多地出台政策鼓励生育：发放保教费、落实陪产假等

赵丽 贾婕

6月11日，我国102个中央部门集中向社会公布2020年预算。记者注意到，因为计划生育工作任务减少，国家卫健委2020年预算中计划生育服务一项预算数为8879.6万元，比2019年执行数减少了2949.4万元。

与此同时，多地于近期陆续出台政策，鼓励生育。比如，北京调整生育医疗费用待遇、山西省鼓励用人单位发放婴幼儿保教费、广东落实陪产假等。

专家认为，多地出台鼓励生育政策，既是响应国家政策，对过往紧缩的生育政策的一种修訂，又是对二孩政策放开以来奏效不明显的促进。不过，鼓励生育的政策效应不可能一蹴而就，需对症下药，完善和调整我国家庭福利政策，构建生育友好型社会。

各类因素相互作用，最终导致生育率低

今年1月17日，国家统计局发布数据显示，2019年全年出生人口1465万，人口出生率为10.48‰;死亡人口998万，人口死亡率为7.14‰;人口自然增长率为3.34‰。

此前，国家统计局发布的数据显示，2018年全年出生人口1523万，人口出生率为10.94‰。

据悉，2018年人口出生率为1952年以来最低，而2019年再度“触底”。

关于我国人口出生率持续走低的原因，北京大学人口研究所教授陆华杰表示，一是结婚和生育的适龄群体人数不断下降;二是人们的生育意愿不是特别强烈;三是国家关于鼓励或者刺激人们生育的辅助政策配套等不足。

南开大学人口与发展研究所教授原新表示，生育率水平高低和出生人数需要作区分，生育率是出生人数除以育龄妇女人数，当下育龄妇女人数特别是生育旺盛期育龄妇女人数快速减少，是出生人数下降的主要原因，即便在生育率保持不变或者小幅度上升、下降的情形下，出生人口规模减少的情况也难以扭转。

原新说，生育意愿和行为受到社会经济、文化、生育观念等原因的综合影响，调查显示，全面二孩政策实施以来，出生人口规模不理想的原因主要有以下四点：

第一，养育孩子的经济成本过高，无论是生育成本、生活成本还是教育成本，养育一个孩子对于家庭来说会增加不少压力，更不用说二孩甚至三孩;第二，儿童的托幼问题，随着二孩政策放开，公立幼儿所、幼儿园短缺情况越发突出;第三，长期以来实施的晚婚晚育政策，以及出于对自身健康与孩子的顾虑和考量，致使生育二孩的女性年龄偏大;第四，生育二孩的夫妇的年龄与职业生涯上升期的冲突。

生育政策发生转变，多地频繁鼓励生育

面对人口出生率下降的趋势，一些地方在今年不断出台鼓励生育的措施。

6月3日，河南省十三届人大常委会第十八次会议表决通过了《河南省人民代表大会常务委员会关于修改〈河南省人口与计划生育条例〉等八部地方性法规的决定》。其中，《河南省人口与计划生育条例》第十五条第一款修改为：“提倡一对夫妻（含再婚夫妻）生育两个子女。”

5月1日起，北京市调整生育保险医疗费用支付标准，进一步保障好参保职工生育的基本医疗需求。此次主要调整生育医疗费用待遇，包括产前检查、住院分娩和计划生育手术等项目。

4月8日，山西省人民政府办公厅下发《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的实施意见》，鼓励用人单位对计划生育政策内生育的婴幼儿家庭父母每人每月发放200元的婴幼儿保教费。

3月8日，广东省发布《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的实施意见》，提出要加强对家庭婴幼儿照护的支持和指导，包括全面落实产假、配偶陪产假等政策以及积极探索试行与婴幼儿照护服务配套衔接的育儿假、产休假，并鼓励用人单位采取灵活安排工作时间、减少工作时长、实施远程办公等措施。

在原新看来，各地鼓励生育政策的出台背景，主要是在2015年全面放开二孩政策后，特别是党的十九大报告在实施健康中国的大战略框架下所提出的“促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接，加强人口发展战略研究”，这体现了我国生育政策发生重大转变，从一直以来的紧缩型人口政策变为适度宽松型人口政策。相应的，与严格控制人口数量对应的经济社会政策，当然要转变为与全面二孩政策匹配的经济社会政策。

“当下频繁提出鼓励生育政策，首先是响应国家的政策，是对过往紧缩的生育政策的一种修订;其次是对二孩政策开放以来奏效不明显的促进。这些政策发挥作用有时间效应，所以鼓励生育的政策效应不可能一蹴而就，在生育作为上的体现需要一定的时间周期。”原新说。

陆华杰也认为，各地实施的一些优惠政策，如陪产假、产假延长等，实施效果微乎其微。“这应该说只是一种象征性引导，还没有起到真正的作用。其实，应该出台更多积极的政策来鼓励生育。”

完善家庭福利政策，促进自然人口增长

在今年全国两会上，鼓励生育也是不少代表、委员热议的话题。全国人大代表、大连外国语大学校长刘宏建议，借鉴世界其他国家经验，由国家统筹采取现金补贴、差异化个税抵扣、租房和购房补贴等系统性配套补贴政策，促进自然人口增长。

陆华杰建议，应探索建立从怀孕到18岁或学历教育结束的全面鼓励生育体系，可考虑包括孕期保健补助、住院分娩补助、托育津贴、教育津贴、家庭个税抵扣，以及对不符合缴纳个税标准的低收入人群实行直接经济补贴等。

在原新看来，要对症下药完善和调整我国家庭福利政策：第一，要增加和稳定家庭收入，有了稳定的收入才能保证孩子抚养的投入和教育投入。第二，国家要更多地承担关于教育和养育子女的支出，加强公立的服务设施建设与配给。第三，要增强生育者的信心，如出台延长产假、增加陪护假等支持政策。第四，加强生育的技术支持，通过技术和优质服务保障大龄孕产妇的生育安全，通过人类辅助生殖技术帮助有生育困难的家庭。第五，构建生育友好型社会，增强舆论环境对于生育的促进，改变过去我国采取的严格限制多生的政策所带来的负面观念。

“构建生育支持体系在西方国家运行了几十年，而我国正处于一个初步探索的阶段。比如，孕期保健补助、住院分娩补助等在我国已经开始实施，但托育津贴、教育津贴还处于探索和商讨阶段，包括考虑延长9年义务教育至12年或15年，这都属于建构生育支持体系中的环节，需要时间慢慢完善和实行。”原新说。

陆华杰也认为，家庭福利政策是一个多元的政策，包括健康、教育、住房、税收、公共交通等，目前我国家庭福利政策处于起步构建阶段。“过去，我们主要以大家庭模式为主，生育的要求以控制为主。如今，需要进一步完善家庭福利政策，不仅是产假医疗待遇，还应包括0至3岁或者3至6岁儿童的基础义务服务。父母都希望孩子未来能成为国家的栋梁，在教育投入方面的成本越来越大，这无形给二胎家庭带来了压力，所以需要全方位改善这个环节。”

陆华杰补充说，育龄妇女所面临的工作和家庭平衡问题也是她们是否愿意生孩子的重要因素。因此，适龄女性职场发展问题也是国家应该关注的问题之一。