服务贸易国内规制的国际治理:基于USMCA对CPTPP的比较研究

张磊　徐琳

摘 要：基于服务贸易特性，国内规制成为影响服务贸易发展的重要因素。从WTO 《服务贸易总协定》（GATS）有关纪律到CPTPP、USMCA等相关规则，主要经贸协定对服务贸易国内规制的国际治理不断演进，主要包括纪律框架的调整深化（GATS Plus）、横向规则的关联影响（GATS Related）以及具体议题的规制拓展（GATS Extra）等。中共十九届四中全会提出“推动规则、规制、管理、标准等制度型开放”，针对全球治理新的趋势和特点，这也对我国服务贸易相关工作提出了挑战和要求。

关键词：服务贸易国内规制;国际监管合作;《全面且先进的跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）;《美墨加协议》（USMCA）

中图分类号：F744 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2020）07-0035-12

作者简介：张 磊，上海对外经贸大学国际经贸研究所、国际发展合作研究院研究员、博士 ;徐 琳，上海社会科学院经济研究所副研究员  （上海 200336）

中共十九届四中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，要求“推动制造业、服务业、农业扩大开放”、“推动规则、规制、管理、标准等制度型开放”等。针对相关全球治理新趋势，对我国完善服务业国内规制促进“制度型开放”提出了更高要求和标准。本文拟在回顾GATS国内规制发展基础上，重点从USMCA对CPTPP比较研究的角度①，就当前服务贸易国内规制国际治理的演化特点开展比较研究和分析，为相关国内改革及参与全球治理等提供参考和借鉴。

一、WTO下服务贸易国内规制的相关实践与经验

研究认为，对国内规制制定国际纪律往往会引起国家主权和自由贸易之间关系的紧张Joel Trachtman. “Trade and Problems， Cost-Benefit Analysis and Subsidiarity.”，European Journal of Economic Law， 1998，（9）.。针对侵蚀国家主权所面临的各类批评，WTO也并不愿轻易因自由贸易而过分限制成员国内规制的主权参见WTO前总干事拉米为《世界贸易报告2012》撰写的前言，WTO. World Trade Report 2012， Trade and Public Policy： a close look at non-tariff barriers in the 21stcentury， 2012.。为此，其对成员方针对市场准入的限制在原则上实行严格规范;但对于国内规制的监管，只要其不具有歧视性或不构成不必要的贸易障碍，则允许成员享受相当自由韩龙：《市场准入与国内规制在WTO法中应如何合理界分》，《政法论坛》2006年第7期。。实践中，GATS国内规制总体受“良制”（Good governance）义务约束WTO. World Trade Report 2019： The future of services trade. Geneva： WTO Publications， 2019.，主要包括“必要性”和“透明度”等，而不是剥夺各方制定规制的权利石静霞：《服务业的国内监管自主权与贸易自由化制衡与协调》，《国际商法论丛》第8卷，2006年10月。。其中，“必要性”测试更成为监管中最为核心也最具争议的内容。

（一）对GATS国内规制谈判的回顾

作为乌拉圭回合谈判重要成果，GATS参照《关税与贸易总协定》（GATT）第10条制定的GATS第6条对服务贸易领域的国内规制进行了规范相关法律文本参见：翻译组：《乌拉圭回合多边贸易谈判结果：法律文本 中国加入世界贸易组织法律文件》，人民出版社2002年版。。GATS國内规制基本原则包括透明度（Transparency）、必要性（Necessity）和等价（Equivalence）等王衡、柯杨：《服务贸易总协定国内规制实体规则缺陷及应对》，《法学》2012年第9期。。其中，作为核心内容的第4款首次明确了服务贸易国内规制监管的实体性内容和标准，主要即“为保证资格要求和程序、技术标准和许可要求的各项措施不致构成不必要的服务贸易壁垒”翻译组：《乌拉圭回合多边贸易谈判结果：法律文本 中国加入世界贸易组织法律文件》，人民出版社2002年版，第292页。。但对于“资格要求和程序、技术标准和许可要求”的确切定义，GATS 则并未明确。此后人们主要根据1996 年 9月WTO 秘书处准备的专业服务工作组（Working Party on Professional Services， WPPS）背景文件对其解释WTO. The Relevance of The Disciplines of The Agreement On Technical Barriers to Trade （TBT） and on Import Licensing Procedures to Article ⅵ.4 of The General Agreement on Trade in Services（S/WPPS/W/9）， 1996. 。

由于GATS对国内规制的规定尚不完善，各成员也拟对其协商修订，为此成立了专业服务工作组（WPPS），并把会计行业作为尝试制定国内规制纪律的优先部门WTO. DECISION ON PROFESSIONAL SERVICES， Adopted by the Council for Trade in Services on 1 March 1995， S/L/3， 4 April 1995.。1999年后，GATS又设立国内规制工作组（Working Party on Domestic Regulation，WPDR）来取代专业服务工作组试图完成这项工作。WPDR在2009年国内规制草案中，还曾对资格要求、程序标准、技术标准和许可要求进行细分，试图参考服务贸易市场开放承诺清单的模式，分别根据服务贸易模式的差异和重点行业的特征确定具体纪律等WTO. Working Party on Domestic Regulation，Draft of Disciplines on Domestic Regulation Pursuant to GATS Article Ⅵ：4，Second Revision，Informal Note by the Chairman，20 March 2009.。

此外，由于国内规制对服务业市场准入影响巨大，明确服务贸易市场准入（GATS第16条）与国内规制（GATS第6条）之间的关系也至关重要。在“美国博彩案”中，WTO专家组曾提出GATS第16条和GATS第6条第4款、第5款是排他适用的Report of the Appellate Body.United States Measures Affecting the Cross-border Supply of Gambling and Betting Services，WT/DS285/AB/R，7 April 2005，para. 22.。但上诉机构在最后报告中并未正面回答这三个条款之间的适用关系石静霞、胡荣国：《试从GATS 第6 条与第16 条的关系角度评“美国博彩案”》，《法学》2005年第8期。。WPDR在2009年国内规制草案中也提出国内规制纪律不适用于GATS第16条（市场准入）、第17条（国民待遇），但也回避了有关界定的问题WTO.Working Party on Domestic Regulation，Draft of Disciplines on Domestic Regulation Pursuant to GATS Article Ⅵ：4，Second Revision，Informal Note by the Chairman，20 March 2009.。这也从侧面反映出服务贸易国内规制与市场准入间关系的密切和复杂。

2008年后多哈回合谈判停滞，WTO对相关问题的讨论也主要集中在GATS国内规制纪律修订、电子商务和投资便利化谈判等领域WTO. World Trade Report 2019： The future of services trade. Geneva： WTO Publications， 2019.。其中，对GATS国内规制的修订主要以开放式会议的形式推进，被称为“国内规制联合声明倡议”该倡议包括相关成员的一系列倡议，每份倡议都有多个处于不同发展阶段的WTO成员联署。。在电子商务谈判方面，主要涉及消费者保护、电子合同和电子签名、网络安全和技术转让等问题。投资便利化谈判主要涉及政策透明度、行政审批程序等。

（二）GATS第6条下“必要性”测试谈判无果，导致服务贸易国内规制缺乏监管标准

在国际贸易领域中，国内规制与贸易自由化之间的平衡一直被视为是最重要与最困难的问题之一Joel P. Trachtman. Lessons for GATS Article VI from the SPS， TBT and GATT Treatment of Domestic Regulation， http：//papers. ssm. com/sol3/papers. cfm？ abstract_id =298760 ， May 29，2012.。盡管WTO《技术性贸易壁垒协定》（TBT）等规范国内规制已被各方接受，但也导致国家主权和自由贸易之间关系的紧张Joel Trachtman. “Trade and … Problems， Cost-Benefit Analysis and Subsidiarity”，European Journal of Economic Law， 1998， （1）.。实践中，“必要性”测试一般被认为是WTO进行国内规制合规性监管之主要依据。

研究认为，“必要性”主要源于美、欧国内行政法实践中的监管影响分析（Regulatory Impact Analysis，RIA） 制度。历史上美国、欧盟、日本等经合组织（OECD）国家均对该制度进行过实践安佰生：《WTO“必要性测试”规则探析》，《财经法学》2015年第2期。。总体而言，RIA制度的基本要素包括：一是适用范围，如澳大利亚就主要着眼于“妨碍公平竞争的法律、法规命令或管制措施”刘继虎、王红霞：《迈向科学的监管建制—管制影响分析之域外实践与本土化进路》，载江必新主编：《行政规制论丛（2009卷）》，法律出版社2009年版，第145页。;二是分析方法与步骤，如要求首先要评估采取规制行为的必要性，其次是评估可替代的方案，最后是进行具体的成本收益分析; 三是透明度要求，如OECD国家目前多数要公开政策相关信息;四是机构设置，目前各国一般均设立专门审查机构负责RIA;五是争端解决，其中RIA中的“必要性”被视为“行政法最为重要的法律原则”髙秦伟：《论欧盟行政法上的比例原则》，《政法论丛》2012年第2期。，甚至是“具有宪法性地位的规范性要求”陈喜峰：《简论欧盟法中的相称性原则》，《法学评论》2003年第5期。。

具体到GATS国内规制，其6.4条也提出此类纪律应确保“各项措施不致构成不必要的服务贸易壁垒”翻译组：《乌拉圭回合多边贸易谈判结果：法律文本 中国加入世界贸易组织法律文件》，人民出版社2002年版，第292页。。为此，1998年服务贸易理事会通过了《会计领域国内管制纪律》，该文件第二部分“一般规定”曾就“必要性测试”进一步做出规定WTO. DISCIPLINES ON DOMESTIC REGULATION IN THE ACCOUNTANCY SECTOR， Adopted by the Council for Trade in Services on 14 December 1998， S/L/64， 17 December 1998， para. 2. 。但在随后的谈判中，各方就“必要性”测试始终无法达成一致意见。其中，美国、加拿大等成员方就认为必要性测试可能“过度侵犯”成员国内规制主权，因为“必要性测试并非是一个明确的标准，可能会导致WTO争端解决机制下的专家组对成员方国内的政策选择进行臆断（second-guessing）”WTO. Working Party on Domestic Regulation， COMMUNICATION FROM BRAZIL， CANADA AND THE UNITED STATES， Views on the Issue of the Necessity Test in the Disciplines on Domestic Regulation， S/WPDR/W/44， 22 March 2011， pp. 1， 8.。由于“必要性”测试是WTO判别国内规制合理与滥用的界限，相关工作无果也导致此后GATS国内规制缺乏实际执行的标准。这也为其后的相关国际治理提供了经验教训。

二、从USMCA对CPTPP角度看当前服务贸易国内规制纪律的发展趋势与特征

近年来，服务业在全球总出口中占出口增加值的比重基本与制造业相当WTO. World Trade Report 2019： The future of services trade. Geneva： WTO Publications， 2019.，缔结区域性经贸协定（RTAs）也成为主要经济体推进服务自由化的重要方式。有研究把相关规则演进分为 “WTO Plus”（WTO加）和“WTO Extra”（ WTO超）。其中，“WTO Plus”是指以既有WTO 纪律为基础进一步推进自由化的规则;“WTO Extra”则是指在WTO层面未达成协议的纪律和承诺Henrik Horn，Petros C.“Mavroidis and Andre Sapir： Beyond the WTO？ An Anatomy of EU and US Preferential Trade Agreements”，World Economy. 2010，33 （ 11）.。具体到服务贸易国内规制领域，本文也拟借鉴上述研究将相关发展进一步划分为纪律框架的深化调整（GATS Plus）、横向规则的关联影响（GATS Related）及具体议题的规制拓展（GATS Extra）三个方面。以下结合上文之讨论，聚焦USMCA对CPTPP之比较研究展开分析。

（一）完善“良制”纪律框架，GATS国内规制被不断调整和深化

研究显示，当前重要协定在相关议题上总体均遵循了GATS国内规制的基本框架并调整深化，主要反映在监管透明度提升和行政程序优化等方面，包括强调政策透明的全周期化、严格工作程序时限、支持资格互认、鼓励政策交流及能力建设等WTO. World Trade Report 2019： The future of services trade. Geneva： WTO Publications， 2019.，成为“GATS Plus”要素的重要体现。其中，CPTPP10.8条“国内规制”资料来源：CHAPTER 10 CROSS-BORDER TRADE IN SERVICES. Text of the Agreement（TPP11協定（英文）， https：//www.cas.go.jp/jp/tpp/naiyou/tpp_text_en.html#annex1， 2020.1.5.和USMCA15.8条“措施的制定与实施”资料来源：CHAPTER 15 CROSS-BORDER TRADE IN SERVICES. Agreement between the United States of America， the United Mexican States， and Canada Text， https：//ustr.gov/， 2019.11.5. 则反映了NAFTA模式协定当前服务贸易协定基本采用两种模式，即GATS模式和北美自由贸易协定（NAFTA）模式，CPTPP、USMCA下服务贸易基本采用NAFTA模式。1988年生效的NAFTA将跨境服务贸易定义为三种形式 。与GATS相比，NAFTA模式将服务贸易转化为“3+1”方式，即跨境服务贸易章节涵盖GATS协定下的模式1（跨境提供）、模式2（境外消费）和模式4（自然人移动），投资章节则涵盖GATS协定下模式3（商业存在） 。但是，可能是考虑到GATS已然形成的制度惯例，NAFTA模式跨境服务贸易章节下有关市场准入、国内规制和透明度纪律一般也规定适用于通过投资提供服务的措施。因此，仅就服务贸易国内规制而言，CPTPP、USMCA与WTO相关纪律之适用范围应可基本视为一致。在相关议题上的最新进展。

与GATS国内规制比较，CPTPP首先也细分并强化了程序和透明度义务的要求（10.8.4，5，6条），但针对GATS建立审查影响服务贸易措施的司法、仲裁或行政机制（第6条第2款），CPTPP则未再做类似要求。其次，CPTPP也继承了GATS对服务贸易国内规制的界定，即“资格要求和程序、技术标准和许可要求”，但在监管标准上却未再采纳GATS国内规制的“必要性”要求。事实上，当前各类区域贸易协定总体上也并不倾向于在服务贸易的许可和资格等实体性要求上接受一般性的国际纪律。有统计就显示，目前只有不到25个区域贸易协定对服务贸易国内规制明确有“必要性测试”要求，总体占比偏低WTO. World Trade Report 2019： The future of services trade. Geneva： WTO Publications， 2019， pp.179.。此外，CPTPP也以GATS第七條为基础对互认给予专门规定（10.9条），并被USMCA采纳（15.9 条），但更具操作性的纪律则主要体现在对专业服务的协定中，具体将在后文讨论。

相较而言，USMCA15.8条“措施的制定和实施” （Development and Administration of Measures）要求“应保证影响服务贸易的普遍适用的措施以合理、客观和公正的方式实施（15.8.1条），与GATS和CPTPP国内规制的原则精神一致，但却未再采纳被普遍使用的“国内规制”（Domestic Regulation）之称谓。针对上述调整，我们认为，这实际上表明USMCA对服务贸易国内规制已不仅就政策实施（Administration）提出要求，同时也强调对政策制定过程 （Development）的规范。结合前文来看，这也是与当前对国内政策国际监管的全周期化趋势相一致的。

其次，USMCA也继续细分并强化了正当程序和透明度义务纪律。其中，针对审批工作程序，USMCA开始要求应接受电子文档形式的申请、管理部门需协助申请者修改申请文件以符合法规要求、对被拒绝的申请应提供必要的解释信息等（15.8.3条）。针对手续费用问题，USMCA更进一步列举出应当禁止收取的部分具体项目（15.8.4条）。

再次，USMCA也以CPTPP为基础对资格要求和程序、许可要求和程序制定标准，明确纳入健康（health）和环境（environmental）因素，要求综合考虑评估（assess）其潜在影响（15.8.2.a条）。此外，USMCA还要求审批机构需具备独立性，强调应避免某项审批被多个部门同时管理（15.8.2. b， d条）。针对服务贸易技术标准问题，USMCA则鼓励（encourage）各方应通过“开放”、“透明”的方式来制定和采用某项技术标准（15.8.5条）。比较而言，GATS和CPTPP都是将技术标准、资格要求和许可要求“一揽子”制定基本纪律的。上述差异也表明USMCA对技术标准似乎更倾向于增加成员方自主权。

最后，综合GATS、CPTPP和USMCA下服务贸易国内规制一般性纪律框架的演进来看，相关国际治理的“良制”特性正被进一步凸显，即为保证成员方主权，主要在“透明度”、“行政程序”等方面实现优化和改良，而未进一步制定严格的实体性要求。但另一方面，基于服务贸易特性，对国内规制缺乏国际刚性约束的负面效应也是显而易见的。如WTO目前就承认，“通过贸易协定推动服务贸易改革被证明是很困难的，这可能是因为监管在服务市场中发挥着广泛作用”WTO. World Trade Report 2019： The future of services trade. Geneva： WTO Publications， 2019， pp.184.。对此，CPTPP、USMCA等实际上也正另辟蹊径推进相关探索。

（二）将“监管一致性”、“良好监管实践”等横向议题纳入国际治理的制度性要求，与服务贸易联系密切并影响较大

WTO推动国内规制“必要性”谈判工作遇挫后，近年来相关议题较多体现在监管一致性（Regulatory coherence）合作议题下。如2015年APEC部长级会议建立APEC成员服务合作框架（ASCF），开展服务领域“良好监管实践”（Good regulatory practice）APEC0.2015 APEC Ministerial Meeting Statement， 2015 from： http：//www.apec.org/Meeting-Papers/Ministerial-Statements/Annual/2015/2015_amm.aspx.等。OECD曾将“良好实践”（Good practice）定义为一国引进和实现RIA制度的一种有效途径，即通过学习国际经验，推动尚未有相关实践的国家系统应用RIA制度OECD. Building an Institutional Framework for Regulatory Impact Analysis （RIA）： Guidance for Policy Makers. 2008 from：  http：//www.oecd.org/gov/regulatory-policy/buildinganinstitutionalframeworkforregulatoryimpactanalysisria guidanceforpolicymakers.htm。由此看来，尽管APEC推动监管合作较WTO更强调协商合作而易被各方成员接受，但其目标本质上却在于引导各国的政策制定和审议机制向部分发达国家趋同，与WTO比较类似且更具野心。此外，APEC作为经济合作官方论坛，易于开展一些研究、讨论性工作，但也导致其制定的规则缺乏纪律保证，对制度化建设作用有限。

近期部分区域性贸易协定也开始纳入相关议题，包括《欧盟-日本贸易协定》（EPA）、《综合性经济贸易协议》（CETA）等资料来源：WTO区域贸易协定信息系统（ RTAIS） 。其中，CPTPP第25章“监管一致性”要求“确保CPTPP市场上的商业主体享有开放、公平、可预期的监管环境”资料来源：CHAPTER 25 REGULATORY COHERENCE， Text of the Agreement （TPP11協定（英文））， https：//www.cas.go.jp/jp/tpp/naiyou/tpp_text_en.html#annex1， 2020.1.5.， USMCA也设立“良好监管实践”章节规范国内监管资料来源：CHAPTER 28 GOOD REGULATORY PRACTICES， Agreement between the United States of America， the United Mexican States， and Canada Text， https：//ustr.gov/， 2019.11.5.。上述进展均表明国际监管合作目前已被纳入全球经贸治理的制度性构成之中，成为一类重要的“横向议题”所谓横向议题，即从横平面方向对纵向议题全部或者部分产生影响的议题，某横向议题一旦形成纪律，就会成为跨部门适用的规则。具体参见：蔡鹏鸿：《TPP横向议题与下一代贸易规则及其对中国的影响》，《世界经济研究》2013年第7期。。具体对服务贸易而言，则其主要与服务贸易国内规制联系密切并影响较大（GATS Related）。以下结合USMCA“良好监管规制”与CPTPP“监管一致性”比较研究展开进一步讨论。

1.推行“負面清单”化管理模式，对服务贸易形成广泛约束力

WTO国内规制涉及领域主要包括货物贸易中的TBT和SPS协定，以及对服务贸易的国内规制。APEC监管合作在实践中采取了横向工作与具体案例相结合之模式，并大量涉及服务问题曲如晓、曾燕萍：《APEC规制合作及其对中国的启示》，《亚太经济》2014年第2期。。CPTPP“监管一致性”并未明确纪律具体适用的范围，只是要求各方在协定达成后尽快确定，且必须是实质性的（significant）（25.3条）。而从USMCA“良好监管规制”来看，该协议首先对“良好监管实践”进行界定，要求协定各方有“义务”（obligations）在各自国内政策的计划、设计、公布、实施以及审议过程开展“良好监管实践”（28.2条）。比较而言，CPTTP “核心良好监管实践的实施”仅要求各方应鼓励（encourage）开展相关工作（25.5 条）。其次，USMCA“良好监管规制”还专门制定了附件28-A，首次就不适用该章纪律的国内规制进行排除（表1）。我们认为，该附件的制定表明USMCA在对国内规制的监管上已开始探索“负面清单”化管理模式。具体就服务贸易而言，除金融服务涉及部分“不适用”领域外，其他领域应均受到“良好监管实践”要求约束。此外，目前USMCA“良好监管实践”对纪律执行的严格程度也有了更进一步提升，开始更多强调义务（obligations）和尽力（endeavor）而非仅是鼓励（encourage）。

2.持续深化“核心良好监管实践”要求，将RIA引入国际规范客观推动 “必要性”工作展开

RIA制度主要源于欧美国家内部政策制定，WTO的“必要性”测试即部分参照了RIA制度。APEC推动国际监管合作的重要手段就是“良好监管实践”，与RIA制度联系也密切。CPTPP“核心良好监管实践的实施”作为该章核心内容（25.5条），支持各方开展监管影响评估（RIA），包括“必要性”等，并就与此配套的信息提供、交流反馈、透明度等制定纪律。

USMCA “良好监管实践”则继续深化和丰富了CPTPP“核心良好监管实践实施”条款的内容。其中第28.11条“监管影响评估”（RIA）就明确要求各方应积极运用RIA对备选政策的潜在影响进行分析，包括“必要性”、其他可替代政策、不同政策的成本和收益、被选定政策的优势等。由此看来，通过CPTPP和USMCA等重要的经贸协定，RIA制度可以说是已登堂入室，正式成为全球經贸治理的制度化条款和要求了。

值得强调的是，目前CPTPP10.8条和USMCA15.8条均不再设立GATS国内规制要求的司法审查机制，并且也未再采纳“必要性”标准，相关纪律凸显“良制”特征。但这并非意味着要放弃上述工作，而是把有关任务转交给其他议题，即结合监管影响评估工作推动各方开展服务贸易领域的“良好监管实践”，促进各方国内规制向一致性方向发展。由此看来，尽管CPTPP和USMCA在服务贸易国内规制领域重视保证成员方享受自由，但却又通过支持RIA国际化在客观上促进了相关“必要性”工作的展开。比较早期GATS谈判中美国、加拿大等对服务贸易“必要性”测试之顾虑，CPTPP和USMCA的进展也表明这些国家对相关议题的基本态度和思路正发生改变。

3.对透明度及信息互动等要求进一步提升，呈现“全周期”特征

既有的国内RIA制度一般都要求政策制定和评审的公开透明。WTO的TBT、SPS协定也要求成员法规在草案阶段就进行通报，且要留出至少60天时间供成员评议。APEC监管一致性合作也鼓励各方就有关规制的评估开展沟通，并建设公众咨询和协商机制等。CPTPP“监管一致性”要求缔约方确保法律法规清晰简洁，确保公众能够获取新出台监管措施的信息，确保定期审议现行监管措施等。比较而言，上述工作在USMCA中获得了大幅的拓展和细化，更加呈现“全周期”特征。

首先，USMCA早期计划（Early Planning）要求各方应当（should）发布年度报告公布未来12个月拟推行的政策措施清单（28.6条）。其次，USMCA也对政策制定过程的透明化（Transparent Development of Regulations）提出更高要求，包括应预留足够时间（60天以上）供协定各方交流和互动等（28.9条）。该项要求与WTO下TBT、SPS协定的相关纪律类似，但USMCA涉及的领域则更加广泛。此外，USMCA“良好监管实践”还对已制定政策的发布（Final Publication）、政策的回顾性评审（Retrospective Review）、相关年度报告的发布（Annual Report）、提供信息的质量要求（Information Quality）、提供专门网站（Dedicated Website）、使用语言的风格（Use of Plain Language）、对政策执行信息的提供（Information About Regulatory Processes）等制定了执行层面的具体标准。

比较前文可见，USMCA15.8条被称为“措施的制定和实施”，而未采纳GTAS和CPTPP所普遍使用的“国内规制”之传统称谓，即反映了对规则纪律的“全周期”化要求。USMCA“良好监管实践”也将对前者起到制度支撑和保障作用。

4.逐步引入争端解决机制，对国内规制的国际规范渐现“刚性”

WTO下的争议曾将服务贸易“必要性”谈判置于尴尬境地。APEC由于未设立争端解决机制，其监管合作虽获推进但影响也有限。CPTPP “监管一致性”章节明确提出不适用争端解决机制（25.11条），也反映了对历史经验的谨慎态度。

比较而言，USMCA“良好监管实践”在引入争端解决机制方面则更加积极，提出“考虑到争议方可以通过协商达成其他方式的解决争端，缔约方可自行判断是否将争端诉诸第31章争端解决机制”（28.20条）。上述规则虽依然保有灵活性，但比照CPTPP不适用争端解决机制之明确表述，则USMCA无疑在将国内规制纳入国际争端解决方面迈出了重大的一步。此外，USMCA“良好监管实践”还新增设立了专家咨询小组（Expert Advisory Groups），主要职能是对各方政策制定和实施提供技术性的意见建议（28.10条），未来或会承担类似WTO争端解决专家组的职能。我们认为，这种调整表明USMCA对国内规制的国际纪律正渐向“刚性”方向发展，对服务贸易国内规制的影响也深远。

最后，综合来看，“监管一致性”、“良好监管实践”作为典型的“横向议题”，CPTPP及USMCA已将其纳入国际治理的制度性要求且日趋严格和完善。对服务贸易而言，针对GATS国内规制“必要性”谈判遇挫之经验，近期的区域性协定实际上是在另辟蹊径，探索依托横向规则推进相关工作，客观上也正逐步对服务贸易国内规制施加更强的实体性约束。但考虑到上述工作目前主要被部分发达国家所主导，则其对发展中国家的影响也需关注。

（三）拓展在具体领域对国内规制的国际约束，部分纪律日趋严格

服务贸易由于差异较大，国际规则的落实一般都需具体到各个部门。历史上，GATS就曾制定过《会计部门国内监管纪律》，WPDR在2009年国内规制草案中还试图参考服务贸易市场开放承诺清单的模式，根据服务贸易模式的差异和重点行业的特征确定具体纪律WTO. Working Party on Domestic Regulation，Draft of Disciplines on Domestic Regulation Pursuant to GATS Article Ⅵ：4，Second Revision，Informal Note by the Chairman，20 March 2009.。此外，APEC历次峰会也采取过多项具体措施落实“良好监管实践”任务，如批准《亚太经合组织海关监管互认、执法互助、信息互换战略框架》，在化学品监管中应用最佳监管原则等APEC，APEC Ministerial Meeting Statement， http：//www.apec.org/Meeting-Papers/Ministerial-Statements/Annual/2014/2014_amm.aspx.。除去各类经贸协定外，部分国际组织制定国际标准也涉及服务贸易国内规制，如《全球卫生人员国际招聘守则》等WTO. World Trade Report 2019： The future of services trade. Geneva： WTO Publications， 2019.。由此看来，目前服务贸易国内规制的一般性纪律框架向“良制”方向发展也有其必然性，因为各类可操作的实质性要求一般都应是具备行业属性的。

近年来，WTO除去推进GATS国内规制纪律框架完善外，也在开展数字贸易等具体领域的相关谈判。比较而言，各类区域性贸易协定进展则更快，其中CPTPP对专业服务、金融服务、商务人员临时出入境、电信、电子商务的纪律就较多涉及服务贸易具体领域的国内规制，目前USMCA又实现了进一步调整。这也成为 “GATS Extra”规则演进的重要构成。本文以下拟对其中专业服务、数字贸易、商务人员流动相关内容展开讨论。

1.在专业服务领域重点推动互认协议（MRA）谈判等规范国内监管

CPTPP和USMCA均在跨境服务章的正文部分对与服务相关的跨国资格互认问题给予规定，并且也都制定了专业服务附件以在重点领域落实正文的原则要求。根据CPTPP附件10.A专业服务，其总则要求各方成立专业服务工作组，對承认专业资质、许可或注册有关的问题开展对话，提供便利及相互承认和一致（10.A.1条）。该附件还鼓励缔约方在工程和建筑设计服务领域采用APEC下的工程师和建筑师互认和许可安排等（10.A.5，6，7条）。比较而言，1998年GATS服务贸易理事会通过的《会计领域国内管制纪律》第二部分“一般规定”曾就“必要性测试”做出了一般性规定，但CPTPP附件10.A未再提及“必要性”问题。

USMCA附件15-C专业服务ANNEX 15-C PROFESSIONAL SERVICES. CHAPTER 15 CROSS-BORDER TRADE IN SERVICES. Agreement between the United States of America， the United Mexican States， and Canada Text， https：//ustr.gov/， 2019.11.5.  则在此基础上又实现进一步的调整，主要反映在两个方面。首先，USMCA进一步明确了各方开展对话的内容方向，主要包括利用互认协议（mutual recognition agreements，MRA）实现对专业资质等的互认;成员方对学历、工作履历等实现自动互认;讨论和制定成员方实现互认的标准和准则;将其他成员方专业人员纳入本国行业性管理等（15-C.2）。其次，不同于CPTPP对建筑、法律等具体行业制定纪律，USMCA在专业服务领域还制定了规范互认协议（MRA）谈判的指导意见APPENDIX 1 GUIDELINES FOR MUTUAL RECOGNITION AGREEMENTS OR ARRANGEMENTS FOR THE PROFESSIONAL SERVICES SECTOR. ANNEX 15-C PROFESSIONAL SERVICES. CHAPTER 15 CROSS-BORDER TRADE IN SERVICES. Agreement between the United States of America， the United Mexican States， and Canada Text， https：//ustr.gov/， 2019.11.5.，主要包括谈判的开展方式与相关义务（Section A： Conduct of Negotiations and Relevant Obligations）、互认协议的形式和内容（Section B： Form and Content of MRAs）等。

由此看来，专业服务作为服务贸易国内规制长期关注的重点，目前USMCA努力的一个主要方向是要推动成员方开展专门的互认协议（MRA）谈判以解决资质互认问题。这也是当前各类服务贸易谈判一个重要的拓展方向。

2.在数字贸易领域持续推广“美式”监管方案并日趋严密

近年来，制定数字贸易规则已成为各界关注的焦点且争议较多在WTO谈判中，美国曾认为数字贸易应受GATT规制，而以欧盟为代表的一些国家坚持应受GATS规制。目前国内研究一般更倾向于后者。具体参见：郭鹏：《信息产品数字化交易的法律规制：美国的双重标准》，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》，2010年第1期。，其中美国正大力推动“美式”国内监管政策国际化周念利、陈寰琦：《基于<美墨加协定>分析数字贸易规则“美式模板”的深化及扩展》，《国际贸易问题》2019年第9期。。CPTPP14章“电子商务” 资料来源：CHAPTER 14 ELECTRONIC COMMERCE， Text of the Agreement （TPP11協定（英文））， https：//www.cas.go.jp/jp/tpp/naiyou/tpp_text_en.html#annex1， 2020.1.5.不仅涵盖了WTO 成员已基本达成共识的“电子签名”、“无纸化贸易”、“透明度”等要求，还推出“跨境数据自由流动”、“数据存储非强制本地化”等更高标准的数字规则。USMCA19章“数字贸易”资料来源：CHAPTER 19 DIGITAL TRADE， Agreement between the United States of America， the United Mexican States， and Canada Text， https：//ustr.gov/， 2019.11.5.则在此基础上又进一步推动“美式”监管方案更趋严密。

首先， CPTPP“电子方式的跨境信息传输”（14. 11 条）提出要促进“跨境数据自由流动”，但允许各方“有各自的监管要求”，且未对此具体界定。而USMCA则删除了CPTPP有关“监管需求”的规定（19. 11 条），实际上是强化了“跨境数据自由流动”条款的约束力并使相关许可要求门槛降低。与此类似，CPTPP “数据存储非强制本地化”（14. 13. 2条）也曾制定缔约方监管例外（14. 13. 1条）和合法公共政策目标例外（14.13. 3条）。而USMCA则针对“实施数据存储非强制本地化”（第19.12 条）剔除了原CPTPP的监管例外。此外，CPTPP要求实现“源代码非强制本地化”（14.17.1条），USMCA 则进一步把“源代码中的算法”（19.16.1条） 等也纳入相关规定中，实际上也降低了相关许可的门槛。

其次，CPTPP引入了“个人信息保护” （14. 8. 1与第14. 8. 2 条），但仅提出原则。USMCA则进一步要求借鉴APEC的隐私框架以及OECD《关于保护隐私和个人数据跨境流动准则》等（19. 8. 2条），并制定了“个人信息保护”的具体技术标准（19. 8. 3条）等。但另一方面，USMCA又强调需确保任何限制“跨境个人信息流动”的措施是“必要的”（19. 8. 3条），也反映出对保护过度导致贸易障碍的疑虑并给予严格限制。

最后，在涉及透明度方面，USMCA 是全球首个明确要推动政府电子数据公开的贸易协定。尽管该协定并未对政府公开电子数据做出强制性的要求，但其也明确了“公众方便取得政府信息的重要性”（19. 18. 1条），并要求“要确保政府数据是公开的和可被有效使用的”（19. 18. 2条）。

3.谨慎调整对商务人员临时出入境的监管

针对服务贸易四种模式，前期WTO等各类经贸协定一般都仅从市场开放角度对模式四即自然人移动制定纪律，但进展有限，原因主要是部分成员对人员跨国移动相对保守。近年越来越多的区域经贸协定也开始约束与自然人移动相关的国内规制，主要包括签证费用、签证程序及争端解决等WTO. World Trade Report 2019： The future of services trade. Geneva： WTO Publications， 2019， pp.181.。

CPTPP第12章“商务人员临时入境”资料来源：CHAPTER 12 TEMPORARY ENTRY FOR BUSINESS PERSONS， Text of the Agreement （TPP11協定（英文））， https：//www.cas.go.jp/jp/tpp/naiyou/tpp_text_en.html#annex1， 2020.1.5.对临时入境的审批（12.4 条）要求应列明对各类商务人员入境和临时停留的条件和限制，包括停留时间长短等。在信息提供方面还要求尽可能（if possible）在互联网上公布必要信息并回答疑问（12.6条）。此外，CPTPP还重申了各方在APEC 框架下对彼此作出的促进商务人员流动的承诺（12.5条）等。

USMCA第16章“商务人员临时出入境”资料来源：CHAPTER 16 TEMPORARY ENTRY FOR BUSINESS PERSONS， Agreement between the United States of America， the United Mexican States， and Canada Text， https：//ustr.gov/， 2019.11.5.总体架构与CPTPP类似，但具体要求又有进一步调整。其首先在临时入境的审批方面针对各方的准入承诺Annex 16-A （Temporary Entry for Business Persons）要求需符合公共健康和安全（public health and safety）及国家安全（national security）标准（16.4.1条）。其次对拒绝同意入境的情况，规定应迅速（promptly）向对方当事人及相关部门书面告知并说明拒绝理由（16.4.3条）。在信息透明方面，USMCA还规定应对申请者提供有关的法律法规和统计信息，且如可行的话（if practicable）应是分行业等的类别信息（16.5条）。由此看来，USMCA对商务人员临时出入境的国内监管实际上更显谨慎，包括明确纳入公共健康、安全等标准。

最后，综合来看，基于不同议题之特征和影响差异，CPTPP和USMCA对具体领域国内规制纪律的制定思路也各异，总体反映了主要谈判方的立场和观点。其中，对专业服务USMCA重视推动互认协议（MRA）谈判，目标是要达成规范的专门协定来约束各方。对数字贸易美国等基于进攻利益则更多施加严格的监管限制，同时在个人信息保护上又强调“必要性”以防被滥用。而对长期谨慎的跨国人员流动议题，则除去完善“良制”纪律外，又明确引入“公共健康和安全”等标准，事实上是拓展了成员方的自主权。

三、基本结论与思考

国内规制主权与自由贸易的关系曾被WTO视为“本世纪多边贸易体系下最主要的一个挑战”See： WTO，World Trade Report 2012， Trade and Public Policy： a close look at non-tariff barriers in the 21stcentury， from http：//www.wto.org/english/res_e/booksp_e/anrep_e/world_trade_report12_e.pdf， last access2013-7-18.。结合上文就USMCA对CPTPP的相关比较研究可见（表2），当前重要经贸协定对服务贸易国内规制主要从三个层面推进了相关工作：一是深化调整既有GATS国内规制框架（GATS Plus），相关国际治理的“良制”特性被进一步凸显;二是将“监管一致性”、“良好监管实践”等横向议题纳入国际治理的制度性要求， 借此逐步对服务贸易国内规制施加更严格约束（GATS Related）;三是拓展具体领域对国内规制的国际纪律（GATS Extra），部分规则已日趋严格。

综合上述分析，我们也发现，重要成员方针对服务贸易国内规制国际治理的基本思路与特征也渐清晰：

首先，基于服务贸易特性，具体规则的落实一般都需针对各个部门。将服务贸易国内规制的一般性纪律框架向“良制”方向发展应更合理且易被接受。实践中，重要协定就主要在“透明度”、“行政程序”等方面不断优化和改良，但USMCA和CPTPP都不再設立GATS国内规制所要求的司法审查机制，也未采纳“必要性”标准等，实际上是保证了重要成员方在具体议题谈判上的灵活性。

其次，近年來监管合作议题被逐步纳入国际治理的制度性要求。由于相关工作目前主要被部分发达国家所主导，包括关键的RIA制度即源自部分发达国家内部。因此通过上述议题实现内部政策的国际化，并逐步对服务贸易国内规制施加更严格约束也将有利于这些国家。

最后，针对具体领域的国内规制，重要成员方则根据自身的攻防利益采取了不同的谈判策略，包括对数字贸易监管施加严格限制，对跨境人员流动则更趋保守等。考虑到服务贸易国内规制的一般性纪律框架呈现“良制”特性，且“监管一致性”等议题也基本被部分发达国家所主导，则上述策略在实践中也难被既有国际治理框架所制约。我们认为，这也将成为主要发展中国家参与服务贸易国际治理需面对的一项重大挑战。

回顾历史，在以WTO 为代表的多边贸易体制下，各方对服务贸易国内规制的纪律因难以达成一致而久拖不决，客观上阻碍了相关国际制度的形成。目前，随着CPTPP、USMCA下服务贸易国内规制相关纪律的制订和逐步成形，也表明其国际治理正在进入加速形成期。针对相关全球治理演进新趋势，这也对完善提升服务贸易相关政策提出更高要求和标准。对此，我国也需认识到相关议题之重要性和迫切性，从推进服务业“制度型开放”出发，抓住当前规则调整的“窗口期”，积极深化国内改革及参与全球治理等。

（责任编辑：晓 亮）

Abstract： Domestic regulation has a deeper influence on trade in services， and thus has a substantial meaning to the liberalization progress of the trade. From WTO to CPTPP and USMCA， the Disciplines on domestic regulation to service have changed dramatically in recent years. Depending on a Comparative study of USMCA and CPTPP， the features and the trends of the Disciplines on Domestic Regulation to Service have been discussed， which include the disciplines that go beyond the GATS， the regulatory cooperation， and the rules extended to Specific issues. Finally， more attention needs to be paid to these changes by China to participate in the negotiation，and to modernizing the capacity for governance.

Keywords： Domestic Regulation to Service; Regulatory Cooperation; Comprehensive Progressive Trans-Pacific Partnership （CPTPP）; Agreement between the United States of America; the United Mexican States; and Canada （USMCA）