我国行政主体理论的反思与重构

王博

摘要：我国现行行政主体理论构建与80年代末行政诉讼法制定之时，但其缺陷随着社会的发展和市场经济体制的渐趋成熟已经突显，引起了许多学者对该理论的反思和重构，并在一定程度上已达成共识。本文尝试探讨怎样提供一个缓冲地带以实现我国现行行政主体理论实现平和过渡，并试着从行政主体与行政诉讼被告关联的角度尝试切入和更深层次的探析。

关键词：行政主体 重构 行政诉讼被告

在我国行政法理论体系当中，行政主体理论占有重要的地位，甚至可以说行政主体是行政法学体系的中心，是整个行政法理论的基础。除了对现代行政法学理论的学科建设作用之外，行政主体理论在推进行政体制改革、行政组织法的深入研究甚至在促进我国的民主法制建设方面，都有着重要的意义。笔者认为，我国行政主体理论最大的局限性是其构建之初便与行政诉讼主体进行人为的捆绑，这也是造成后来该理论不能适应社会发展受到各种挑战和质疑的根源之所在。

一、我国现行行政主体理论的创立及现状

行政主体理论并非我国的原创。我国早期的行政法学研究，实际上是从行政机关和行政组织的角度出发的，在这个角度上对行政管理主体的探究本身存在着重大的缺陷。20世纪80年代以来，随着对国外行政法理论的引入日渐增多，特别是法国、日本的行政主体概念的引入，适逢我国行政诉讼法制定之际，行政诉讼被告这一概念的确定，使行政主体概念的外延进一步扩大。正如学界所公认的，行政主体概念是舶来品，但从当时我国行政主体制度的建构来看，行政诉讼被告的资格问题则可以说是一阵东风，直接促成了行政主体概念的舶来。因此在现行行政主体理论的创立之初，便于行政诉讼被告紧密地联系在一起，有学者干脆将这一模式下的我国现行行政主体理论称之为“诉讼主体模式”。

二、我国行政主体理论所面临的质疑和挑战

行政主体概念的引入，无疑曾对我国行政法学科建设和行政诉讼事务做出了应有的贡献，但时至今日，缺陷也不断昭显，在很多方面尽显捉襟见肘之处，也已经引起学界的广泛重视。我国行政主体理论的缺陷也正是从行政诉讼的实务中充分暴露出来的。行政主体概念的引入在当时主要是为行政诉讼被告服务的，这一点不容置疑，甚至有理由做出一个大胆的猜测，是不是先前已经对行政诉讼被告范围有了一定的认识，而后随之将其纳入行政主体名下，而形成了我国行政主体的外延呢？这种猜测显然已无可证实，但随着我国市场经济的迅猛发展，社会的进步，行政体制改革的进行，以及一定程度的地方分权和社会分权，行政主体的内涵和外延受到了挑战。

（一）行政主体内涵与外延的不确定性

按照现行行政主体理论，是否具有行政职权是一个组织究竟能不能成为行政主体的关键。但在判断某一组织是否具有行政职权上，行政法学理论迄今都没有提供一个明确且令人信服的客观标准。因此，行政主体概念先天就存在着某种模糊性。这种模糊性也决定了其外延的不确定性。

（二）行政主体范围过窄

行政主体包括行政机关和法律法规授权组织。随着参与制民主的发展，社会政治经济的不断进步，现代行政法学已经将国家行政机关以外的社會公权力组织实施的公行政纳入其研究视野，行政法也将其纳入调整范围之内，这在一定程度上是对社会分权的承认和回应。

（三）行政主体责任归属混乱

按照我国现行行政主体理论，行政主体是能够对自己的行为独立承担责任的组织。而我国国家赔偿法规定将赔偿费用列入各级财政预算，因此实际的赔偿责任的承担者应该是国家，这样一来，行政主体并非真正能够独立承担责任，而实际的责任承担者——国家又被排除在行政主体之外。这是我国行政主体理论所面挑战之一。

三、重构行政主体理论的思考

行政主体理论对整个行政法学学科体系和学科建设发挥着基础性的作用。然而我国现行行政主体理论本身的缺陷在很多方面受到质疑，“既然一个理论范式的基本价值已经出现确实现象，并且无法通过简单的修补可以找回，我们就有必要在既有制度和学术发展的基础上，建构一种新的理论范式。”笔者认为，行政主体理论的诞生自然有其特定的价值功能，因此把握这一理论的精髓和本义，对其进行利用必然是不二选择。在当前公共行政改革背景下，行政主体制度是一项不可或缺的重要的法律技术和行政实体制度，我国行政主体理论理应在“新公共管理”与职权行政主体发展中发挥其应有的价值功能。

（一）实现行政主体与行政诉讼被告资格的分离

由于我国现行行政主体理论在设立之初将行政主体与行政诉讼被人为地联系在一起，所以在面临行政诉讼被告难于确定或者行政诉讼被告范围过小的实务问题时，惯性思维使得他们更多地考虑从更改行政主体理论入手，以期通过增加行政主体的种类加以解决，甚至为了满足行政诉讼要求而将各类机关机构组织甚至个人都生拉硬拽的归入行政主体名下，如果真的遵照这样的思路来更改我国行政主体理论，则势必重蹈旧日的覆辙。受思维定式的制约，人们往往容易忽略另一个更为简便的解决途径——解除捆绑着行政主体与行政诉讼被告之间的绳索。解除行政主体与行政诉讼被告之间的密切的人为关联并非难事，这本应属于行政诉讼之问题，与不同层面上的实体行政主体理论并无天然的联系，自然可以通过诉讼层面得到解决。

（二）增加国家为行政主体

国家本就是行政主体之一，也是合理解释我国国家赔偿法将国家认定为赔偿责任归属者的最佳路径，更重要的是，增加国家为行政主体是完全可行的，也许就目前我们国家的实际情况而言，急切地将行政主体的外延扩大至社会自治组织或者急切的引入西方的公务法人概念将会面临种种气候和环境的不适，但是，国家作为天然的行政主体，理应列入行政主体理论的外延之内，对此，无可置疑。正如前文所说，行政责任的归属问题一直是我国行政主体理论所面临的最大困扰，而囹圄之一便是与国家赔偿法中的说法相互矛盾，难以自圆其说，将国家列入行政主体之内，该矛盾便自然而然的得以化解。

（三）丰富我国行政主体理论的内涵

对行政主体的研究向更深更广的层次推进可以看作是为以后做足功课，奠定坚实的理论根基。我国现行行政主体理论不但缺乏科学性，而且内容干瘪，甚至不能称得上研究，仅靠着对行政诉讼被告的一点功用维系生存，如果解除了二者之间的勾连，我国行政主体理论将只剩一副空壳。因此，从学术研究的角度来看，现阶段能够做到也应该做的是全面扩展我国行政主体理论的内涵。

四、应尽早剥离我国行政主体与行政诉讼被告关系

我国公共行政改革初见端倪，如果不将现行行政主体理论“洗心革面”，依然抱守那个仅具有特定时代性的确定行政诉讼被告资格的功能不放的话，我国的行政主体理论将面临全面的瘫痪。可以这么说，如果不能解开束缚我国行政主体理论的枷锁，那么行政主体理论真正的价值功用便不可能得以发挥。从行政诉讼的角度来看，行政诉讼被告的资格问题，本质上是程序性问题，而行政主体理论则是行政法上的实体理论，二者属于不同层面，不具有可比性，更不能仅为了诉讼法条文的表述之便就牵强的将其扯上联系。由于受到行政主体理论的束缚，我国行政诉讼制度在被告确认方面面临着严重的困难。我们知道，行政诉讼制度作为一项最为重要的救济制度，是我国依法行政、建设法治政府和甚至确保公民基本利益的灵魂，面对如此困境，枷锁必须尽早解开。剥离行政主体与行政诉讼被告的关系是时代的要求，更是我国行政法治进程更顺利行进的要求。

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