警用无人机在公安勤务中的应用研究——以疫情期间公安勤务活动为例

张训志，黄志度

（中国人民公安大学，北京 100038）

无人机参与公安勤务活动是近年来在科技警务及效能警务理念推广下提出的一种全新勤务模式，在保证执法水平的同时减少警力成本和时间成本，目前深圳、威海、贵阳等城市相继开展警用无人机参与公安勤务活动的执法研究，并已取得一定成果。在对警用无人机应用进行研究的过程中，必须要对警用无人机及公安勤务等相关概念进行明晰，在明确概念的基础上才能对警用无人机的法律地位和勤务工作中的创新应用及战术发展进行探讨。

一、概念界定

要将作为新兴科技的警用无人机融入传统公安勤务工作和勤务制度之中，必须对二者进行准确界定，明晰在公安勤务工作中二者的主次地位，不能将公安勤务工作单纯作为展示新兴技术的载体。

（一）公安勤务

公安勤务，英文Police operation，翻译为警察行动，是警察在某一特定时段内所体现的具体工作或具体要求，抽象的警察行为是众多警察行动的总和。有学者将公安勤务表示为：警察机关在从事警察业务的过程中对警察机构和警察人员进行有效编组，使其按照分配的时间和循序的方式来高效完成公安业务，进而达成公安任务。[1]作者认为，公安勤务的探讨离不开执法执勤实践活动，因此本文结合我国实际将公安勤务定义为：公安勤务是我国公安工作的特定阶段公安任务的具象表现，是特定阶段、特定区域内具体的、具备可操作性的、系统高效的公安运行结构模式和执法执勤样式。且公安勤务具备以下特点：

1.阶段性。公安勤务是我国警察行为在某一阶段的具体表现，作为国家行政机关，公安勤务具有鲜明的时代特色和社会烙印。特定阶段的公安工作有其侧重的不同方面，在本阶段的工作重点一定与现阶段国家发展与社会需求相适应。

2.系统性。公安工作是一项系统性综合工程，这也就决定了基层公安勤务的综合性、关联性和整体性。[2]公安勤务在各个流程应当环环相扣，形成体系，保证公安勤务工作的协调有序开展。

3.操作性。公安勤务的操作性是指公安勤务工作和公安勤务制度具备具体和可行的特征，在保证警务总体原则不变的框架下，勤务工作和勤务制度应当根据时空环境和现实需要，对勤务工作和勤务制度的方式、内容、监督以及后勤保障等工作进行明确规范。

（二）警用无人机

无人机作为新型工具被广泛应用，针对此种趋势，警用无人机应运而生。以现有无人机概念作为依托，本文对警用无人机概念进行界定。警用无人机的概念分为广义概念和狭义概念。狭义的警用无人机（UAV）是指由在无驾驶员操作情况下具有公安机关统一标识并可进行多项作业的飞行器个体。广义的警用无人机是指由警用无人飞行器与数据链路以及地面控制站组成的警用无人航空系统（PUAS：Policing Unmanned Aircraft Systems，详见图1）。

图1：警用无人航空系统工作明细

警用无人机作为公安新兴技术装备，目前已经被普遍列装于各基层公安机关，通过对警用无人机的概念理解和实践应用，本文认为警用无人机应用具备以下特点：

1.辅助性。警用无人机应用通常表现为警务实践工作的辅助工作，即为快速、高效达到警务实践工作目的，利用警用无人机以及其他信息化、技术化手段保证流程的效率，更好地完成实践工作。

2.延展性。警用无人机的应用具有一定的延展性，即在警务活动开始之前可以利用警用无人机进行先期侦察，在掌握充分情报后，组织开展警务活动。同时警用无人机作为警察装备，在应用过程中可以搭载喊话器、爆闪装置或航空摄像装备等，装备的复合性也是警用无人机应用的一大特色。

3.技术性。警用无人机作为技术装备，在应用过程中具有很强的技术性。由于警用无人机应用实践过程中经常需要超视距飞行，这对驾驶人员和指挥员的专业技能和飞行常识是极大的考验，同时，由于警用无人机装备的精密性，警用无人机的维修保养和配件更换需要精通飞行原理和飞行装备知识的专业人才。

二、无人机应用于疫情防控期间勤务工作的可行性

新型冠状病毒疫情防控对公安勤务工作提出了新的要求，在日常执法执勤活动的基础上，疫情期间公安机关还担负着定点设卡，巡逻盘查以及医院、政府等重点区域的警卫防护工作，必须在基础勤务工作的基础上提高效率才能倾斜警力和资源去进行疫情期间公安机关的防控工作。但现阶段公安勤务效率的提高是以高强度工作和高过量时间来实现的，此类模式的长期运转会导致警力倦怠甚至因工作压力和身体压力牺牲殉职的情况，因此，公安传统勤务制度和勤务方式改革势在必行。勤务改革必须转变传统经验和思维方式，吸收先进理念与技术装备，拓展勤务改革思路，引领勤务改革方向。

（一）传统勤务理念变革的需求

现代警务是科学警务，在保证社会安定的同时，要最大限度地降低矛盾对抗，赢得社会公众的普遍认可，因此要转变传统理念，以人民需求为工作的出发点和落脚点。同时，公安工作目前面临警力资源缺乏的情况，急需转变传统勤务模式，达到科学用警和一警多能的要求。无人机作为新型公安装备出现，可以在一定程度上推动勤务理念变革，转变勤务工作形式，达到勤务理念改革的目的。

1.警用无人机的应用可以革新成本理念。由于警力资源有限，警力资源较多倾斜于处置已发矛盾或事件，治安防控的工作需求无法得到充分满足。警用无人机的应用可以填补警力资源的不足，在完善日常巡防模式，提高巡防和社会控制效率的同时，最大限度节约勤务成本。

2.警用无人机的应用可以革新效率理念。过去公安勤务工作中对警力的运用往往较为单一，警种联动和部门协同能力较弱；辖区警力往往较平均地散布于辖区各地，仅对重点区域和重点时段进行集中巡防保护。警用无人机的应用可以协同配合辖区警力进行重点布控，对重点区域和重点时段进行实时掌控，掌握辖区情况，提高警力应用效率。

（二）新型冠状病毒防疫期间改革公安工作的需求

基层公安机关部分存在机构臃肿和警力倒挂的现象，非实战警力占用较多编制，警种划分过细，工作职能单一。“三班两倒”的勤务模式与现阶段维护治安稳定的社会需求相比存在缺位，警用无人机的应用可以在一定程度上提升公安勤务的科技化水平，最大限度发挥现有警力资源能力，在保证日常执法执勤活动正常运转的基础上高效开展防疫工作，同时，警用无人机的应用在降低民警感染风险的同时也可以提高防控工作的效率。

1.通过警用无人机应用，构建“空地勤防”智能防控体系。通过勤务改革可以将过去的勤务方式由“三班两倒”转变为“全时作息”，在此过程中警用无人机可协助对辖区进行联动巡防，填补人巡、车巡暗角，保证巡防工作的有效性。同时，警用无人机的超高视角和超大视距也为疫情防控工作提供视距支持，根据人员散布情况和疫情扩散情况，结合地方特点讨论疫情防控策略，为疫情防控工作警力部署提供依据。

2.通过警用无人机应用，构建“非接触性”执法执勤模式。现阶段疫情防控工作中公安民警及辅警感染人数总体较多，传统接触性执法执勤的行为方式在新型冠状病毒防控期间逐渐暴露出易感染和易扩散的缺点，病毒的传染性和扩散性影响了基层民警的执法质量，增加了基层民警的执法风险。警用无人机作为新型技术手段，在防疫的大背景下可较为灵活地解决“接触性”执法的弊端，降低公安民警在疫情防控过程中交叉感染的可能性。

3.通过警用无人机应用，构建“智能警察”辅助工作体制。警用无人机的高机动性、低成本性和灵活性是现阶段公安其他装备所不能媲美的，以上特点也决定了构建“智能警察”辅助工作体制的可行性。人类工业史的演进历程，就是机械逐渐代替人力的过程，也是高智能、高效益工具代替低智能、低效益工具的过程。因此，公安机关在“互联网+”警务的模式下，需求高精尖技术装备从部分领域为切入点，以高效率的警务工作形态代替传统人力工作模式，警用无人机的智能研究和执法自动化探析也就在此环境下应运而生。通过构建“智能警察”无人机辅助体系，可从不同业务领域出发，以先期侦查或先期预警为视角，辅助警察勤务活动，在保证勤务质量的基础上提升勤务效率。

三、警用无人机在疫情防控工作中的创新应用

我国现阶段处于防控新型冠状病毒肺炎的特殊时期，公安勤务工作在继承公安勤务工作共性的基础上有其特殊性，本文拟从勤务方式和执法执勤活动视角出发，探讨警用无人机应用于疫情防控阶段公安勤务工作的创新实践。

（一）建立无人机协同勤务应用机制

警用无人机作为新型警用装备虽已广泛应用于多地基层公安机关，但警用无人机参与公安勤务工作的应用协同机制尚未建立完善，因此亟需建立警用无人机勤务应用机制。警用无人机在公安勤务中的应用应当坚持辅助勤务的原则，参考大型装备应用管理办法，通过设立应用场景和应用要求，针对勤务性质的不同设定应用等级，保证在公安勤务工作中警用无人机可用于急需工作。

1.应用无人机，应明确归口保障体系。2003年8月，国务院、中央军委发布批复，明确警用直升机为国家航空器，并规定其飞行保障归口军航保障系统，飞行管制由空军统一组织实施。[3]2004年1月公安部党委批准成立公安部警用航空管理办公室，统管全国警用直升机，并负责适航管理及飞行事故的处置调查工作。2015年全国警用航空建设推进会明确提出将警用无人机纳入警用航空管理范畴，然而警用无人机的归口保障体系还未完全建立，使得公安民警在勤务应用过程中仍有后顾之忧。

2.应用无人机，革新勤务运行方式。现代公安勤务是技术勤务，要求公安机关根据现代勤务要求改革传统勤务制度，转变传统“人海战术”和不计成本的“行动式”勤务方式，注重于管理常态化和巡防常态化。传统公安勤务往往是被动应答式的勤务方式，“坐班制”和等待“派工”的方式不利于勤务工作，任务分配所带有的主观经验和随意性也影响了公安勤务工作的针对性。公安勤务工作中，日常巡防、设卡以及打击处置工作占据绝大多数，警用无人机的应用可以有效转变勤务方式，革新勤务工作方法，提高勤务工作效率。

就后勤保障方面，警用无人机的应用可以加快公安内部应急物资的补给速度，以“车机结合”的形式最快速度向需求点快速投放装备或物资。在巡查勤务方面，警用无人机的应用也可快速对巡查范围进行有效检索，对事发地点和可疑地点进行快速发现，并指引民警到场处置，减少巡查勤务工作的盲目性。以南京市为例：南京市公安局在新型冠状病毒防疫期间对南京港进行巡逻管理过程中革新传统执法方式，由6架多旋翼警用无人机构成的无人机小分队通过无人机搭载视频实时传输设备，在第一时间控制人员违规登轮、船舶违规搭靠等行为，全方位监控长江南北200多公里的辖区岸线，在消除监控死角的同时也增强了一线民警的工作安全系数。

（二）转变执法执勤形式

疫情背景下，由于隔离需求和公民安全意识的提高，辖区内的违法犯罪数量较以往有所下降，现阶段执勤是公安勤务工作的主要内容。警用无人机的应用可以有效转变传统公安勤务中“三班两倒”“平均散布”“人车巡防”等勤务模式的不足。同时在新冠肺炎疫情背景下，“智能化”及“非接触化”执法执勤是保证执法安全、提升执法效率的有效举措，可依托警用无人机及公安信息化平台，充分实现一警多用，协作高效的公安勤务形式。

1.转变日常巡防方式。巡防工作一直是公安工作尤其是治安民警和交管民警的重要工作内容，辖区巡防是维护辖区安全稳定的重要工作方法，也是公安执勤工作的主要内容之一。传统“人车巡防”的巡防模式只能涉及辖区的“点”和“面”，无法做到立体巡防，无法明晰社会环境变化和犯罪异动，警用无人机在巡防工作中的协同应用可以在提高辖区巡防效率的同时转变巡防结构，建立三维巡防体制，对辖区进行立体管控，进行有效社会服务和社会管理。公安机关“三班两倒”的机关化作息，严重浪费了基层警力，“双班制”的勤务模式推行，极大保证了巡防的有效性，根据过去警情分析，对什么时段、什么区域、什么警情高发进行整理分析，依托警用无人机对重点时段和重点区域进行巡防管控，保证辖区安全稳定。

新型冠状病毒防疫期间，公安机关的多数警力都要参与日常疫情巡防工作，随着疫情防控工作的推进，部分地区防控时间较长后出现倦怠，“公园人头攒动” “道路车辆拥堵”和“超市人群排队”的现象逐渐浮现。针对此种现象，公安机关应当秉持预防为主，疏散为先的观念，通过警用无人机的应用，搭载视频设备和喊话设备，对辖区内的上述场景进行及时发现，并对人群进行劝返和疏散，防止疫情交叉扩散，做好防疫工作。如：江西省瑞昌市启用无人机协助疫情防控。通过无人机搭载设备进行喊话，对聚集人群进行劝诫，对防疫期间群众不佩戴口罩和人群聚集等行为及时发现，实时管理。通过无人机的巡逻观察，可以转变传统巡逻方式效率较低的弊端，同时运用无人机搭载喊话设备进行喊话也可以将民警与管理服务对象进行空间分隔，避免面对面接触，有效降低疫情散播的可能性，降低疫情扩散概率，保护公民和基层民警的人身安全。

2.转变设卡方式。传统的设卡方式需要车巡的形式首先对设卡段路况以及出入口数量信息等进行先期了解，结合辖区城市交通图以及带队民警的主观判断，对设卡位置及人数进行明确。警用无人机的运用可以转变传统“粗放”的设卡模式，通过警用无人机对周期内人流量及车流量的信息统计，为设卡长度、装备警械、武器以及配备警力人数提供依据。由于市交通图或通用地图比例尺范围较大，无法对设卡位置进行精准定位，需要警用无人机绘制周围方位图，明确卡口周围自然环境和交通状况，在确保卡口附近环境安全的同时提高设卡效果。通过警用无人机搭载喊话设备对设卡查询车辆进行喊话，提醒驾驶人员及相关人员提前备好查验证件，保证设卡查验的效率性，防止出现设卡路段大面积拥堵的现象。在警用无人机应用之前，时常出现设卡民警被冲卡车辆顶拖前行的情况，警用无人机的应用可以有效降低冲卡拦截的危险性，通过跟踪定位以及实时通讯，及时周知附近警力对涉事车辆进行围堵。

结合疫情期间公安工作的特殊性，在防疫期间公安机关承担重要出入口安检和防疫工作，如果经由传统方式对过往车辆进行车辆人员筛查和体温测量，工作效率较低，影响车辆正常出行，通过警用无人机搭载红外测温设备，对车内人员进行体温监测，为公安机关进一步体温测量提供依据，缩小测量范围，提高工作效率。

3.完善行政部门间协调联动。公安机关作为国家行政机关，其工作的社会性特点使得公安机关在日常工作中针对社会需求要与政府其他部门通力合作。为妥善处置相关事件，需要公安机关和其他相关部门通力合作。同时，公安机关内部职责权限划分较为明确，各警种职能任务较为单一，在发生突发事件或重大事件时，需各部门、警种协调联动，方能以最快时效解决问题。在突发性事件发生后，如果发生通信中断，可依靠多旋翼警用无人机搭载通讯中继器，构建临时通讯平台，保证信息情报传递顺畅，及时解决通讯不畅的问题。警用无人机可以应用于协助辖区社区工作者进行劝诫。以此次新冠肺炎防疫为例，在疫情期间，公安机关需要肩负维护社会稳定和保障公民人身财产安全的职责。为抗击疫情，部分地区出现夯土堵路和私设路桩的情况，在封闭社区或村庄的同时极大地增加了危险性，一旦发生火灾或疫情感染，特种车辆无法在第一时间到达现场进行救援，增加灾害危害程度。通过运用警用无人机对辖区路段进行巡查，及时发现辖区堵路封路的危险行为，通过无人机喊话或者临近派出所（警务室）电话沟通的方式及时纠正，保证特种车辆第一时间可以到达现场。

四、警用无人机应用于疫情防控工作的思辨

警用无人机作为高新技术工具参与防疫工作，理论上可以填补防疫工作空间维度勤务范围平面化的不足和时间维度公安民警轮值期间参与勤务工作强度大的缺陷，但警用无人机参与疫情防控工作仍然有很多方面尚待探讨，本文认为，警用无人机作为辅助工具，现阶段有其应用的必要性，在防疫的大背景和大趋势下，公民的私权利及各相关规章制度的不足都应暂时让渡于公安防疫勤务工作，保证疫情防控工作的有效展开，在此基础上结合警用无人机应用实践，再来探讨警用无人机应用过程中问题和不足的解决方案。

（一）源头思辨，以法规确定地位

我国关于无人机的法律体系由一部法律、两部行政法规和规范性文件以及30多项规章制度组成。法律为《中华人民共和国航空法》；行政法规和行政规范性文件为《国务院关于通用航空管理的暂行规定》及《通用航空飞行管制条例》；同时还包括《民用无人机空中交通管理办法》《关于民用无人机管理有关问题的暂行规定》《民用无人机适航管理工作会议纪要》《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》在内的30多项规章。[4]由于我国法规规定，警用无人机不属于民航管理范畴，因此对警用无人机的管理需要溯及源头，以法律形式确定警用无人机的管理模式以及警用无人机参与公安勤务工作的有效法律地位和法律程序。同时，公安勤务作为警用无人机参与辅助的执勤活动属于国家行政行为，其执勤执法过程必须具有正当性和程序性。因此在明确警用无人机监管主体和法律地位的基础上还应当明确警用无人机的应用程序和警用无人机监管程序，保证警用无人机在应用过程中的程序性正义和实体性正义，防止出现由于应用不当造成的“毒树之果”。

目前在疫情防控的大形势下，警用无人机被更多地应用于疫情防控工作，但在疫情防控工作中，警用无人机的应用是否会造成公民私权利的“被动”让渡？[5]即在法律未明确的前提下对公民人身及其财产的监控（如：观察隔离人员异动和发现是否有有关人员囤积医疗物资等）是否是行政权力对公民隐私权的侵害，是否符合“法无规定不可为”的行政机关进行行政行为的准则。

因此本文建议在警用无人机参与防疫工作的同时，出台部门规章或行政规范性文件，对公安部门参与疫情防控工作的警用无人机应用进行限制，以什么时段、什么地方、什么高度、什么装备为角度，对警用无人机参与疫情防控工作进行限制，同时也是对警用无人机应用合法性的有效保障。在保证程序正义方面，规定还应当明确启用警用无人机对辖区范围进行立体巡查的条件和情况，可以参考公安技侦装备准入原则对警用无人机的应用程序进行限制和规定，以种类和功能为基本分类标准，辅以配备警种和应用对象等条件，确定不同类型警用无人机参与执法执勤的程序。

（二）职责思辨，以素养提升能力

高新智能工具的应用向来是在需求的基础上开始试点和推广，在试行和推广过程中对于操作者的能力素养有了较之前工具更高和更独特的要求，警用无人机在疫情防控工作中的应用亦是如此。因此本文认为，警用无人机应当有具备公安业务工作特点的“警用无人机长期发展规划演进计划”，在“计划”的基础上确定警用无人机飞手的“培养指标体系”，根据各地公安工作实际需求的不同，组织教考官队伍[6]，对警用无人机飞手进行培养、考试及选拔试用。

以此次新冠肺炎疫情防控工作为例，公安机关在应用警用无人机的人员方面，大多采取的是执勤民警驾驶警用无人机辅助执法的形式，只有较少地区出现专业无人机飞行大队（中队）集体参与疫情防控工作的情况。这两种形式各有优缺点，但在作者看来，在疫情防控工作中警力资源缺乏的大背景下，如果警用无人机驾驶飞手的日常培养和训练工作能够达到公安机关内务要求的“平战结合”及“轮值轮训”标准，基层勤务民警配备警用无人机辅助执法的“单兵”形式，其价值性要高于无人机飞行大队集体作业的勤务形式。

五、结论与展望

警用无人机作为高新技术装备，其应用前景的广阔性和有效性不言而喻，在此次新冠肺炎疫情防控工作中，公安机关也急需以警用无人机为代表的高精装备来填补公安机关警力不足引起的高强度工作需求。目前警用无人机已经较大范围地推广普及到各地疫情防控工作中，并取得了良好成效，但其应用的正确性和程序性仍有待加强。根据赵克志部长对疫情防控工作提出的“坚持严格规范文明执法，扎实抓好疫情防控和维护安全稳定工作”的总体要求，应用警用无人机参与疫情防控工作应当避免出现过度执法和暴力执法的现象，作为新型勤务形式，“智能化”和“非接触化”的执法执勤形式在疫情防控工作中有其优势作用，但也会出现较日常执法执勤形式相比人权保障不足和经费支持不足的情况。

只有做到“追根溯源”，明确警用无人机应用的法律正确性，才能保证在疫情防控工作中警用无人机循序渐进地参与勤务工作；只有注重能力培养，才能保证警用无人机真正融入疫情防控实体工作，而不是公安机关形象的展示工具和民警执法执勤活动的“鸡肋”。通过对警用无人机应用的深入研究，革新公安勤务模式，提高勤务效率，在保证公安工作有效完成的基础上最大程度地减少警力资源使用，以技术换人力，将更多的警力资源投入到疫情防控实务中，缓解一线民警疫情防控期间公安勤务工作压力，保障一线民警的生命安全。