完善《甘孜藏族自治自治州义务教育条例》的若干意见

摘 要：十九届四中全会强调国家治理能力和治理体系的现代化建设，教育当先行。甘孜藏族自治州应通过不断完善民族教育立法，使我州民族教育事业走上法治化轨道。本文拟通过《甘孜藏自治州义务教育条例》的文本内容来论述甘孜藏区民族教育立法的不足之处，并为此提出针对性的完善建议，对甘孜藏区教育立法工作提供一些参考。

关键词：甘孜州;义务教育;自治立法;单行条例

一、《甘孜藏族自治州义务教育条例》的主要内容

（一）学生的受教育权利和关于义务教育的法律责任

《甘孜藏族自治州义务教育条例》（下文简称《条例》）关于学生的内容共有5条，详细规定了义务教育阶段学生受教育权的保障问题，特别是《条例》第十一条规定边远农村、牧区的适龄儿童入学年龄可推迟到七至八周岁入学。另外《条例》对于法律责任的规定共有9条，明确规定了各级人民政府、教育行政部门、学校及个人违反本《条例》的相关规定的法律责任。

（二）明确规定经费保障问题

《条例》明确规定了经费保障问题，主要包括州、县人民政府建立教育经费保障机制，将义务教育全面纳入财政保障范围，按照相关标准，及时足额拨付义务教育经费;财政部门严格执行农村义务教育经费保障机制改革规定;民族寄宿制学校和特殊教育学校学生人均公用经费标准;建立健全对家庭经济困难学生的资助体系等，这些规定将切实保障义务教育经费有稳定的来源，使义务教育经费的筹措、使用、管理等纳入法制化轨道。

（三）明确民族教师队伍建设及教师待遇

《条例》对教师的规定共有六条，主要对如何保障教师合法权益，教师资格、加强教师培养培训工作，配置并落实中小学教职工编制，鼓励和支持城市学校教师和高等学校毕业生到农村学校从事义务教育工作等方面作了较为全面、具体的规定，以保障义务教育的实施。《条例》第二十五条规定各级人民政府应当采取措施保障教师的合法权益，改善教师的工作环境和生活、居住条件;依法保障教职工的工资福利和社会保障待遇;建立教师定期体检制度。《条例》第三十条规定：“自治州、县人民政府采取特殊措施鼓励和支持城市学校教师和高等学校毕业生到农牧区学校从事义务教育工作;鼓励和支持高等学校毕业生以志愿者的方式到农牧区学校任教，其任教时间计入工龄。鼓励教师终身从教，对于终身从事教育工作的教师，退休时给予一次性奖励。”

二、《甘孜藏族自治州义务教育条例》存在的不足

（一）对边远农牧区教师待遇机制规定不完善

我国少数民族地区多位于边远贫困山区以及牧区，在地理环境以及历史原因的影响下，我国少数民族地区经济文化社会发展水平较为落后，从整体上看，我国各地区经济发展极不均衡，这是导致教育发展不均衡的直接原因。《教师法》第二十一条明确规定各级人民政府应采取一定的方式方法，为少数民族地区以及边远贫困地区培养、培训教师，这充分体现了国家对于少数民族边远贫困地区教师队伍建设的重视。《甘孜藏族自治州义务教育条例》第二十六条对教师资格和聘任制度就进行了笼统的规定。

随着社会的发展，我国的教育事业也得到了相应的发展，对民族地区学校教师的学历层次则有了要求，而吸收高层次人才需要完善待遇机制，但是《甘孜藏族自治州义务教育条例》对边缘地区教师待遇机制的规定有待完善。在实践中，由于边远地区经济水平较为落后，其不完善的基础设施、偏低的工作待遇使得边远地区很难吸引到高层次人才，优秀的高素质人才更倾向于在基础设施完备、生活便利的城区工作，边远地区对于高学历人才的吸引力较弱，这使边远农牧区教师队伍素质建设缺乏活力。同时，边远地区人才流失也较为严重。

（二）对学前教育规定不明确

《甘孜州义务教育条例》第三条明确规定：“自治州实行国家统一规定的九年义务教育制度。义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年应当接受的教育，是自治州各级人民政府应当予以保障的公益性事业。实施义务教育不收学费、杂费，免费提供教科书。”由此可知，该条例主要是对九年义务教育进行规定，并未提及学前教育。而在现实中，甘孜州学前教育近年来发展缓慢，具体体现在幼儿入园率低、幼儿师资不足、地区之间发展不均衡等一系列问题。那么要完善这些问题，首先需要明确政府的职责、完善教育行政管理机制，加强教师队伍建设。而该条例并无相关规定，满足不了甘孜藏区学前教育与发展的需求。

（三）《条例》实施过程中社会监督作用尚未完全发挥

民族自治地方行使地方立法权进行自治条例、单行条例的制定，是为了更好地调整本地区社会关系，民族自治地方的立法活动依靠对法规的实施来达到其法规制定的目的，法规的有效实施又依赖于监督的保障。制定《甘孜藏族自治州义务教育条例》的目的是为了发展甘孜藏区义务教育事业，只有保证《条例》的实施，才能切实可行发挥《条例》的作用，真正推动自治旗民族教育的发展。民族教育法规的实施依赖于监督，监督是使法规内容得以落实、立法目的得以实现的重要手段。行使监督权的主体有国家机关、社会组织和公民，这三种主体在行使监督权的过程中，发挥着各自的作用。《甘孜藏族自治州义务教育条例》在《条例》的四十八、四十九条教育督导部分就规定了监督机制的实行，但是缺乏社会监督的明确规定，在一些边远的农牧区，许多人不知道该条例的存在，大部分人对于民族自治地方的立法与实施活动并不了解，也没有参与其中的感受。公民民主参与程度不高，意味着社会监督的作用難以真正有效发挥。

三、完善《甘孜藏族自治州义务育条例》的建议

（一）完善边远农牧区教师待遇机制

我国尚未颁布统一的民族教育法，部分少数民族自治地方制定了符合本地区实际的民族教育法规，这些法规对完善《甘孜藏族自治州义务教育条例》具有一定的借鉴意义。在《延边朝鲜族自治州朝鲜族教育条例》第四十三条中明确了对教师在边远地区任职任教持鼓励态度，对于到边境的乡镇以及边远地区朝鲜族学校任职任教的教师，给予其在子女升学、社会保险、职称评定以及工资待遇上以优惠政策，鼓励优秀的人才与教师流入边远地区，促进全州民族教育均衡健康发展。在《云南省红河哈尼族彝族自治州民族教育条例》中也有对于边远地区教师的优待规定，对于专科及以上学历毕业生前往边疆和边远山区任教的给予优惠待遇，包括实行浮动工资、子女在报考区域内学校时的录取条件与少数民族考生同等对待以及对在此工作满二十年者给予住房补助优待。因此，完善《甘孜藏族自治州义务教育条例》中对于边远地区教师待遇的规定，可以从边远地区教师住房问题以及子女升学录取标准等方面着手，完善条款。例如，在《甘孜藏族自治州义务教育条例》中增加有关对在少数民族聚居区以及边远贫困地区任职任教的教职工给予住房优惠政策的规定，为其安家落户提供相应优惠政策，使高学历层次人才和优秀教师更有动力投入到边远地区民族教育工作中去，提高少数民族聚居区以及边远贫困地区优秀人才的流入。另外，在《条例》中增加关于在甘孜藏区边远农牧区任职任教的教职工子女升学问题的特殊规定，在稳定教师队伍建设的同时鼓励内地的高学历层次人才与优秀教师前往边远地区就职，推动边远地区民族教育的发展

（二）完善《条例》对学前教育的规定

目前，我国涉及学前教育的相关法律有《宪法》《教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》《中华人民共和国教师法》等。甘孜地区属于藏族为主的民族地区，其学前教育存在自身的特殊性，需要采取相应的特殊措施。因此，《甘孜藏族自治州義务教育条例中》可根据甘孜州藏族自治州实际情况，将学前教育教育立法理论与实践相结合，制定最适合甘孜地区学前教育情况的条例内容，以立法保障学前教育工作的开展，让甘孜藏区学前教育问题的解决有法可依。

（三）完善《条例》对社会监督机制的规定

社会监督作为国家机关监督方式的重要补充，在法律法规制定实施过程中，发挥着不可忽视的作用。第一，明确《甘孜藏族自治州义务教育条例》对于社会监督的规定。第二，应在法规制定实施监督的全过程中提高公众参与程度，强化社会监督，在制定修改法律法规的过程中，充分尊重少数民族公众的意见，体现少数民族公民的智慧。

公民的社会监督参与程度较低，首要问题在于公民社会监督参与意识的缺乏，这是由于公民权利意识法律意识的缺乏而导致的，因此，提高公民权利意识法律意识是现阶段民主化社会发展的重要问题。针对甘孜藏族自治州的情况，提升公民权利意识法律意识，仍要将普法宣传教育工作作为工作重心。通过宣传教育贯彻民主法治的理念，提高监督意识。

在社会监督中，媒体舆论监督因其广泛的影响力，也应发挥其监督作用，对于违反《甘孜藏族自治州义务教育条例》、侵害甘孜州民族教育、怠于履行职责的行为，坚决予以曝光，让权力走在阳光之下。本地区各媒体也可以充分利用好社交软件的影响力，结合传统纸质媒介与新型社交网络的影响力，督促《条例》的实施，还要拓宽公众参与社会监督的渠道，激发社会监督的活力，以达到对《条例》制定实施全过程的监督，推动《条例》内容的落实，最终实现甘孜藏族自治州民族教育发展的立法目的。

参考文献：

[1]高鸿.甘孜藏区教育扶贫的困境与路径创新[J].吉林省教育学院学报，2017（10）：38.

[2]叶晓彬.论甘孜藏族自治州民族教育立法的法律依据[J].西南民族大学学报（人文社科版），2013：（12）：142-144.

作者简介：次仁次姆（1995—），女，藏族，四川得荣人，硕士研究生，研究方向：宪法学与行政法学。