补齐医疗废物和危险废物收集处理短板的思考和建议

程 亮, 张 筝, 孙 宁， 刘双柳, 陶 亚, 徐志杰, 王志凯

生态环境部环境规划院环境保护投资绩效管理中心, 北京 100012

危险废物是具有腐蚀性、毒性、易燃性、反应性或感染性等一种或多种危险特性的固体废物(包括液态废物)，其贮存、收集、转运和处置等需要遵循特别规定[1-2]. 医疗废物属于危险废物的一类(HW01)，是医疗卫生机构在医疗、预防、保健以及其他相关活动中产生的具有直接或者间接感染性、毒性以及其他危害性的废物[3-4]，包括感染性废物、病理性废物、损伤性废物、药物性废物和化学性废物等，处置不当有可能引起疾病传播或相关公共卫生问题[5-6]. 疫情期间，携带病原微生物的口罩、防护服以及传染病病人或疑似病人的废弃物、生活垃圾等均应按医疗废物处理. 我国医疗废物、危险废物安全处置起步晚，2003年“非典”疫情是推动我国医疗废物、危险废物处置走向规范化的分水岭[7-9]. 同年国家批准实施的《全国危险废物和医疗废物处置设施建设规划》[10](简称“《规划》”)，大幅提高了我国医疗废物、危险废物处置规范化水平，基本形成覆盖全国的医疗废物、危险废物安全处置能力[11-12]. 但现有研究表明我国医疗废物、危险废物环境管理依然面临较大的挑战[13-15]，环境监管能力、利用处置能力和环境风险防范能力仍有待提高[16]. 近10年来制造业迅猛发展，地区产业分布差异导致废物的种类、产生量和分布发生较大变化，《规划》建设的处置设施布局和能力难以满足要求. 蒋文博等[17]对危险废物焚烧处置设施负荷情况进行分析，认为焚烧处置能力不足且布局不合理是负荷率分化差异较大的主要原因之一. 黄启飞等[18]指出，我国当前危险废物环境风险防控面临的形势包括危险废物产生量大且持续增加、污染事故频发和环境风险凸显、利用处置短板明显以及综合利用风险防控明显不足等. 针对各地医疗废物管理现状的调查发现，安徽省医疗废物包装过程、暂存设施、医疗污水处理等规范化比例均低于60%[19]，武汉市基层医疗机构医疗废物暂存时间超过2 d的比例达64%[20]，边远地区医疗废物分类贮存合格率低于66.1%[21]. 张筝等[22]指出，由于部分集中处置设施建设运营模式选择不当，导致企业可持续运行面临较大困难.

新型冠状病毒肺炎疫情暴发后，高传染性医疗废物产生量激增[23-24]，对环境管理提出了更加严格的要求. 2020年2月21日，习近平总书记主持召开中共中央政治局会议，部署统筹做好疫情防控和经济社会发展工作，会议提出“打好污染防治攻坚战，推动生态环境质量持续好转，加快补齐医疗废物、危险废物收集处理设施方面短板”. 如何有效补齐短板，推动医疗废物、危险废物收集处理能力全面提升，是当前及未来一段时期亟待解决的问题.

1 医疗废物、危险废物产生和处置现状

1.1 产生和处置情况

图1 2015—2018年我国危险废物年产生量

根据《2015—2019年全国大、中城市固体废物污染环境防治年报》数据，大、中城市医疗废物产生量呈稳步上升趋势，2018年全国200个大、中城市医疗废物产生量为81.7×104t(见图2)，处置量为81.6×104t，处置率为99.9%. 与医疗废物产生量快速增长态势相比，处置能力提升则相对滞后，全国有21个医疗废物集中处置设施运行负荷率超过120%.

图2 2014—2018年我国大、中城市医疗废物年产生量

图3 2014—2018年全国危险废物经营许可规模和产能利用情况

1.2 利用处置能力情况

近年来危险废物经营许可证数量逐年增加，截至2018年底达 3 220 份，核准收集和利用处置能力达 10 212×104ta(见图3). 其中，危险废物综合利用规模为 6 942×104ta，占总核准规模的比例为68.0%，核准能力远大于实际需求；危险废物无害化处置规模为 1 940×104ta，占比为19%，仅为综合利用规模的27.9%，较实际处置需求仍存在较大缺口；医疗废物集中处置规模为129×104ta，占比为1.3%. 2018年，经营单位实际处理收集和利用处置量为2 697×104t，产能利用率为26.4%.1.3疫情期间医疗废物产生和处置情况

对比疫情期间和常规状态下医疗废物收集处置数据(见图4)可以看出，武汉市医疗废物产生量最高峰达247 td[25]，为2018年日均值的5.2倍，湖北省和全国高峰期收集处置量分别为2018年日均值的3.6倍和1.3倍. 疫情高峰期，武汉市及周边地市原有处置能力远不能满足医疗废物处置需求，通过各方努力，湖北省医疗废物处置能力从疫情前的180.0 td 提高到667.4 td，武汉市从疫情前的50.0 td提高到280.1 td. 到3月2日，武汉市前期积存的192 t医疗废物才全部清运处置完毕.

图4 武汉市和湖北省疫情前和疫情期间医疗废物处置情况

2 医疗废物、危险废物收集处理短板分析

2.1 医疗废物收集处置和管理有待加强

a) 医疗废物分类和收集管理不规范. 由于监管措施不到位，存在医疗废物和生活垃圾混合存放、不同类别医疗废物混装现象，对后续处置造成较大环境风险[26]. 农村和偏远地区医疗废物收集处理能力薄弱，普遍存在未进行分类隔离贮存、转运频率低、贮存时间长、违规自行处置等问题.

b) 部分城市医疗废物集中处置设施建设滞后. 我国在役医疗废物集中处置设施主要为2010年前建成投产的《规划》项目. 近年来，部分地区医疗废物处置能力余量已显不足，超过13的城市负荷率在90%以上，超过15的城市处于满负荷或超负荷运行状态，还有少数地市尚未建成医疗废物集中处置设施. 从2018年31个省(自治区、直辖市)医疗废物集中处置设施运行情况来看，有5个地区医疗废物集中处置设施平均负荷率超过100%(见图5).

c) 医疗废物管理技术标准规范尚不完善. 医疗废物焚烧处置缺乏专门的污染控制标准，目前只能参考GB 18485—2014《生活垃圾焚烧污染控制标准》以及GB 18484—2001《危险废物焚烧污染控制标准》中的相关要求. 《医疗废物管理条例》(国务院令第380号)、《医疗废物分类目录》(卫医发〔2003〕287号)以及医疗废物焚烧、高温蒸汽、化学消毒、微波消毒等相关集中处理工程技术规范出台已超过10年，难以适应当前医疗废物环境管理形势和需求，亟待修订.

首先，谁来进行解释?按照惯例，似乎最高人民法院责无旁贷，而且1991年民事诉讼法典出台后，1992年最高人民法院便出台了全面的司法解释，在实践中发挥了积极的作用。然而，小额诉讼的解释似乎远非如此简单，因为前已述及，小额诉讼只是一项制度，不是一个独立的程序，民诉法第162条没有对小额诉讼程序作出规定，“巧妇难为无米之炊”，最高司法机关如何来对没有的事项作出解释?这实际上需要对小额诉讼程序进行具体创设，而这已经超出了司法解释的范畴，最高司法机关没有能力完成此项具有法律创设意蕴的法解释。

图5 2018年我国各省级医疗废物集中处置设施的平均负荷率情况

2.2 医疗废物应急处置能力薄弱

a) 医疗废物应急处置体系不健全. 我国目前应对重大公共卫生事件医疗废物处理处置尚未建立完善的环境管理应急机制，以疫情最为严重的湖北省为例，各地市未制定医疗废物应急处置方案，主要依靠临时的行政手段应对，使得应急处置工作总体较为被动.

b) 医疗废物应急处置能力薄弱. 目前大多数地市医疗废物集中处置能力没有备份，发生突发事件时会造成医疗废物积压，带来相应的环境和健康隐患. 以疫情最为严重的武汉市、孝感市、黄冈市为例，疫情发生前，三地医疗废物处置中心已经接近满负荷运行状态，2019年设施负荷率分别为96%、85%和86%，疫情期间医疗废物产生量激增，导致本就捉襟见肘的处置能力难以有效应对.

c) 医疗废物应急处置物资保障不足. 疫情期间医疗废物激增且包装要求提高，医疗废物收集袋、收集桶、转运车辆等一时紧缺. 口罩、护目镜、防护服等防护用品优先保障一线医护人员，医疗废物处置从业人员防护装备较为缺乏，存在感染风险.

2.3 危险废物利用处置能力不匹配不均衡问题突出

a) 综合利用产能利用率低. 2018年，全国危险废物(含医疗废物)核准经营规模的产能利用率仅26.4%，主要是危险废物综合利用产能闲置导致. 数据显示，辽宁省废有机溶剂处置设施富余处理能力为统计产生量的93倍[27]，重庆市含铜废物、废印刷电路板等有价危险废物利用能力过剩现象明显[28].

b) 处置能力与需求存在供需不匹配. 危险废物焚烧和安全填埋等无害化处置能力各地区存在不同程度紧缺. 以浙江省为例，除宁波市、湖州市、绍兴市、衢州市外，其余市危险废物(含医疗废物)利用处置能力累计缺口约42×104ta[29]. 从单个设施来看，全国有20个危险废物焚烧设施运行负荷率超过100%. 部分地区填埋能力仍然紧张，按照2018年实际填埋量测算，天津市、辽宁省、海南省、吉林省和河南省5个地区填埋设施的剩余年限不足5年.

c) 特殊危险废物收集处理能力不足. 一些低价值、无价值、难处理的化工废盐、电镀污泥、含砷废物、废酸液以及农业废弃包装物、废弃危险化学品等特定种类危险废物的收集处置体系尚不完善，贮存压力和环境监管压力较大. 2017年青海省工业危险废物贮存量高达65.6%[30]. 即使危险废物处理走在全国前列的浙江省，对于表面处理污泥、焚烧飞灰、油泥、废盐等危险废物的处置能力也普遍较为缺乏.

2.4 集中处置区域合作和跨省(区、市)协同有待探索

区域设施协同共享有待进一步加强. 为减轻危险废物处置的环境监管压力，不少地方提出了“固体废物不出县、危险废物不出市”要求，危险废物合法转移协调难度较大，异地处置和处理设施资源共享难以实现. 医疗废物集中处置以特许经营模式为主，大部分地区不允许医疗废物转运至其他地区处置，加之缺乏跨行政区的协调管理机制和相关法律法规支持，使得应对突发事件时医疗废物管理相对被动. 医疗废物、危险废物集中处置的跨区域协同和设施共享有待从制度和规划层面取得突破.

2.5 医疗废物、危险废物处置产业有待升级发展

a) 行业规模化程度低，无明显龙头企业. 随着危险废物处置需求增加，大量中小型企业进入危险废物处置领域，但整体规模偏小，资金和技术研发能力偏弱，处理资质单一，呈现出“小、散、弱”特点，具有核心竞争力的企业较少. 危险废物处置行业前十名企业仅占市场份额的6.8%，行业集中度低制约了危险废物处理设施运营水平的提升. 医疗废物处理行业处于初级发展阶段，同样面临缺少龙头企业、市场集中度低的问题.

b) 部分处置设施技术和管理水平落后，导致实际运行过程中处置设施的核准经营规模无法完全发挥. 一方面，部分处置设施陈旧老化现象严重，无法保障长期稳定运行，实际可运行时间达不到设施的设计运行时间; 另一方面，部分焚烧设施由于技术工艺落后，污染物排放浓度难以满足现行技术规范的要求. 还有部分危险废物焚烧处置企业入厂分析能力不强，物料预处理和配伍能力较差，设施运行负荷率较低.

3 补齐收集处理短板的相关建议

3.1 编制实施全国医疗废物、危险废物收集处理设施建设规划

加快编制全国医疗废物、危险废物收集处理设施建设规划，加强顶层设计，从国家、区域、市县3个层级，系统谋划一批医疗废物、危险废物收集处理设施建设重大工程. 加强规划实施政策保障，将医疗废物、危险废物集中处置设施纳入地方公共基础设施统筹建设，统筹各类专项资金加强对该领域的投入，积极引导社会资本进入，出台税收、价格、用地等方面的产业支持政策，有效补齐医疗废物、危险废物收集处置方面的短板.

3.2 显著提升医疗废物环境管理和应急响应能力

a) 规范医疗废物收集转运体系. 加强源头管理，充分利用电子标签、二维码等信息化技术手段，对废物收集转运实现全程跟踪，确保医疗废物应分尽分和可追溯. 因地制宜推进农村、乡镇和偏远地区医疗废物安全处置，加强规范的医疗废物中转站建设，对暂不具备集中处置条件的村卫生室、诊所，建议在乡镇卫生院或社区卫生服务中心设置医疗废物暂存处，逐步实现边远地区医疗废物收集处置全覆盖.

b) 建立健全医疗废物环境管理应急响应体系. 建议构建以应急响应等级标准划定为基础的多层级医疗废物环境管理应急响应体系，制定相应的国家级、省级、市级、单位等不同层面的应急职责清单. 针对应急状态下医疗废物贮存、收集转运和处置等环节差异化管理需求，完善应急响应法律法规和技术标准. 从应急响应队伍、应急物资储备制度、应急响应信息化建设、应急信息公开与舆情应对以及上下协调联动机制等方面健全应急响应体系.

c) 完善应急处置设施和处置能力配备. 以充分保障突发重大公共卫生事件情况下医疗废物安全处置为目标配备应急处置设施，建议优先考虑危险废物焚烧类设施[22]，其次考虑生活垃圾焚烧处置设施或者水泥窑处置设施协同处置医疗废物. 上述处置能力不能满足应急处置需求时，建议采取移动式或临时新建医疗废物应急处置设施作为补充.

d) 建立充分衔接重大疫情的应急响应机制. 建议将医疗废物应急管理纳入地方重大疫情应急响应机制，建立集中统一高效的领导指挥体系，强化生态环境部门与卫生健康部门联防联控工作机制，增强医疗废物应急处置的协同性、整体性、专业性.

3.3 全面提升医疗废物、危险废物调查评估和监管信息化能力

a) 加快开展医疗废物、危险废物处置能力调度评估. 建议结合第二次污染源普查和环境统计工作，加快组织完成全国医疗废物、危险废物产生、利用处置和设施运行情况评估，准确掌握处理处置能力缺口和分布情况.

b) 全面提升全国危险废物监管信息化能力. 在现有国家固体废物管理系统基础上，结合环保大数据平台建设，利用5G、物联网等技术，进一步提升医疗废物、危险废物监管信息化能力，实现废物产生、贮存、转移、处置全过程电子跟踪，建立“能定位、能查询、能跟踪、能预警”的全过程监管信息系统，提升风险防控水平.

3.4 统筹建立健全多层次的危险废物处置设施体系

a) 加快省级层面的区域危险废物处置中心建设. 以省(区、市)为单元，根据辖区内危险废物产生、利用处置现状和废物增长趋势，统筹谋划、合理布局，加快建设省(区、市)内区域性的危险废物集中处置设施，使辖区内各市和重点产废地区处置能力与废物产生种类、数量总体匹配.

b) 建立重点区域跨省(区、市)的危险废物协同处置模式. 加快推动长三角、珠三角、京津冀等国家重大战略区域开展跨省(区、市)危险废物集中处置协同合作，打破跨省(区、市)转移行政审批壁垒，探索建立集中处置设施共建共享模式，实现危险废物处置能力优势互补，增加处理处置能力弹性.

c) 着力全国特殊危险废物处置能力布局和建设. 针对废盐、砷渣、废酸、菌渣等各地普遍缺乏处置能力的特殊危险废物，在全国范围内统筹布局一批专业化设施，促进特殊危险废物利用处置能力提升，解决此类废物长期贮存、无法处置的问题.

d) 鼓励大型企业和园区配套建设危险废物处置设施. 各地可结合产业发展布局、废物产生和现有处置设施能力和布局情况，针对危险废物年产生量大于 5 000 t的石油开采、石化、化工、有色等产业基地(工业园区、产业集聚区)、大型企业配套建设高标准处理处置设施，实现就近安全处置.

3.5 推动医疗废物、危险废物利用处置技术优化升级

a) 及时开展现有处置设施升级改造. 开展典型危险废物集中处置设施累积性环境风险评价与防控，淘汰一批工艺落后、不符合标准规范的设施，新改扩建设施优选对废物种类适应性强的焚烧设施，降低危险废物直接填埋量，审慎控制“十四五”期间填埋场建设规模.

b) 规范发展水泥窑及工业炉窑协同处置. 推动落实税收、金融等鼓励政策，研究建立协同处置价格政策，消除市场和制度瓶颈，规范依托水泥窑、钢铁企业现有工业窑炉协同处置危险废物和依托火电厂协同处置工业污泥.

c) 推动处置行业实现规模化发展. 鼓励医疗废物、危险废物利用处置企业通过兼并重组等方式做大做强，提高行业集中度，开展技术创新，强化运营服务，打造行业龙头. 推行强制性清洁生产审核，引导危险废物利用处置企业采用先进适用工艺科学发展.

4 结论

a) 目前我国医疗废物、危险废物在收集处置能力、监管能力和应急能力等方面仍存在短板. 为落实党中央有关要求，加快补齐医疗废物、危险废物收集处理短板，迫切需要统筹全国医疗废物、危险废物处置设施建设，建立健全与国家经济社会发展相适应的医疗废物、危险废物收集处置体系.

b) 危险废物补短板重点领域建议聚焦于特殊废物收集处置、重点区域协同处置、信息化监管能力提升等方面；医疗废物补短板重点领域建议聚焦于无处置能力地市新建医疗废物集中处置设施、超负荷运营的处置设施实施更新改造、偏远地区新建处置设施、医疗废物应急处置能力合理配备等方面.

c) 建议着眼于补齐部分地区短板，而非全面建设，通过加强顶层设计，实施一批工程项目，解决医疗废物、危险废物收集处理方面的短板，为保障公众健康和环境安全、建设“美丽中国”提供有力支撑.