对人民法院破解执行难的调研与思考

栗阳

摘 要：破解执行难，对于实现当事人的合法权益、维护法律尊严和树立法治权威、构建社会主义和谐社会具有十分重要的意义。党的十八届四中全会提出，切实解决执行难，加快建立失信被执行人信用监督、威慑和惩戒法律制度、依法保障胜诉当事人及时实现权益。十二届全国人大报告中提出“用两到三年时间，基本解决执行难”。河南登封人民法院为破解执行难，大胆探索、先行先试，推出“五化”执行工作机制，取得显著成效，使法院执行工作质效有明显提升。

关键词：执行难;司法公信;信用惩戒

用两到三年基本解决执行难，是中国司法制度史上划时代的重大工程，具有里程碑意义[1]。河南登封市人民法院对破解执行难进行了大胆探索，在改进执行理念、优化执行队伍、规范执行行为等方面进行提升，创新推出了“五化”执行工作机制，成效显著。近期，河南省社会科学院课题组到登封法院调研了执行工作，在总结执行工作经验的基础上，对执行中存在的问题进行分析。目的是，探索新时代执行工作方法，提升执行工作质效。

一、登封法院破解执行难的主要做法

生效法律判决无法得到执行，判决就成了“法律白条”。长此以往，法院的公信力和国家司法权威都会受到损害。党的十八届四中全会以来，破解执行难被提上议事日程，最高院提出用两到三年基本解决执行难，并且到期进行评估考核，对于不合格的要拿下一些主要负责人。在这种工作力度下，破解执行难成为法院的中心工作之一。为了提高执行工作质效，河南登封法院大胆探索，形成一些好的做法，值得学习推广。

1.推行执行机构体制改革

登封法院在体制上进行改革创新，在审判权和执行权互相分离的基础上，进一步完善执行裁判权与执行实施权相分离的工作机制，对执行机构设置进行了改革：一是设立执行裁判庭（配备2名法官），把原来执行局异议裁决组的职能列入审判环节。二是执行局内设两个执行组，分为执行查控组（10名执行员）、执行裁决组（5名执行员和书记员）。三是司法警察局设立执行实施中队（15名司法警察），将财产查控和实施强制措施职能赋予司法警察局，实现了执行命令权和财产控制处分权的分离。四是保留执行局综合处（5名执行员）。这一改革打破了传统的执行庭室建制，基本实现了执行裁判权与执行实施权“两权分立”，并且将实施权里的调查权与控制权、处置权再分离。承办人员只负责流程的一段，有权决定的无权实施，有权实施的无权决定。改变了过去一个承办人一包到底的做法，避免了执行权过分集中造成的司法腐败。

2.创新推出“五化”执行工作机制

“五化”执行工作机制的内容是：保全措施执行化、风险告知全程化、执行实施警务化、执行裁决监督化、执行查控信息化。这项工作机制把执行工作的各个环节进行统筹安排，分阶段、分节点进行流水作业。一是明确了保全措施不再由以往的立案、审判、执行三个环节的相关部门分别进行，而是统一由执行局采取保全措施，网络查控后交给执行实施中队执行。二是通过在执行案件全程进行风险告知，提高当事人的执行风险意识。三是强调执行工作的强制性，法警组成执行实施中队，严打拒不执行生效判决、裁定的行为。四是重视执行工作中的程序，用科技手段助力执行工作。五是通过执行监督破解消极执行、选择性执行等问题。

3.配齐配强执行队伍

登封法院通过轮岗交流，优化了执行局干警配置。登封法院执行局有23名执行人员退出执行岗位，轮岗到其他岗位，有45名人员轮岗进入执行局工作。新进人员平均年龄32岁左右，其中员额法官4名，具有审判资格的8人，本科以上学历人员达到85%，具有执行资格的占执行局总人数的60%。通过轮岗，执行局人员配置得到了优化，执行队伍在知识化、年轻化、专业化方面都有不同程度的加强。

4.加大信用惩戒力度和对拒执犯罪的打击力度

严格执行失信被执行人“黑名单”制度。执行案件立案后，凡是符合法定条件应该上黑名单的，在法定期限内完成。通过信用惩戒，限制失信被执行人出国出境，限制其乘坐飞机、高铁，限制其子女就读高消费私立学校等等，让老赖在生活中处处受限，以此提高主动履行率和执行标的到位率。对有财产但拒不履行，甚至隐匿、转移财产的老赖，符合拘留条件的进行拘留，涉嫌犯罪的移送公安机關追究其拒执罪法律责任。

5.对执行工作进行评估和整改

最高人民法院委托中国社科院法治指数研究中心，对各级人民法院的执行工作进行考核、打分[2]。2018年，最高院已在全国各地法院通过抽签进行了考核。尽管有些法院没抽到，也有必要进行自查和整改。登封法院委托第三方，对执行工作进行了评估。通过打分，法院执行工作在哪方面做得好，哪方面有短板一目了然。通过这种有具体整改目标的评估，可以聚焦问题、立行立改，有效破解执行难。

二、破解执行难面临的主要问题

1.案多人少矛盾突出

近年来，市场繁荣，经济活动不断增多，并且人民群众依法维权意识增强，执行案件的数量每年都在大量攀升。以登封法院为例，执行案件以每年30%的速度增长，但是办案人员数量几乎没有太大变化。这势必形成案件多、办案人员少的现实困境。登封法院年均受理执行案件两千件左右，执行员平均每人每年承办案件两百多件，几乎每天都要执行一件案件。工作任务重、压力大，执行法官超负荷工作现象十分突出。

2.执行队伍素质不够高

长期以来，法院存在着重审判轻执行的思想。在人员配备上，执行局有审判资格的法官数量不足，具有执行资格的执行员以及执行干警数量不足。有些法院特别是有些基层法院，不具有审判资格和执行资格的工人编制或临时聘用人员长期工作在执行一线。这与执行工作是实现公平正义最后一个环节的地位不匹配。登封法院执行局人员轮岗之前，平均年龄45岁左右。一些执行员干执行十几年，工作方法陈旧、执行理念转换不过来，甚至极个别还存在吃拿卡要、拖延执行、乱执行、选择性执行。法院的公信力和司法权威在执行环节大打折扣。

3.执行联动机制不完善

执行难是一个综合性问题，需要各行业、各部门的广泛参与，需要公安、交警、车管、不动产登记与管理机构和银行等部门的协同配合与资源共享[3]。目前在“点对点”信息查控方面有一些进展，但是很多單位不配合、不协助执行，或者是配合、协助表面化。能通过网络对被执行人财产进行查询、冻结（解冻）、划扣的点对点银行系统也较少，对被执行人公安信息的查询也不是随时都可以进行。

4.信用惩戒和打击拒执犯罪力度不够

调研中我们发现，信用惩戒即“黑名单”制度在实际工作中作用有限，这只对有消费需求的“高端”人士可以起到惩戒作用，促使其履行执行裁决，而对于中国广大基层的普通被执行人来说，信用惩戒对其影响并不大。另外，许多人对拒不执行判决裁定罪不了解，不知道当老赖还有可能会触犯刑法构成犯罪。这一罪名的威慑力和震慑作用没有发挥出来。同时，执行干警以及申请执行人在搜集与固定该罪的证据方面也存在困难。执行机构同公安、检察机关的沟通协调还不够顺畅。在执行工作中，向公安机关移送追究拒执罪的还不太多，最终做出有罪判决的更少。

三、破解执行难的对策建议

1.推广登封法院经验，进行执行体制机制创新

基本解决执行难不是一朝一夕就能破解的问题，需要长期推进。登封法院进行了有益的尝试，可以选择部分基层法院作为试点法院，把登封法院对于破解执行难问题所进行的体制机制创新在试点法院进行推广和试验，并对试点方案进一步补充和完善，最终，以点带面，发挥典型示范作用。

2.建立健全司法雇员机制，缓解执行“案多人少”矛盾

在员额制改革的基础上，把办理执行案件的精英和骨干充实到执行法官岗位上去。同时，增加司法辅助人员（执行员、执行法官助理、司法警察）。目前法院法官工作十分繁重，不但要从事专业性工作，而且还要承担很多日常事务性工作，很多执行法官要去复印案件资料、送达法律文书，这些工作完全可以由司法辅助人员完成。短时间内通过编办增加编制的办法来增加人员并不现实，司法辅助人员可采用聘任制，建立、健全统一的司法雇员制度。

3.扩大“点对点”执行查控系统对接范围

通过加强沟通与协调，扩大与相关部门的执行查控对接，和银行、证券、公安、工商、不动产登记、民政、边防等部门建立起合作关系，加强对被执行人动产、不动产、股权、出入境信息、工商登记、消费等信息的查询与控制。除了不断扩大协助单位的范围外，还要建立起失信联合惩戒机制，解决有些单位只能“查”不能“控”的问题，实现“查控”一体化。

4.加大信用惩戒和拒执犯罪打击力度

对信用惩戒手段的理解和运用切忌简单化，不能仅停留在限制出行和高消费上。和有关部门对失信被执行人进行联合惩戒是目前最有效果的方法。执行局向被执行人所在单位进行通报比在街头公开其照片作用更大。让金融监管机构在融资信贷方面进行惩戒，让政府有关部门在资质审批、市场准入、招投标等方面对其进行惩戒，可以有最大限度挤压失信被执行人的生存空间，有效迫使其履行生效法律文书确定的还款义务[4]。在打击拒执方面一方面和公安、检察机关合力打击，另一方面加强对拒执罪的普法宣传。

参考文献：

[1]谷佳杰.中国民生执行年度观察报告（2017）[J].当代法学，2018（5）.

[2]人民法院新闻传媒总社.基本解决执行难该如何评估[J].人民法治，2018（11）.

[3]张伟.解决执行难辩证处理四对关系[N].人民法院报，2018-08-19.

[4]曾祥生.无财产案件执行管理机制[J].法学论坛，2018（3）.