毗邻大都市区的中小城市国土空间综合交通体系规划研究

孙德发

摘要：目前关于都市区综合交通体系规划研究大多数重视构建满足区域内互联互通的交通体系，而毗邻大都市区的中小城市往往关注自身交通体系的实施性和操作性，忽视与大都市区综合交通的战略性和协调性。因此，本文从区域协调角度，针对性地提出规划思路和建议，以期指导尤其中小城市在新一轮国土空间规划背景下的综合交通体系规划。

Abstract： At present， most studies on the planning of comprehensive transportation systems in metropolitan areas attach importance to building a transportation system that meets the interconnection of the region， and the small and medium-sized cities adjacent to metropolitan areas often pay attention to the implementation and operability of their own transportation systems and ignore the integration with metropolitan areas strategic and coordinated transportation. Therefore， from the perspective of regional coordination， this article puts forward planning ideas and suggestions in order to guide the comprehensive transportation system planning of small and medium-sized cities in the context of a new round of land and space planning.

关键词：毗邻;大都市区;中小城市;综合交通;区域协调

Key words： adjacent;metropolitan area;small and medium-sized cities;comprehensive transportation;regional coordination

中图分类号：TU984.191                                文献标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2020）17-0070-03

0  引言

十八大提出要“加强生态文明制度建设”，并随着《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的印发，标志着我国空间发展和空间治理进入了生态文明新时代，并要求全面开展国土空间规划工作。自然资源部颁布《市县国土空间总体规划编制指南》对综合交通体系提出：立足交通供需和流量分析，合理确定综合交通体系发展目标、战略和布局，促进区域一体、城乡协同的综合交通体系建设，明确资源配置策略和实施措施。在学术上，刘丰等指出新时期区域交通规划的新原则、新转变及规划新路径[1]。原涛等提出通过分析中等城市区域交通面临的新机遇、新模式、新政策和新手段等，继而提出中等城市区域交通规划要点[2]。马小毅等提出在国土空间规划中的组织方法、技术理念和表达形式方面的探索[3]。陈必壮等从规划原则、技术路线、规划目标与需求预测四个方面提出了城市群综合交通系统规划方法[4]。范操等提出中心城市综合交通发展规划中的基本理论与方法[5]。杨东援提出要深入关注下一层级区域与城市群综合交通网络衔接方式与布局[6]。综上所述，学术研究层面对都市区、城市群以及中心城市综合交通体系研究，仍沿续传统交通规划的“四阶段”方法或在此基础上增加新技术大数据分析，而对毗邻大都市区的中小城区面临交通发展困境尚未重视和研究，并对在国土空间规划背景下需要毗邻大都市区的县市交通协同内容均未有研究分析。本文在回顾已有的研究基础上，拟通过对目前正承担漯河市国土空间规划的综合交通体系研究，分析在毗邻郑州大都市区的中小城市漯河利用本轮国土空间规划的编制机会，如何构建支撑漯河融入大都市区的综合交通体系。

1  中小城市与毗邻大都市区之间的综合交通体系关系

大都市区通常是指人口和经济活动的大型集聚区，这个区域组成了一个完整的经济活动功能区，超过了单个城市的行政范围[7]。大都市区是城市化发展到较高阶段的城市空间组织形态，是支撑带动城市群发展的核心增长极。而毗邻大都市区的中小城市往往是指处于大都市区行政边界毗邻城市，是在城市空间、基础设施与人口特征等能够自成体系但与大都市区又密切相关的城市。

1.1 大都市区互联互通综合交通给毗邻中小城市的机遇

1.1.1 大都市区将形成高效便捷的枢纽体系

城市空间互动、产业协同、资源共享是大都市区主要特点。

1.1.2 大都市區将形成互联互通的区域城际交通网络

大都市区将通过轨道快线实现区域内交通城市化，重构都市区城际枢纽体系，强化与功能中心的耦合布局。完善枢纽衔接功能，都市区范围内县级实现城际网络全覆盖，实现高端功能中心间、功能中心与门户枢纽间、功能中心与外围组团间直联直通，形成以核心功能中心为枢纽，多点对外辐射的市域铁路或城际轨道。

1.1.3 大都市区将重塑货运物流组织体系，与产业形成互动

大都市区围绕空港、陆港、港口等打造多式联运运输体系。优化都市区内部干线公路网络，沿线多点布局生产、生活服务的专业化物流园区。从而拉动周边城市成为都市区腹地，提升大都市区的带动作用。

1.1.4 交通基础设施的延伸，毗邻城市融入大都市区实现一体化

都市区与周边城市一体化发展趋势明显，并呈现出城市-区域的都市区化的趋势。经济新常态下毗邻区接轨上海大都市区发展比以往更加全面和深入，主要特点在于地区间的经贸、人文等全面接轨以及产业合作平台建设[8]。在具体实施路径上，需充分发挥“区位+交通”优势，促进大都市区和周边城市的融合，使生产要素在核心城市和周边的区域能够流动起来。

1.2 毗邻大都市区的中小城市交通发展难点

1.2.1 各类国家战略机遇叠加郑州大都市区，毗邻城市搭不上国家战略被边缘化

作为中部增长引擎，郑州航空港经济综合实验区、郑洛新国家自主创新示范区以及河南国家自贸试验区等各类国家战略机遇叠加郑州。通过郑汴、郑许、郑新、郑焦交通基础设施一体化建设，为郑州大都市区一体化融合发展注入了新的动力，加快中原城市群发展，推进郑州建设国家中心城市。

而毗邻郑州大都市区的漯河，一方面由于缺乏国家战略政策支撑，与郑州大都市区对接缺乏平台与抓手，往往难以列入建设计划;另外一方面作为粮食主产区的漯河，这些交通基础设施往往侵占永久基本农田，由于缺乏国家战略支撑，现有政策难以进行永久基本农田格局优化调整，也造成列入建设计划的交通基础设施难以落地。

1.2.2 “被动式”接受重大交通基础设施，往往存在不确定性

大都市区在规划互联互通综合交通体系时，常将毗邻城市作为一个节点考虑。周边中小城市一方面并不清楚大都市区放射式通道的规划意图，仅当作通过性通道预留，而不充分与综合交通网络布局协同实现产业互动;另一方面大多数交通基础设施需要占用土地指标，中小城市政府往往不愿意占地，导致交通通道和城镇的脱节;还有一方面中小城市在积极对接落实和利用交通通道资源时，有时会出现由于大都市区的发展思路调整造成原规划通道取消。如郑州都市区起初提出将G107的货运通道西移，到了2017年提出了G107东移形成东面的南北产业发展带，而漯河东部一直未考虑或预留货运通道。

2  基于区域协调的漯河市国土空间综合交通研究

交通是支撑城市发展的骨架，对引导城市空间布局具有重要作用。

2.1 迫切需要加强与郑州大都市区共建共享区域设施以提升区域辐射能力

2.1.1 构建完整的区域轨道网络，支撑漯河融入郑州大都市区的城镇走廊

①以市域铁路建设，实现漯河融入郑州大都市区的公共交通一体化。市域铁路是促进中心城区和重点镇卫星城之间的联系，带动能力广。建议漯河将延伸郑许市域铁路列入十四五规划，通过轨道交通直联许昌、新郑机场和郑州东站，实现融入大都市区的轨道交通网，促进郑许漯城镇发展带的公共交通发展。

②以城际铁路建设，实现漯河城区与大都市区核心功能区直联直通。推进郑州新郑机场至漯河的城际轨道交通建设，升级改造漯河站，并采用TOD理念，实现漯河核心功能区与郑州航空港、许昌新区的直连直通。

③以宁洛高速铁路建设，实现漯河高铁枢纽城市建设。力争将洛阳-平顶山-漯河-周口高速铁路纳入国家和河南省“十四五”建设规划，实现与徐西客运专线、郑万客运专线、京广客运专线以及郑合客运专项的无缝衔接，打造“十字形”高速铁路枢纽城市，提高漯河市铁路辐射能力。如图1所示。

2.1.2 构建现代物流运输体系，高效对接郑州陆港和航空港

①利用高等级公路建设，强化漯河境内城镇与郑州大都市区的便捷联通。加快许信高速公路建设以及国道107东移，增强郑州大都市区对漯河市的辐射带动以及促进沿线城镇与郑州大都市区快速联系。

②完善漯河集疏运网络建设，强化货运通道建设。公铁水多式联运是整合区域物流资源、推动市域物流业集聚发展的重要战略行动。依托沙颍河航道、孟平铁路、京广铁路、G107，建设漯河港、铁路站场和公路港口，形成建设公、铁、水多式联运交通枢纽，打造内陆地区国际物流战略节点。

③强化与郑州航空港枢纽的联系，强化郑州航空港经济综合试验区的辐射带动作用。完善通用机场功能，积极推进临空经济区建设，提升交通服务，联动郑州空港，培养通用航空消费市场。

2.2 市域多组团融合发展迫切需要构建“轨道+高等级公路”骨架网络以优化市域國土空间结构

2.2.1 构建市域轨道交通网络，促进县市一体化发展

对孟平和漯舞等既有铁路通道提升服务容量和品质，规划中心城区与临颍、舞阳县的市域轨道交通，推动县市一体化发展，同时利用轨道交通枢纽建设带动城镇发展。

2.2.2 建设“大绕城、大联通”高等级公路格局，促进城镇空间布局优化

构建“环形+放射性”干线公路网络，促进沿线港口、产业集聚区等物流空间布局优化，以及沿线乡镇产业优化。结合干线公路规划建设，整合迁建沿线小规模、低效、高污染等一批物流园区、批发市场，引导各物流要素加快向重点物流园区集聚发展。

2.2.3 城区内部功能片区融合迫切需要尽快打造现代化公交体系以转变个体交通方式主导地位

①确定“公交+慢行”为导向的绿色交通体系。改善慢行交通环境，增强慢行+公共交通的吸引力和服务水平将有利于居民出行方式的转换，使老城区的交通发展与地区环境容量和空间品质要求相适应，起到缓解城市交通压力、优化出行结构的作用。

②实施公交导向开发，促进用地与交通发展的良性互动。加强对私家车使用的管理，高强度开发与大容量公交系统互为依存，由公交为骨架的市域客运走廊，以在充分发挥城市空间集聚同时解决城市快速发展过程中产生的交通拥堵问题，努力实现交通与用地的整合发展，提供交通规划引导城市规划的发展模式。

3  毗邻大都市区的中小城市国土空间综合交通体系规划几点建议

3.1 通过政策、市场叠加效应加快中小城市与邻近都市区融合发展，推进大型交通基础设施协同建设

中小城市能否真正的融入大都市区实现一体化发展，以及区域功能结构优化，将取决于政策、经济等因素的叠加效应。如利用自身主导产业、生态环境、区域优势等，推动科创、产业、对外开放等一系列政策，实现教育等公共资源向邻近都市区中小城市倾斜，探索形成利益共同体的保障机制，都市区和邻近城市将愿意共同加大区域交通设施建设，实现公共产品均等化使用。

3.2 主动对接 “十四五”发展规划，落实重大交通基础设施项目

国务院《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》（中发[2018]44号）提出，要建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑。因此，国土空间规划编制需要充分与 “十四五”对接、沟通、协调、反馈，保障2035年基本实现社会主义现代化的空间基础为目的。国土空间综合交通体系规划既要体现对国民经济和社会发展的支撑保障作用，推进交通基础设施项目空间布局，又要体现对生产、生活、生态空间中的开发保护建设活动的空间约束作用。

3.3 落实国土空间交通设施用地控制研究

3.3.1 重大交通基础设施用地纳入国土空间规划

对综合交通枢纽的选址、功能、需求进行分析，确定综合交通枢纽用地控制规划，包括对外交通设施和城市集疏运交通设施的用地规划，纳入到国土空间规划。

在交通设施用地控制基础上，结合国土空间发展和交通发展研判推演，对近中期交通发展控制用地和远期预留用地进行明确，研究远景规划预留重大基础设施用地，纳入到国土空间规划。

3.3.2 国土空间规划用地布局反馈

在不同土地供应政策情景下，在城市发展目标基础上，结合城镇开发边界划定以及城市空间结构优化，分析在存量背景下交通设施对城市机动车保有量以及用地开发强度的反馈。

3.3.3 新增交通设施的建设用地指标对永久基本农田划定调整更新

结合规划新增交通设施，分析评估建设实施时序和基本农田占用关系，明确城镇与国土空间总体规划中建设用地指标的关系，明确各县市新增交通设施建设用地指标的控制要求。按照“总体稳定、局部微调、量质并重”的原则，开展补划永久基本农田工作，编制永久基本农田补划方案。

4  结语

本文分析了毗邻中心城市在面对大都市区将叠加更多的政策支持下，面临的困境和机遇。在新一轮国土空间规划的时代要求下，以协调发展的角度探讨中小城市从区域融合大都市区、市域多组团融合发展以及城区内部功能片区融合等三个方面如何构建相应的交通支撑体系，并以漯河市国土空间综合交通体系规划为例。最后，从争取国家级和省级的交通建设政策支持、对接“十四五”发展规划以及存量背景下交通设施用地控制方面提出建议，真正实现综合交通体系作为实现国土空间治理的政策工具。

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