中国政府审计信息公开的现状及对策研究

郑小荣 张露

【摘要】信息公开是我国行政机关保障公民知情权以及接受公众监督的重要途径。 自政府信息公开条例颁布以来， 审计机关政府信息公开工作稳步推进， 但仍存在一些问题。 以审计署2008 ～ 2018年的政府信息公开工作年度报告为出发点， 将其与自然资源部、财政部等政府信息公开工作年度报告相比较， 发现审计署政府信息公开工作中存在的问题， 并分析问题产生的原因， 从而提出针对性建议。

【关键词】审计署;政府信息公开;年度报告;新媒体

【中图分类号】 F239.44     【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2020）13-0099-4

一、引言

自2008年《政府信息公开条例》颁布实施以来， 我国的政府信息公开工作规范化程度越来越高。 审计署每年都会按照《政府信息公开条例》的规定于3月31日之前发布上一年度政府信息公开工作年度报告。 2019年4月3日中华人民共和国国务院令第711号修订的《政府信息公开条例》第四条规定， 各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度， 并指定政府信息公开工作机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作。 其中， 负责政府信息公开工作的部门职能包括组织编制本行政机关的政府信息公开指南、政府信息公开目录和政府信息公开工作年度报告。 依据此规定， 审计署作为国务院下的一个部门，应当每年编制上一年度的政府信息公开工作报告。

目前， 已有许多学者对审计机关的信息公开工作进行了研究。 研究方向大多集中于审计署结果公告制度以及审计机关政府信息公开的作用上， 但是对审计机关政府信息公开存在的问题进行研究的较少， 而从审计署政府信息公開工作年度报告出发对政府信息公开工作进行研究的文献则更为少见。 我国《审计法》规定了审计署统领全国的审计工作， 有必要对审计署政府信息公开工作存在的问题进行研究。 对于审计机关来说， 完善信息公开制度有利于审计结果的进一步运用; 对于公众来说， 政府信息公开工作的完善有利于保障公民的知情权， 使公众更好地参与到社会监督的工作中， 积极参与到国家治理中。 因此， 本文以审计署政府信息公开工作年度报告为出发点， 具体分析审计署当前政府信息公开工作存在的问题， 从而提出对策建议。

二、审计署政府信息公开工作现状及存在的问题

（一）现状

本文简要整理了2008 ～ 2018年审计署政府信息公开工作年度报告。 可以发现， 审计署每年的政府信息公开工作报告主要包括五个方面的内容。 第一项是政府信息主动公开情况， 第二项是政府信息依申请公开的情况， 第三项是政府信息公开行政复议和行政诉讼的情况， 第四项是收费减免的情况， 第五项是存在的缺陷以及相关的完善计划， 这些都是每年的常规内容。 个别年份如2008年、2018年还加上了工作情况概述。 另外， 虽然每年年度报告的内容大体相同， 但框架却大不一样， 有的由两大部分组成（如2014 ～ 2016年年度报告）， 有的由六大部分组成（如2018年年度报告）。 报告的表现形式基本都是文字， 只有2008年和2018年年度报告的形式才丰富一点。 并且， 主动公开的政府信息数目越来越多、质量越来越好， 政府信息依申请公开的数目也逐渐增多。

（二）存在的问题

本文整理了审计署在2008 ～ 2018年政府信息公开工作年度报告中说明的政府信息公开工作存在的不足之处， 见表1。

1. 工作人员的工作能力需进一步提升。 审计署政府信息公开工作人员的具体职责主要有编写政府信息公开目录、加大对公开信息进行公开的实效性、对于政府信息的申请公开工作落到实处、及时地对相关信息进行公开等。 这些工作需要政府信息公开工作人员十分熟悉、了解政府信息公开的相关规定， 明确政府信息公开的范围与标准、能够很好地与相关人员进行沟通。 2008年， 审计署在年度报告中指出， 承办人员对政府信息公开的相关认知存在偏差; 2015年，审计署指出政府信息公开工作人员办理业务的水平需进一步提升。 这反映出政府信息公开相关工作人员的业务水平可能始终没有跟上我国政府信息公开工作的要求。

2. 政府信息公开的范围不明确。 政府信息公开工作以公开为原则， 虽然对公开范围是有明确规定的， 但对于审计机关应该公开的政府信息， 目前尚无确定的法律法规。 对公开信息属性的标准一定要确定、统一， 但该标准较难确定， 因此， 审计署在政府信息公开工作年度报告中连续三年提出了这一问题， 具体见表1。

3. 公开信息的可理解性差。 审计署有六次在政府信息公开工作年度报告中提到公开信息的可理解性问题。 由于审计本身具有专业性， 审计署在公开政府信息时往往会出现公开的信息太过专业导致读者难以理解的问题， 即公开信息的可读性不足。 这也是各个机关在公布政府信息时存在的普遍性问题。 因为信息公开的内容最终都要展示给读者， 读者能否看懂并能够理解信息公开的内容对于审计机关政府信息公开工作至关重要， 关系到整个政府信息公开工作的效果。

4. 公开渠道有限。 当前已不是纸媒占据大部分信息发布渠道的时代了， 人们更倾向于从新媒体上获取相关的信息， 因此新媒体逐渐成为各个政府机关发布信息的渠道。 张惠松[1] 认为， 我国审计信息公开形式单一。 如果审计机关不能够顺应时代的潮流， 不能提升自身运用新媒体的能力， 可能大部分人不会去关注审计机关发布的政府信息， 从而影响了审计机关政府信息公开工作的效果。 连续两年的年度报告中审计署都指出了自身在运用新媒体能力上的不足之处， 因此， 审计机关要提高运用新媒体的能力以顺应时代发展。

5. 政府信息公开工作年度报告不规范。 第一， 审计署政府信息公开工作年度报告的格式不够统一。 第二， 年度报告采用的表现形式略显单调， 排版不够合理。 除2008年和2018年的年度报告部分内容是用图表展示以外， 其余年份的政府信息公开工作年度报告全部采用文字形式， 就连对于依申请公开的事项中全部公开、部分公开、不予公开等的比例的描述都用文字， 不够直观。 第三， 依申请公开政府信息的内容表述不够具体。 审计署政府信息公开年度报告中对于依申请公开信息这一段的表述往往过于简单。 从相关统计数据来看， 2016年政府信息中对依申请公开情况的描述只有短短三行， 2017年年度报告较2016年更详细了一些， 2018年年度报告还附加了饼状图。 但总的来说， 对这一块内容的描述略显单薄， 而对于依申请公开的情况恰恰是应该重点描述的内容。

本文将审计署政府信息公开工作年度报告与其他部门如自然资源部、财政部、监察委员会、司法部的信息公开年度报告进行比较， 可以发现审计署政府信息公开存在的不足， 具体见表2。

审计署政府信息公开工作年度报告表现形式有两种及以上的年份占总年份比例在五个部门中排第三位， 年度报告平均字数、专门用来指出问题的字数平均值、宣传和肯定性的文字个数平均值也排在第三位， 问题总个数和对问题解释性文字的平均值排在第二位。 而自然资源部的政府信息公开工作年度报告在各项统计上都位于第一位。 另外， 除自然资源部和司法部以外， 其他的三个部门的年度报告都没有附表等辅助文件以说明政府信息公开的相关情况; 五个部门的报告中对问题解释性文字的平均值都比较少， 说明在这一方面还需进一步加强认识、丰富和完善。 总的来说， 审计署的政府信息公开工作年度报告的表现形式从总体上来看较为单一， 可以借鉴自然资源部和财政部年度报告中丰富的信息公开表现形式; 由于年度报告的字数与部门所履行职能的多少有一定联系， 因此只要能够把每一年度的政府信息公开情况阐述清楚， 无需过多文字， 但也不能过于简洁以致于整个年度报告的内容无实质性内容。

6. 其他。由表1可知， 审计署政府信息公开工作还存在如下问题： 对地方审计机关指导较少， 对公开工作的检查、通报、考评等工作不够; 对于公开工作研究的力度太弱; 对重要信息政策进行解读的能力不够; 与社会各界的沟通不够; 满足社会公众知情权的方式不够多样; 主动公开信息的数量偏少。

三、审计署政府信息公开工作问题产生的原因

（一）审计署内部信息公开工作的制度规定不够完善

第一， 对于政府信息公开工作年度报告的格式没有进行制度化安排， 导致每年的格式都不一样。 第二， 受传统公文写作的影响， 公务人员会加上许多政论化的语言， 而忽视了对主要内容的描述。 第三， 审计署虽然已经编制了相关指导要求文件， 比如《审计署政府信息主动公开基本目录（试行）》， 但是该文件少有具体的指导建议， 因此在年度报告中对依申请公开的内容描述太少。 另外， 对于当下审计署如何提升运用新媒体的能力， 还没有出台相应的规划、安排以求能够在制度上对利用新媒体开展信息公开工作进行规范。

（二）审计工作本身的限制

审计工作是专业性比较强的工作， 对于没有审计基础知识的人可能大多数情况下不能理解审计署发布的政府信息（例如审计结果公告）， 大大影响了审计署政府信息公开的质量。 因此， 审计署在发布审计结果公告后通常也会发布对审计结果公告的解读， 以便于普通的读者能够读懂审计结果公告。 但是这并不能从根本上弥补审计信息在通俗性、易理解性方面的缺陷。

（三）外部监督力量薄弱

我国《政府信息公开条例》第四十七条规定， 对于政府信息公开工作主管部门而言， 必须进一步强化对工作的监督、管理和检查力度。 如果相关组织违反法律、法规或者完全不按照相关规定和要求来对信息进行公开， 公民、法人和其他组织就可以将这些情况反映给主管部门。 因此， 公民、法人和其他组织都是审计署政府信息公开工作的重要外部监督力量。 但是， 审计署政府信息公开工作本身与公众的联系就不太强， 在以前年度的政府信息公开年度报告里提出的不足也提到了这一问题。 对于年度报告编写的状况如何， 审计署没有及时与公众进行沟通， 没有进一步地请读者对于每一年的政府信息公开年度报告给予评价。 最终导致审计署对于公众不大关注的内容描述过多， 对于公众想知道的内容披露不夠， 例如在依申请公开事项中， 不予公开事项的类型、原因都没有做出详细的说明， 这就是与公众缺乏沟通、外部监督力量薄弱所导致的。

四、对审计署政府信息公开工作的建议

（一）规范和充实政府信息公开工作年度报告

一是应统一每年的格式。 国家总理李克强曾指出， 政府信息公开工作的年度报告必须有统一的格式， 并保持年度之间的可比性 。 二是应言简意赅地表述政府信息公开工作年度报告。 三是表现形式还可以再多样一点。 审计署2018年度的政府信息公开工作年度报告就增加了图片和图表， 表现形式比较丰富。 因此， 以后年度的报告可以继续增加图片、图表甚至动画、视频等内容， 以更好地展现上一年度政府信息公开工作的成果。 在描述依申请公开政府信息情况内容的时候就可以采取条形图或者饼状图的形式展现申请情况与答复情况， 对于行政复议的相关内容可以采用图表的方式来反映。 四是审计署可以借鉴自然资源部在报告的最后加上一个附表， 按照相关法律法规的要求公开相关信息的数量以及申请公开等， 即量化数据， 使读者能够更加清晰地认识审计署的政府信息公开工作。

（二）提升政府信息公开工作人员的业务水平

一是每年要对相关工作人员进行培训， 学习与政府信息公开工作相关的要求和规定。 二是编发相关的工作指南或手册来指导政府信息公开工作人员的日常业务。 三是主管部门需要进一步强化工作人员的监督和管理水平， 加大检查范围和力度， 对其工作进行适当的指导。 四是建立有效的外部监督机制。 政府信息公开工作人员的工作始终是为广大人民服务的， 因此让广大人民群众参与到对政府信息公开人员工作绩效的考评中是督促信息公开人员提高业务水平的好方式。 余凌云[2] 认为， 要充分发挥审计署官网公众互动这一栏目的作用， 让人民群众参与到对信息公开人员的外部监督中。

（三）统一公开信息属性的标准

公开标准对于政府信息公开工作而言， 具有非常重要的意义。 现阶段我国政府信息公开的一个重要原则就是公开性， 因此审计署应严格按照相关工作条例及各项政策， 确定哪些信息属于公开范围， 制定统一的标准。 2018年12月28日审计署发布了《审计署政府信息主动公开基本目录（试行）》， 对公开信息进行了详细分类。 通过查阅现存的政府信息公开目录发现， 在人事管理的下一级公务员管理这一栏目里并没有查阅到审计署公务员招录、遴选、选调等相关信息， 只有三条与审计人员以及组织表彰密切相关的少部分信息。 因此， 审计署应加强这一方面的信息公开工作。

（四）提高审计机关信息公开的可理解性

由于公布的信息存在过于专业而导致读者看不懂的情况， 审计署可以通过相关的解读来解决这一问题。 解读要力求通俗易懂， 用非专业的语言来解释公告或新闻的涵义。 当前， 审计署在发布审计结果公告之后都会发布对审计结果公告的解读， 这就是增强审计信息可理解性的一个好方法， 应予以推广。 此外， 还可以运用动画、图表、工作人员讲解等方式使政府信息公开年度报告形式更加多样化。

（五）扩大信息公开渠道、充分运用新媒体

审计署发布政府信息除了要运用好报纸、杂志和门户网站等原有的平台， 还要提升运用新媒体的能力， 使政府信息公开工作更加符合时代的要求。 如今审计署已经有了自己的官方微信和微博平台， 应及时发布相关信息和对应的解读。 还可以与公众互动， 借助这些新媒体平台（如可以通过问卷调查的方式）来收集大众对于政府信息公开工作的意见和建议。

（六）建立和完善审计机关政府信息公开制度

地方审计机关与人民群众的联系最为紧密， 因此审计署要加强对地方审计机关政府信息公开方面的指导工作。 一是根据审计署制定政府信息公开目录与指南的经验， 指导地方审计机关相关工作， 明确政府信息公开属性的标准。 二是按一定标准抽查地方审计机关平时公布政府信息的情况。 三是督促地方审计机关在规定的时限之前发布政府信息公开工作年度报告， 并检查其编写的内容是否符合《政府信息公开条例》的要求; 督促地方审计机关有关主管部门把政府信息公开这项工作纳入绩效考核范围之内。

【 主 要 参 考 文 献 】

[ 1 ]   张惠松.政府审计信息公开存在的问题与完善路径[ J].时代金融，2018（3）：18 ～ 22.

[ 2 ]   余凌云.开放政府的中国实践——《政府信息公开条例》实施的问题与出路[M].北京：清华大学出版社，2016：28.