从增长耗地的变化状况来看，玉溪市整体及下辖县(区)年度变化均表现出明显的起伏，2017年度全市社会发展对土地消耗最少，指数达到Ⅱ型，而2016年度仅为Ⅴ型，土地消耗相对较多，效率较低，说明了该年度大型新建项目的效益产出存在一定滞后性。从各县情况来看，华宁县、通海县和峨山县相对较高，而红塔区、澄江县和易门县较低，说明三县发展经济(较快)的同时也存在耗地过多的问题。从用地弹性来看，玉溪市整体水平低，说明玉溪市在城市发展的过程中存在建设用地粗放增长的问题，尤其在建设用地规模增加与人口的增长协调方面，匹配性差。各县(区)变化趋势不一且变动幅度较大，其中峨山县和元江县呈现增高的趋势且指数水平相对较高，而红塔区历年增长耗地指数均为Ⅴ型，区域人口经济发展与建设用地增长的协调程度低。从供应管理来看，玉溪市整体土地供给管理水平较好，保持在Ⅲ型以上。下辖各县(区)历年指数变动幅度较大，其中红塔区和易门县能够保持在较高的土地供给水平，而通海、峨山、新平和元江4县土地供给管理水平较低，存量建设用地盘活力度和新增建设用地供应力度还不理想，对区域节约集约用地的促进效果有限。

从总指数来看，受建设用地增长消耗指数和弹性指数大幅变化影响，玉溪市整体节约集约水平在Ⅱ型和Ⅲ型变化波动。下辖各县(区)的节约集约水平也呈现出不同的变化趋势，在社会经济发展和建设用地开发管控工作加强的影响下，部分区县明显逐年提高，如易门县和峨山县等，而大部分区县则表现较大的起伏，尤其受“武易”和“玉楚”高速公路等基础设施建设项目影响。从各县(区)历年总指数的分布来看，分布在Ⅲ型区间最多，Ⅱ型和Ⅳ型集约度次之，少部分在Ⅴ型，说明玉溪市建设用地集约利用水平还有充裕的提升空间。

3.3 时空变化分析

通过ArcGIS 10.5作进一步分析，由图2可知，受土地资源禀赋、人口基数以及经济社会基础差异的影响，玉溪市存在明显的集约水平空间分异，东部县(区)整体集约水平优于西部少数民族自治县(区)。2017—2018年度，随着西部县(区)集约用地水平提升，东西部差距缩小，玉溪市区域整体集约水平更加均衡。

图1 玉溪市集约利用指数变化状况

玉溪市东部城镇的土地使用强度指数和供应管理指数整体高于西部县(区)，说明东部的土地承载和土地供给水平相对更高。东部县(区)靠近滇中经济区，受中心城区经济辐射作用明显，澄江和华宁等县在加强经济转型思想的指导下，坚定实施“产业强县，旅游兴县”战略，进一步优化产业结构，二、三产业比重明显提高，服务业效益充分体现，土地产出效益得到提升。紧邻中心城区红塔区的江川区、通海县，区位条件较好，人口集聚水平高，但单位土地经济投入低，建设用地增长与社会、经济发展的协调性和存量用地供应水平还待进一步提升。西部少数民族自治县地域面积相对广阔，但属山地峡谷地区，海拔高，陡坡多，平地少，土地利用难度较大。峨山县着力于开发新增建设用地，存量开发利用不足，存在明显的土地供应管理短板，且第二、三产业产值未能凸显，经济提速较慢；新平县和元江县远离中心城区，受经济辐射带动作用少，加上区域面积较大，城镇化和人口聚集程度低，是传统农业经济大县，工业经济基础薄弱，区域集约用地水平有待不断提高。

3.4 时空分异因素分析

从以上评价结果可以看出，玉溪市东西部由于在地理环境、经济发展水平、人口分布及存量土地供给上的差异导致历年集约度的分布差异，这与围绕城镇建设用地与人口、经济的关系和土地供给管理而建立的评价体系相关，将经济发展水平用区域经济投入产出水平和产业结构来体现，区域人口聚集程度则可以体现人口分布状况，存量建设用地供应水平可以直接反映土地集约利用情况。因此，以下具体分析时空分异因素：

(1) 区域经济投入产出水平。土地的投入产出水平越高的区域，说明其区域经济发展越成熟，其土地经济承载效果越好，同时土地的高效益更能够吸引技术和资本等要素的流入，提高土地资源配置效率。为衡量区域投入产出水平，本文采用固定资产投资和地区生产总值进行计算，计算公式为：年度投入产出比=年度地区生产总值/年度固定资产投资值，采用各区域5年度投入产出比值的均值，其区域差异如图3所示。可以看出玉溪市投入产出水平分异大致与玉溪市集约度分异情况相似，东部县(区)整体投入产出水平高于西部县(区)。玉溪市中、东部地区经济发展水平优于西部地区，高效益产业相对聚集，土地效益产出高。

图2 2014-2018年玉溪市区域建设用地集约程度分异图

图3 玉溪市区域投入产出水平空间分异

(2) 区域人口聚集水平。人口密度高低可以反映区域人口的聚集水平，适宜的人口聚集不仅能够提供充足的劳动力，还可以提高配套资源的使用效率，利于城市规模效应形成，提高土地利用水平。采用5年度城乡建设用地人口密度平均值进行观察，如图4所示，玉溪市人口聚集程度也存在明显的空间分布差异，表现为东部县(区)人口聚集程度高于西部县(区)，与玉溪市集约度分异情况大致相同，区域人口聚集状况与玉溪市集约度空间分异相关性较强。近五年，玉溪市城镇人口增速减缓，加之建设用地快速扩张，人口城镇化的速度慢于土地城镇化的速度，分散的农村人口仍占据相当一部分，难以有效实现区域人口聚集。总体来看，玉溪市仅有3个区县达到理想值水平，红塔区则尤为严重，人地增长的低协调性严重制约其区域建设用地集约水平的提高。

图4 玉溪市城乡建设用地人口密度区域分异图

(3) 区域产业结构。产业结构是指农业、工业和服务业在一区域内的经济结构中所占比重的比值。按照区域一般发展规律，经济发展重点将由第一产业向第二产业和第三产业逐次转移，产业结构不断升级。在产业结构升级的过程中，区域土地配置不断优化，土地潜力得到充分发挥。玉溪市各区域产业结构差异较为显著，东部县(区)产业较为成熟，二三产业增加值比重达到90%以上，聚集了较多的工业和服务产业，单位建设用地产值高，土地使用强度好。玉溪市西部县(区)产业相对单一，二三产业发展水平较低，产值比重为84%，二、三产业效益尚未凸显。

(4) 区域存量建设用地供应水平。存量建设用地供应指的是对批而未供、征而未供的土地以及现存低效利用土地的再开发和再利用。存量建设用地的有效利用，不仅能够减少城市发展对新增建设用地的需求，而且节约土地资源，提高农田耕地的保护。从近5年玉溪市存量建设用地供给占建设用地总供给比例来看，西部地区存量建设用地占比相对较低，然而地处中高海拔山区的西部县(区)自身可供开发的土地资源更为有限，因此加大地区土地集约利用宣传和政策影响至关重要。

4 结论与建议

(1) 各指数之间差距较大，存在土地集约利用短板。从玉溪市整体来看，用地弹性指数明显低于其他指数，影响其整体评价。从各县(区)来看，均存在短板指数，其对总指数贡献较少，在使用强度指数保持较高水平的情况下，使得区县历年总指数情况却不够理想。例如红塔区的历年用地弹性指数均为Ⅴ型，致使总指数仅为Ⅲ型，说明粗放扩张的土地开发模式对其土地集约利用水平的提升产生很大的制约影响。各县(区)可能存在不同的短板指数，因此集约度水平改进的重点也有所不同。

(2) 从时空变化来看，玉溪市下辖各县(区)的集约节约水平存在明显的空间分异，呈现东部坪坝县(区)高于西部山地民族自治县(区)的情况。这种不均衡是制约玉溪市整体集约水平提升的重要原因，应当加强对以山区少数民族地区为主、发展条件较差的区域的建设用地集约利用潜力挖掘，提高整体集约节约利用水平。

(3) 根据玉溪市下辖县(区)集约节约水平历年变化和空间分异状况，分析山地区域集约节约分异因素，认为主要存在区域经济投入产出水平、区域人口聚集状况、区域产业结构和区域存量建设用地供应水平4个关键因素。投入产出水平和人口聚集水平影响建设用地承载能力；区域产业结构调整影响土地资源空间配置；而存量建设用地的供给则直接影响土地节约水平，建议今后山区建设用地区域或整体评价体系研究，可依据山地城镇建设用地特征研究设计纳入以上量化指标内容。

(4) 加快山区区域经济发展，提高土地时空效率。山区经济发展是建设用地效益规模增长的重要驱动力，将国土空间规划与经济发展目标相结合，减少地耗，提高经济发展质量。玉溪市需进一步协调区域发展关系，加强西部县(区)经济投入，改善产业发展状况，吸引区域人口聚集；进一步加强工业产业集聚和土地资源优化配置，盘活存量，处置闲置，开发低效，提高土地供应，将区域用地供应管理与新增用地指标相挂钩，从机制上激励经济欠发达区县提高现有建设用地效率。