基于就业结构演化国际比较的中国城镇化发展对策

梁书民 刘岚

摘 要： 通过梳理当代经济学中的非农化和城镇化发展过程理论，比较中国、美国和日本的非农化历程，以及回顾各国城镇化的发展历史，总结英国、美国、日本和韩国的城镇化发展国际经验，提出当前我国的产业布局和城镇化发展对策。主要结论有我国第二产业呈现早衰现象，不利于城镇化可持续发展，在发展高新技术产业的同时应继续大力发展传统产业，增加非农就业比重;劳动密集型产业应优先向内地人口稠密地区转移，尽量减缓和推迟其向国外转移;当前我国仍然处于人口向大城市聚集时期，应优先发展大城市，培育大区、省、市、县各级区域性增长点，促进非农化和城镇化的快速发展。

关键词： 非农化 城镇化 就业结构演化 产业技术革命 产业布局

一、前言

改革开放以来，我国借助国际产业转移的契机，通过引进外资和西方先进的工业生产技术，完成了主要工业品的进口替代和出口扩张[1]，使许多工业品的产量和竞争力位居世界前列，工业技术水平大大提升，综合国力显著增强。目前我国已经进入了上中等收入国家的行列;2019年末城镇化率已经上升为60.60%，处于城镇化发展的中后期。然而，由于我国人口众多，自然、经济、社会条件千差万别，各地的经济发展水平和城镇化发展程度差异很大，非农化和城镇化道路仍然很漫长;目前面临日趋严重的人口老龄化现象，越加严重的资源约束和亟待跨越的中等收入陷阱;西方国家实行再工业化战略，国际产业转移进入新一轮周期，出现了国际贸易保护主义回潮，国际贸易竞争日益激烈[2，3];国内消费增长乏力，缺乏新的经济增长点，从而给未来中国的非农化和城镇化发展带来了严峻的挑战。但是，伴随着新一轮国际产业转移和康德拉捷夫周期快速增长期的来临[4]，中国城镇化正处于快速发展的关键时期，新一轮的熊彼特簇团技术创新在交通、建筑和能源领域正处于壮年时期，以互联网、人工智能和新材料为代表的高新技术簇团方兴未艾，为中国的非农化和城镇化发展带来了难得的机遇。本文试图通过国际比较研究，在总结国际经验基础上发现中国的优势和劣势，抓住机遇，发挥优势，弥补劣势，克服威胁，探讨中国特色的非农化和城镇化道路，为促进非农化和城镇化快速健康发展提出建议。

二、非农化历程国际比较

改革开放初期，中国仍然处于工业化起步阶段，以农业就业为主，1978年的第一、第二和第三产业就业比重分别约为70.5%、17.3%和12.2%;1991年第一产业就业人口达到极大值39098万人，之后开始缓慢下降;1994年中国的第三产业就业比重超过第二产业，第一、二、三产业就业比重分别为54.3%，22.7%和23.0%，相当于美国1882年，或日本1910年的就业结构。2003年中国加入WTO以后，第二产业就业人数快速增加，第一产业就业比重开始快速下降，2011年第三产业就业比重超过第一产业（34.8%）;2012年第二产业就业人口达到极大值23241万人，就业比重也达到极大值30.3%，之后两个指标均开始缓慢下降;2014年第二产业就业比重超过第一产业（29.5%）。2017年第一、第二和第三产业就业比重分别为27.0%、28.1和44.9%，2015-2017年2年间，第一产业就业比重平均每年下降0.66个百分点，比2003-2015年间每年下降1.73个百分点的下降速度明显减缓;第二产业就业比重平均每年下降0.60个百分点，过早开始下降;第三产业就业比重平均每年增加1.26个百分点，将近一半是来自第二产业转移劳动力。

根据克拉克三次产业结构演化理论[5]，第一产业就业比重随经济发展水平提高而下降，第二产业和第三产业就业比重随经济发展而相继上升，是世界经济发展的普遍规律。通过国际比较发现，我国的非农化率明显比经济水平相当的国家偏低。主要受人文因素和土地制度的影响，我国的非农化进程严重滞后于经济发展。

通过比较中、美、日3国的第一产业就业比重下降速度发现，美国1840-1970年第一产业就业比重由69.7%下降为4.7%，130年间平均每年下降0.5个百分点。日本1950-1973年第一产业就业比重由46.6%下降为12.5%，23年间平均每年下降1.48个百分点。中国2003-2015年第一产业就业比重由49.1%下降为28.3%，12年间平均每年下降1.73个百分点，下降速度快于美国和日本，但是2015年以来第一产业就业比重下降速度明显减缓，接近美国历史上的平均下降速度。通过比较中、美、日3国的第二产业就业比重极大值发现，美国1943年第二产业就业比重达到极大值39.0%，日本1973年第二产业就业比重达到极大值38.2%，中国2012年第二产业就业比重达到极大值30.3%。但是，美国第二产业从业人口达到最大值的时间为2000年，在第二产业就业比重达到最大值后持续增长了57年;日本第二产业从业人口达到最大值的时间为1992年，在第二产业就业比重达到最大值后持续增长了19年，而中国在第二产业就业比重达到极大值的当年第二产业从业人口也达到了最大值，开始下降。相对于美国和日本，中国第二产业就业发展态势较弱，呈早衰现象，是城镇化速度减慢的主要原因。

三、城镇化发展历史与经验

（一）各国城镇化发展历史

工业化前期的西方各国城镇化水平很低，城镇化主要靠商业和手工业推动，对资源利用强度较低，仅限于森林采伐、农产品和手工业品贸易与贵金属的开采。18世纪中期发起于英国的第一次工业革命使人类进入了蒸汽时代，现代工业的发展和全球殖民体系的建立促进了国际贸易的发展和全球资源开发利用，大大加快了以西欧为主的殖民地宗主国的城镇化进程。19世纪70年代，欧洲国家和美国、日本开始第二次工业革命，人类进入了电气时代，为城镇化发展增添了新的动力;第二次世界大战以来在欧洲、美国、日本和苏联开始的第三次工业革命迅速在全球扩散，人类进入信息和高科技时代，通过传统产业转移和扩散，发达国家逐步进入了后工业化时代和城镇化后期阶段，而发展中国家的工业化城镇化发展迅速[6，7，8]。不同的工业化阶段对资源需求的品种和数量不同，各国的资源利用方式也因资源禀赋和国际政治和经济形势不同而异。如第一次工业革命时期对煤炭和钢铁等矿产资源需求较大，第二次工业革命时期对石油和铜矿资源需求较大，第三次工业革命时期对新能源、稀土矿和铝矿的需求较大。相对后起的资本主义国家曾经由于工业化和城镇化对原材料的需求实行了对外扩张政策，同原先的殖民主义国家争夺工业化所需的原料产地，发起了两次世界大战。二战以来，发达资本主义国家劳动力成本上升，同时更加注重保护本国的生态环境，逐步将劳动力密集型产业，以及高耗能、高污染和对矿产资源依赖性强的产业转移到发展中国家，通过国际贸易获得城镇化必需的能源，或通过进口矿产资源和原材料发展冶炼工业、加工业和制造业。发达国家的产业升级给发展中国家带来了工业发展的机遇，同时也使发展中国家出现了工业污染和环境恶化现象。在历次工业技术革命和发达经济体产业升级的驱动下，世界工业化和城镇化发展经历了四次国际产业迁移，第一次是19世纪末期英国向欧洲和美国的产业迁移，第二次是20世纪50年代美国向日本的产业遷移，第三次是20世纪60年代日本向亚洲四小龙的产业迁移，第四次是20世纪80年代开始的众多发达国家和地区向中国的产业迁移，2010年以来伴随着第四次工业革命的来临和我国制造业的内移外迁，开始了对我国城镇化进程影响深远的第五次国际产业转移，中国开始加入发达国家的产业外移行列，产业迁移目的地主要是我国内陆地区、南美洲、东南亚和南亚地区[9，10]。

养老产业和旅游业是朝阳产业，增加非农就业潜力巨大。发展养老产业要求气候适宜，森林覆盖率高，风景优美，避暑地可选南方山区丘陵和北方山地高原;地带性避寒地可选海南岛以及大陆热带亚热带地区，如云南、广东、广西、福建、四川盆地。发展旅游产业需具有自然、人文景观优势和鲜明的地方特色，可以在全国各地布局，全面发展，如在山区、林区、水域周边、草原地区、风景名胜区、历史文化名镇等发展旅游小镇。在广大农村地区，则应以实施乡村振兴战略为契机，采取现代农业、农产品加工业和乡村旅游业三产融合发展模式，大量雇佣农业工人，挖掘非农就业潜力，加速非农化进程。

农业发展应注重发挥各地的生产要素和区位优势，提高生产效率，增强农产品的国际竞争力。大力推进农业现代化，扩大农业经营规模，积极发展劳动密集型农产品出口，增加农业工人就业数量，减少因大量进口大豆等土地密集型农产品引起的国际贸易逆差;在大中城市郊区布局，发展蔬菜、花卉、奶牛、活畜育肥及相关加工业等;畜牧业面向饲草料主产区布局，如在华北平原和东北平原适宜利用大量的玉米秸秆和饲料粮资源发展秸秆养畜;草原水资源丰富地区发展人工种草和饲料粮生产，提倡设施圈养，提高饲草饲料利用效率，保护草原生态环境。

贫困地区非农化对推进我国的扶贫攻坚战略具有显著作用。目前我国贫困人口集中的14个贫困片区特点是多为山区、寒冷地区、干旱地区或土地盐碱化地区，生态环境恶劣，地处偏远地区，交通不发达。发展交通，保护生态环境是脱贫致富的前提保障;应当着力于推广先进农业技术，发展高效节水灌溉，推行农业机械化，开展盐碱地治理，大力发展现代农业;同时发展农产品加工业、互联网商业，以及乡村旅游业，实现农村三次产业融合发展，通过就地非农化，劳务输出和移民搬迁等多种途径加快当地的非农化和城镇化步伐，以加速土地流转，实现农业规模经营，提高农业劳动生产率，使贫困区农民彻底脱贫致富。

（二）城镇化发展

发达国家城镇化发展经验表明，在城镇化率达到75%之前大城市均处于聚集阶段，人口规模不断扩大，形成的超大城市规模可达3500万人以上，如据联合国统计数据，2015年日本东京市人口为3700万。我国目前大城市发展趋缓，高房价，交通拥堵，清理外来人口，使一线城市人口开始下降，过早由聚集阶段进入了擴散阶段。我国当前的城镇化发展政策是走土地集约型城镇化道路，各级城市全面发展。大城市具有土地利用效率高，规模效益明显，就业吸纳能力强等诸多优点，我国现阶段应鼓励大城市超前发展，加快发展大城市第三产业，促进经济繁荣和非农就业;培育地方性大城市为经济增长极，引领各级城市全面发展，以加快城镇化发展步伐。2018年上海市常住人口为2423.8万人，发展潜力巨大，将来总人口可能超过日本东京成为全球最大城市。地方性经济增长极包括华北的北京、天津和西安，华中的南京、杭州和武汉，华南的深圳和广州，东北的沈阳，西南的重庆、成都，西北的兰州和乌鲁木齐，以及各地区的省会城市和地级市;县级市和县城应发展成为地方性经济增长点，支撑当地的城镇化发展。

《国家新型城镇化规划2014-2020》指出优化城镇规模结构，增强中心城市辐射带动功能，加快发展中小城市，有重点地发展小城镇，促进大中小城市和小城镇协调发展。在城镇化过程中，大城市具有用地效率高，人口吸纳能力强的特点[20，21]，笔者认为应适当放宽对大城市的限制政策，大量增加大城市建设用地的供应，鼓励在城市郊区大力发展小产权房，以增加城市的人均建筑面积，稳定城市住房价格，增强城市对外来人口的吸纳能力，发挥大城市对农村剩余劳动力的吸纳潜力，大大加快城镇化进程。同时取消汽车摇号政策，通过发展公共交通、设置可变向车道和建设立体停车场等措施治理交通拥堵问题;城区各街道依托地铁站和次要街巷广泛建设步行商业街，改造升级并重新启用城区的大中型商品批发市场;大力发展大城市地铁，使地铁同城郊轨道交通和城际高铁无缝衔接，加快建设超大城市和城市群，形成国际大都市圈，使之成为吸纳潜在城镇化人口的主要区域。全国各地以大区中心城市、省会城市、地级市为核心，增加县级市设置，与县城作为分布式城镇人口吸纳中心，快速推进城镇化发展。基于对外贸易可以拉动经济增长和增加非农就业，应当进一步扩大开放程度，如将保税区和自由贸易区尽快扩大到中欧班列城市和内陆省会城市。目前已经在18个省区设置自贸区，其中内陆省区有7个（湖北、重庆、四川、河南、陕西、黑龙江、云南），将来可进一步开放沿江、沿边省区和中欧班列始发省区，逐步实现自贸区在各省市区的全覆盖。在建设“一带一路”的战略大框架下，内陆边境开放潜力大，如在东北边境城市和河港城市，内蒙古、新疆、云南和广西的边贸城镇，以及西藏的边境口岸，可以大量设置内陆边境保税区，发展边境贸易，促进城镇化发展。

我国2019年末总人口达到14.0005亿人，城镇常住人口达到8.4843亿人;根据城镇体系规模位序发展趋势预测，我国2050年总人口达到14.69亿人，城镇人口达到10.91亿人，城镇化率约为74%，城镇总数量将呈连续下降趋势，到2050年稳定在3763个左右，首位城市的人口将达3622万人;10万人以上城市数量增加为1854个，占总城镇人口的比重为88.2%;10万人以下城镇数量下降为1909个，占总城镇人口的比重将不足11.8%[22]。截至2018年底我国有城市672座，其中县级市375座;有建制镇21297座，其中县城约1460座，多数非县城建制镇人口规模很小，同普通农村区别不大。按照增长极理论，2050年在我国农村地区布局10万人以下的近2000个城镇。东部平原和丘陵区，人口密度高，县域面积小，应重点发展县城;南方山区，东北丘陵岗地、华北北部山区和草原以及西北地区，人口密度低，县域面积大，应集中发展县城和1座建制镇。

基于国家乡村振兴战略，当前兴起了特色小镇建设热潮，学界将特色小镇分为旅游、体育、森林、农业、中医药、工业文化等6大类。笔者认为建设特色小镇要综合分析当地的区位和资源优势，产业优势，资金和技术优势，注重吸纳农村剩余劳动力，要达到一定的人口规模，有重点地建设。小城镇数量不宜过多，以保证小镇发展的可持续性。城镇化造成了农村宅基地大量闲置现象，目前学术界对农村宅基地流转呼声很高。宅基地市场化可以吸引大量社会资本投资农村建设，是乡村振兴融资的关键政策，应加快农村土地制度改革步伐，遵从“三权”分置的原则，实行农村宅基地限量流转，以吸引城镇人口回归原籍投资乡村建设。

五、主要結论与讨论

本文比较了我国和世界主要国家非农化城镇化历程，得出的主要结论有：

工业技术革命与非农化和城镇化关系密切，世界非农化和城镇化发展经历了英国主导时期，欧洲美国日本主导时期，目前过渡到了以中国为首的发展中国家非农化和城镇化快速发展时期，新技术革命为我国非农就业和城镇化发展带来了机遇和挑战。

许多国家的非农化和城镇化发展经验值得我国借鉴，如美国成功开发西部的自然资源，实现均衡城镇化，日本通过立法促进国土开发和农民增收，韩国注重发展大城市吸纳农村人口，通过扩大住房供给消除贫民窟现象。

非农化进程中第二产业就业比重需达到和保持较高水平才能保证农业剩余劳动力顺利转移，实现农业规模经营，缩小城乡居民收入差别。在高新技术产业发展和人工智能化的冲击下，促进传统产业发展，防止第二产业早衰现象发生，增加非农就业是保持城镇化快速稳定发展的首要问题。

目前我国投资对经济增长的拉动作用依然强劲，充分利用当前工业的过剩产能，采取罗斯福新政式的经济扩张政策，加大对水利设施、乡村道路、城乡基础设施、文化体育设施等公共工程的投资，可以有效刺激经济发展，促进非农就业。

增加非农就业，吸纳农村剩余劳动力是非农化和城镇化发展的必由之路，我国人口众多，发展劳动密集型产业应成为基本国策，工业布局应当充分考虑非农就业问题，劳动力密集型工业应优先向内地人口稠密地区转移，尽量延迟其向国外转移。

我国正处在人口向大城市聚集的关键时期，大中城市依然是经济发展的引擎，应遵循优先发展大城市，各级城市全面发展的城镇化发展战略，通过培育各级区域性增长点，保持城镇化的高速发展势头。

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〔本文系中国农业科学院科技创新工程（项目编号：ASTIP-IAED-2020-01）;中国农业科学院协同创新项目“新时期国家粮食安全战略研究”（项目编号：CAAS-ZDRW202012）研究成果〕

（梁书民，中国农业科学院农业经济与发展研究所。刘岚，北京大学人口研究所）