法治、经济“双轮驱动”，支撑环境治理高水平推进——以四川省为例

顾城天 刘冬梅

《关于构建现代环境治理体系的指导意见》提出到2025年建立健全环境治理的领导责任体系、企业责任体系、全民行动体系、监管体系、市场体系、信用体系、法律法规政策体系等七大体系的主要目标。七大体系中，法律法规政策体系是现代环境治理体系的基石，贯穿于整个治理体系，为其他所有体系提供行为依据和支撑。法律法规政策体系主要包括法治政策体系和经济政策体系。只有造好法治政策体系和经济政策体系“两个轮子”，才能支撑并驱动环境治理体系驶入现代化、高水平的快车道。以四川省为例，在分析其环境治理法律法规以及政策存在的主要问题基础上，对四川省优化法律法规政策体系进行思考，提出相关对策建议。

环境治理法律法规政策体系的内在逻辑

发挥法律法规的规范和强制作用，踩好环境保护的“刹车”

法者，治之端也。以法律红线守住生态底线，是实现生态环境善治的有力抓手。要构建形成立法精细、执法严明、司法公正、守法诚信、行政合法的生态环境法律法规体系，政府要依法行政，企业和社会公众要依法办事，环境治理的制度、体制、机制必须符合法律的规定，为四川省生态环境保护提供更有约束力和更具刚性的法律保障。

发挥标准的法规管理和技术引领双重功能，系紧环境保护的“安全带”

环境标准是依法开展生态环境保护工作的技术依据，是立法、执法的尺度，是环境规划中环境质量目标的体现，是环境影响评价的准绳。要建立完善与四川省经济社会发展水平及生态环境管理需求相适应的生态环境标准体系，对标先进地区进行填平补齐，制修订一批关键生态环境地方标准，提高适用性、协调性和完整性，充分发挥标准对改善环境质量、防范环境风险的积极作用。

发挥财税政策的宏观调控作用，握稳环境保护的“方向盘”

环境资源具有外部性和准公共物品的特点，为环境保护提供财力支持与制度保障是政府财税政策的重要职责。一是实施财政政策直接调节，通过预算的安排和财政支出直接用于改善环境、治理污染。二是实施税收政策间接调节，通过征税政策来限制污染物的排放，通过税收激励或减免政策来促进绿色环保产业的发展。要进一步提高财税政策功能，不断优化财政支出结构，完善各项税费政策，创新财税体制机制，形成有利于环境保护的财税政策组合，发挥宏观调控和资金引导作用。

发挥金融政策对环境治理的输血供氧作用，加大环境保护的“油门”

环保产业的发展需要大量的前期投资并且有较长的投资回收期，因此环保产业必须有独特的融资渠道。健全完善绿色金融的相关政策，充分发挥绿色信贷、绿色债券、绿色保险等金融产品的作用，可以在很大程度上缓解政府、企业面临的融资瓶颈。要充分运用金融的聚敛功能，引导众多分散的小额资金汇聚成为可以投入环保产业扩大再生产的资金集合；充分发挥金融的资源配置功能，引导资金和社会资源流向最有发展潜力的环保领域和绿色企业。通过金融市场的运作为生态环境保护提供更多资金投入，为生态产业化和产业生态化提供政策支撑和行为激励，推动环境保护与经济发展协同共进。

法律法规政策体系的内在逻辑图见图1。

图1 法律法规政策体系的内在逻辑图

四川省环境治理法律法规以及政策存在的主要问题

近年来，四川省深入学习贯彻习近平生态文明思想和习近平总书记对四川工作系列重要指示精神，强力推进生态环境治理的法治建设和政策创新，为四川省环境质量的连年好转提供了强大保障。但是对照“十四五”时期人民群众对优美生态环境、优质生态产品日益增长的需要，迎接建设“美丽四川”的新征程，生态环境治理的法治政策体系和经济政策体系仍有待加强和完善。

一是在法治政策体系方面，“十三五”期间四川省持续创新重点领域立法，出台《四川省固体废物污染环境防治条例》等19部地方性法规；始终保持严格执法，2016—2019年四川省共办理环境违法案件26 000余件；制定出台《四川省岷江、沱江流域水污染物排放标准》等地方标准，生态环境领域法律法规标准逐步完善。但还存在地方立法质量仍需加强、行政执法规范化建设不足、行政执法与刑事司法衔接不畅、部分企业守法意识淡薄、地方标准制修订工作相对滞后、标准评估机制不健全、标准技术支撑不足等问题。

二是在经济政策体系方面，四川省出台《四川省生态环境专项资金管理办法》，规范环保专项资金管理，2019年争取中央、省级环保专项资金19.16亿元、23.62亿元，同比增长12.64%，51.22%。印发《四川省推进流域横向生态保护补偿奖励政策实施方案》等政策文件，健全流域生态补偿机制。全面实施《环境保护税法》，落实节能环保税收优惠政策和资源综合利用税收优惠政策。出台《四川省绿色金融发展规划》，积极探索绿色金融发展的有效途径和方式，支持绿色产业发展。但是四川省环保投入主要依靠政府财政投入和国债资金，政府以及排污企业以外的市场主体发挥的作用还不够充分，环保融资渠道仍然比较窄，利用资本市场融资的比例相对较低；绿色信贷、绿色基金、绿色债券等金融工具运用较少；环境权益交易市场整体流动性不足、活跃度不高，还未形成聚集效益。

对四川省优化法律法规政策体系的思考

坚持法治引领，完善法律法规

围绕“立法+执法+司法+守法”的主线思路完善环境治理法律法规体系。立法方面，一是推进重点领域立法，研究制定以水污染防治、水生态修复、水资源保护“三水共治”为导向的主要流域水环境保护条例，推进土壤、湿地等重点生态环境要素领域立法。二是鼓励地方精细化立法，支持有立法权的市（州）针对生态环境治理的地方特定问题开展小切口立法。三是开展立法后评估，建立地方生态环境立法后评估指标体系，明确立法后评估工作程序。执法方面，一是深化综合行政执法改革，全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度。二是推进执法标准化，出台四川省生态环境执法工作规范，明确具体执法守则，统一全省生态环境行政执法行为规范、执法流程和执法文书。司法方面，一是设立专门机构，在四川省高级人民法院和具备条件的中基层人民法院调整设立专门的环境审判机构，统一涉生态环境案件的受案范围、审理程序等。二是强化行政执法与刑事司法衔接，建立生态环境保护综合行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度。三是严格生态环境损害赔偿，对损害生态环境的行为依法依规追究赔偿责任，加快推进四川省生态环境损害鉴定评估队伍和机构建设。守法方面，一是建立守法激励制度，每年评定并发布四川省生态环境守法标杆企业名单，在生态环境行政审批事项上对其开辟“绿色通道”。二是推进示范建设，梯次推进四川省生态环境法治示范区创建；建立动态跟踪管理机制，定期开展跟踪评估。三是加强法治宣教，组织开展“6·5”环境日、“12·4”国家宪法日等集中普法宣传；开展以案释法、旁听庭审、警示教育等学法活动；组建生态环境法律咨询专家团队，为社会公众提供免费、权威的法律咨询及宣贯解读服务。

强化标准引导，健全环保标准

围绕“创新机制+健全体系”的主线思路健全生态环境治理标准。创新机制方面，一是建立专家技术平台，成立四川省生态环境标准化技术委员会，支撑全省生态环境标准研究和制修订工作。二是建立标准化工作机制，制定四川省生态环境标准立项指南，推进形成科学的标准工作机制和平台。三是强化标准衔接，做好生态环境保护规划、环境保护标准与产业政策的衔接配套，注重新旧标准衔接，合理设置标准实施过渡期。四是加大标准实施评估力度，建立标准实施信息反馈和评估机制，及时研判标准执行情况，研究修订标准的必要性与可行性。健全体系方面，一是持续开展标准研制，完善生态环境地方标准体系，加强大气、水、土壤污染防治等重要生态环境标准研制与实施；研究制定绿色制造标准、生态产业标准、绿色金融标准、环境与健康标准等省级推荐性标准。二是推进川渝标准体系协同发展，对标先进区域生态环境标准，开展川渝两地标准协同研究。三是推动绿色认证，鼓励开展各类涉及环境治理的绿色认证制度，发挥绿色认证促进生态系统服务价值实现的作用。

注重促控结合，加强财税支持

围绕“财政保障引导+税收杠杆调节”的主线思路健全环境治理财税政策。财政保障引导方面，一是划分财政支出责任，理顺省级财政和市县级财政关于承担生态环境、自然资源方面的支出责任，省级财政资金重点向解决全省性、重点区域流域、跨区域等环境问题倾斜，市县财政承担当地主要环境治理支出责任。二是完善财政资金投入，建立健全常态化、可持续、稳定的各级政府环境治理财政资金投入机制，完善基于生态环境质量改善的财政资金分配机制，优化财政资金在生态环境保护和绿色发展中的投入方式和补贴方向，提升资金使用绩效。三是健全生态保护补偿机制，探索构建覆盖范围更广、补偿方式更多元化的生态补偿机制，继续实施流域横向生态保护补偿机制，探索引入市场机制和社会资金参与生态补偿。税收杠杆调节方面，一是严格执行环保税法抑制排污，将税费征收与“谁污染、谁付费”的政策导向相结合，贯彻落实现行资源综合利用、污染物减排减税，以及污水处理费和城镇垃圾处理费等相关税费政策。二是实行税收优惠助力环保产业发展，出台四川省环保相关企业所得税优惠目录，促进企业加强绿色技术创新和绿色产业投资；扩大从事污染防治的第三方企业的所得税优惠范围，探索增值税等其他税种的优惠政策。

激发绿色动能，完善金融扶持

围绕“活化投融资机制+丰富环境权益交易”的主线思路健全环境治理金融政策。活化投融资机制方面，一是搭建政府投融资平台，整合环保部门现有事业单位技术资源和分散在省级各部门的各种环保类投资，组建四川省环境保护投资公司，设立四川省绿色发展基金、土壤污染防治基金。二是创新绿色金融产品和服务，鼓励符合条件的金融机构和企业发行绿色债券，募集资金用于支持生态修复、污染治理、发展绿色产业等领域；支持证券期货经营机构围绕绿色发展开发绿色投资产品，满足绿色产业投融资需求；推动环境污染责任保险发展，在环境高风险领域研究建立环境污染强制责任保险制度，支持保险机构创新绿色保险产品和服务。三是完善绿色投融资模式，利用政府和社会资本合作（PPP）模式扩大绿色投资，推动绿色项目PPP资产证券化；鼓励发展重大环保装备融资租赁；探索将生态系统服务提供的生态产品价值进行抵质押融资。丰富环境权益交易方面，一是大力推进排污权交易，严格落实排污许可证制度，规范排污权出让方式，加强排污权交易管理；探索开展跨市（州）行政区域的排污权交易，推动成德眉资区域开展排污权交易试点工作，逐步建立覆盖四川省的排污权交易市场。二是探索自然生态资源权益交易，推动市县开展自然资源负债表编制工作，全面摸清生态家底并建立自然资源实物量账户；开展自然资源统一确权登记，清晰界定各类自然生态资源资产的产权主体权力；统筹推进自然生态资源资产交易平台和服务体系建设。三是深化用能权交易，做好用能权交易规则及交易流程优化，逐步扩大纳入用能权交易行业范围。四是加快推动碳排放权交易，积极参与全国碳排放权交易市场建设，建设辐射西部的全国碳市场能力建设中心；研究制定《四川省碳排放权交易管理办法》，促进温室气体自愿减排量开发和交易，实施重点行业碳资产管理能力提升行动。