以国土空间规划促进大都市周边城镇转型与提升

黄婧

摘要：大都市周边城镇处于城市发展边缘，接受中心城辐射而成为城市活动较为活跃的地区，同时也面临接受中心城部分城市功能转移、自身城镇职能转变的冲击。在全国国土空间规划编制背景下，按照结构传导、严守人口和用地底线、实施四线管控、保障生态修复优先等规划原则，以新一轮规划促进城市转型和功能提升。本文以上海市松江区九亭镇国土空间规划编制探索为例，提出大都市周边城镇功能提升的相关策略。

关键词：镇级国土空间规划；大都市周边；城市功能提升；九亭镇

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.06.005 中图分类号：F292

文章编号：1009-1483（2020）06-0026-10 文献标识码：A

Promoting the Transformation and Upgrading of Peri-metropolitan Towns by Territorial Spatial Planning： A Case Study of Jiuting Town， Songjiang District in Shanghai

HUANG Jing

[Abstract] Peri-metropolitan towns are located on the verge of city development， where the urban activities is relatively active because they accept radiation from the city center. But they are faced with the impact of the function transfermation from city center and the change of urban function itself. Under the background of the national territorial spatial planning， according to the planning princicles such as structure conduction， adherence to the bottom line， the implementation of four line control， and ecological restoration priority， a new round of planning is conducted to promote urban transformation and function improvement. Taking the exploration of territorial spatial planning in Jiuting Town， Songjiang District in Shanghai as an example， this paper puts forward some strategies of peri-metropolitan towns function improvement.

[Keywords] territorial spatial planning of towns； peri-metropolitan ； function improvement； Jiuting Town

引言

2019年5月，《中共中央 國务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《意见》）发布，明确国家空间规划改革的顶层设计，并对乡镇级规划提出了探索全域统筹框架的新要求，使乡镇国土空间资源保护、开发利用和治理有序开展[1]。上海市镇级国土空间规划正在上位区级总体规划全面覆盖的背景下紧锣密鼓地开展，位于大都市周边的小城镇基于现状布局特征，在建设用地负增长背景下全面落实“四线管控”①要求，注重土地整治、生态修复和面向高质量发展，全面提升原有镇级城市功能，满足大都市人口疏散区城市居民对美好生活向往的需求。本文选取上海市松江区九亭镇为研究对象，探索大都市周边小城镇在国土空间规划编制中实施生态修复、落实“15分钟社区生活圈”等城市功能提升方向的规划编制策略。

1 上海新市镇国土空间规划的编制背景

1.1国土空间规划体系中镇级国土空间规划职能

《意见》要求我国在2020年基本建立国土空间规划体系，并逐步实现“多规合一”。国土空间规划包涵主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划，实现“多规合一”，并将在全国范围内建立国土空间规划体系。国土空间规划体系包括“五级三类”， 即国家、省、市、县、乡镇五个层级，以及总体规划、专项规划、详细规划三个类别。其中，全国国土空间规划是全国性政策和总纲，侧重战略性；省级国土空间规划是对国家级规划的落实，侧重协调性；市县和乡镇级规划是本级政府对上级国土空间规划要求的细化落实，侧重实施性[2]。全国各省市先后出台了镇级国土空间规划相关导则，如《北京市乡镇国土空间规划编制导则（试行）》中提出，乡镇级国土空间规划包括以自然资源统一管护、生态保护和修复、用途空间管控为主导，综合乡镇发展、土地利用、村庄布局和相关影响评价等内容[3]。

1.2上海市镇级国土空间规划体系背景与要求

上海市自2008年规划和土地行政主管部门合并以来，开展“两规合一”规划探索，经历了“技术合一、政策合一、实施合一”三个阶段，实现了基础要素底板、用地分类、编制标准、管控措施等多个方面的整合。《上海市城市总体规划（2017—2035年）》（以下简称“上海2035”）构建了全市国土空间规划体系，划分为总体、单元和详细规划层次，落实上位规划目标和指标。与国家“五级三类”国土空间体系完全对应，并结合上海实际进行了细化。按照“上海2035”，镇级国土空间规划属于单元规划层次，需统筹协调“四线管控”要求，强化空间引导和落地管控，完善公益性设施覆盖，突出强化在存量空间下，全面实现市民公共利益保障。

“上海2035”将城乡体系规划分为“主城区—新城—新市镇—乡村”四级，根据功能特点和职能差异，分为核心镇、中心镇和一般镇。对中心城周边中心镇规划要求为，需要重点完善公共服务与交通设施配置，在人口规模、环境品质、空间管控和生态底线上加强管控，并构建组团化的城镇空间格局，将按照中等城市标准进行设施配置，强化综合服务、特色产业功能，突出公共交通对城镇发展的引导作用，强化土地节约集约利用和紧凑布局，提升对区域的带动能力[4]。

2 大都市周边城镇规划面临的困境

上海历次总体规划中空间布局采用“多中心，有机疏散”的模式，但城市功能和就业岗位主要集中在中心城区[5]。外环以外周边城镇在公共交通和轨道交通线路引导和辐射下，发展成为疏散中心城人口的重要区域，人口与用地蔓延与扩张，大量生态空间被侵占[6]，产业用地与居住用地混杂布局。大都市周边城镇出现生态空间品质及人居环境水平急剧下降的现象[7]，镇级国土空间规划面临极大的困境。

九亭镇地处松江区东北部，东临闵行区七宝镇，北临青浦区徐泾镇，是“上海2035”中规划布局的中心城周边中心镇。九亭镇距上海市中心人民广场18公里，处于大虹桥商务区的辐射区域，用地总面积约31.34平方公里，2017年现状常住人口25.72万人。

2.1建设用地超出天花板，规划用地负增长

按照国土空间规划传导性要求，下一级规划需要符合上一级规划的指引要求。区级规划对九亭镇规划要求建设用地总规模锁定为22.9平方公里[8]，城市开发边界内用地为18.6平方公里。

二调数据显示，九亭镇总建设用地26.54平方公里，占总用地面积的84.4%；农用地面积为3.06平方公里，占总用地面积的9.8%；水域和未利用地占5.5%。在总量锁定下，现状用地已经超出规划建设用地总规模364公顷。从城市开发边界内外分布上看，开发边界内现状用地19.57平方公里，超出规划用地0.97平方公里；开发边界外现状用地为6.97平方公里，超出规划用地面积为2.67平方公里，全镇规划用地面积与现状用地布局严重倒挂。

2.2城市建设用地布局结构失衡，生态空间遭到侵占

从九亭镇现状建设用地结构来看，现状公共服务设施为22.7公顷，占比为0.9%（国标5%～8%）；公园绿地90.7公顷，占建设用地比例为3.4%（国标10%～15%）；道路广场用地为54.1公顷，占比为2.2%（国标10%～25%）；居住用地为1081.5公顷，占建设用地比例为43.1%（国标25%～40%）；现状工业用地规模为900.6公顷，占总建设用地比例为30.6%，工业用地分布较廣与过去小城镇镇村级粗放型经济发展密切相关（见图1）。

从建设用地布局上看，挤占市级生态廊道的现象严重，如淀浦河生态廊道上建设用地90.2公顷，占廊道面积比例达79.2 %；市级近郊内环廊道建设用地占比78.3%，镇域生态空间建设用地平均占比达到66%。

2.3城镇与农村人口聚集，城镇宜居水平不高

上海中心城周边区位条件和房价优势使之成为承接大都市发展的外来人口集聚区，但自然村落的散点布局和镇级的公共设施配置，影响了城镇的宜居水平。

2017年底数据显示，九亭全镇常住人口为25.72万人，其中外来常住人口18.28万人，占比约为70%。全镇建设用地以居住和工业用地为主，两项用地占比约为74%，现状农村宅基地面积292.66公顷，零散分布面积为185公顷，且存在基础设施配套不足、居住水平不高现象。现状文化、卫生、养老等公共服务设施，按照城市居住人口标准核定数据，均低于人均指标，还局限于镇级配置水平；现状教育设施按照26万人口规模配置，仍缺口幼儿园9所、小学2所、初中2所、高中3所。

镇内交通状况形势严峻，现状主干路路网密度为1.48km/km2，次干路路网密度为1.11km/km2，低于主干路和次干路路网密度2～4km/km2的标准，并存在断头路较多、次干路和支路系统薄弱的问题（见图2）。在公共交通分布上，九亭镇对外主要依赖地铁九号线联系市中心和松江新城，单一的轨道交通使上下班高峰时段的九亭站不堪重负。

2.4？工业用地分布较松散，产业用地土地绩效有待提升

上海大都市周边城镇在2000年后，按照工业向园区集中的布局原则，周边城镇工业用地逐步集聚，但前期依托于镇村级工业小区的发展模式，仍然存在现状工业仓储用地布局较为松散的问题。

九亭镇现状工业用地规模为906.7公顷，其中城市开发边界内608公顷，主要分布在两个产业区块和南北两个城镇区内；开发边界外零星工业用地占比为33%。 本文选取了镇内九亭高科技园区和久富工业区两个产业园区现状数据进行分析，久富工业区规划范围约为2.0平方公里，其中工业仓储用地面积约为134.27公顷，2018年规模以上企业实现工业总产值约为21.3亿元，实现税收5983万元（见表1）。九亭高科技园区规划范围约2.9平方公里，工业仓储用地面积约为190.9公顷，2018年规模以上企业实现工业总产值52.8亿元，实现税收15572万元（见表2）。地均税收1574万元/平方公里，地均产出15.89亿元/平方公里（2017年上海市产业园区地均产出为47.57亿元/平方公里[11]），园区数据显示，该地区产业门类较多，制造业水平不高，土地绩效水平有待提升。

3 大都市周边城镇国土空间规划的编制探索

上海中心城周边小城镇在大都市建设推进中，受城市功能辐射影响，是人口疏散和用地蔓延的主阵地，也是城市化进程中城乡空间融合碰撞突出的区域，类似九亭镇的还有中心城周边的罗店、安亭、南翔、江桥、浦江、周浦、康桥等中心镇，面向2035发展规划，如何由镇级走向中等城市标准进行设施建设和服务配置，是这轮国土空间规划中需要积极探索的。

3.1底線思维，实现自然资源管控

3.1.1约束人口规模，坚持品质提升导向

规划坚持品质提升导向，严格落实人口规模要求。从区域一体化和功能联动角度入手，重点加强与区域发展格局的衔接，根据人口规模确定合理的城镇发展规模，有效调整人口密度和人均建设用地水平，形成九亭城镇生活组团、九亭高科技园区组团、久富工业区组团、临港科技城组团、东南生活组团五大功能组团，持续优化人口结构和人口布局（见图3）。

规划注重公共服务设施、城市基础设施的品质与均衡性提升，解决发展中的不平衡、不充分问题。通过进一步健全公共服务体系，提升设施能级，将外来常住人口纳入公共服务体系的保障对象范畴，保障各类居民的消费、文化需求。完善镇域内部道路交通体系，提升现状路网的通畅度，调整各等级道路的比例，加强与轨道交通、有轨电车的公交接驳，建设全面覆盖城乡空间的公共交通网络。

3.1.2“四线”精准管控，厘清发展图底关系

在总量锁定背景下，规划加强底线管控，深入落实新一轮区总规对九亭的“四线”管控要求，在单元规划层面内容进行优化微调，实现精准落图（九亭无历史文化保护线，实际划定“三线”），厘清面向2035年的发展图底，实现图数一致。

划定城市开发边界线，锁定城市扩张范围。大都市郊区城镇的城市开发边界线划定有利于管控城镇区无序扩张发展，促进城市集中建设区功能布局、空间形态和人居环境优化[12]，本规划深入衔接地区发展需求，对城市开发边界进行了微调。开发边界外拆除的低效工业用地部分纳入开发边界内，规划为产业发展用地，为未来城乡发展注入新的空间。评估核定3.64平方公里负增长用地，并平衡减量化任务，实现以减定增空间。

按图斑管控划定基本农田保护线，严格耕地保护。新一轮规划中将图斑落实到村行政范围。坚守耕地红线，保护基本农田质量有所提高，总体布局稳定。有序开展土地整治，并实现新增建设用地占用耕地的指标平衡。结合九亭镇未来发展需求，综合考虑规划河道蓝线、道路红线、农民动迁安置房冲突点等问题。

划定生态保护红线，锚固地区生态格局。通过生态保护红线进一步锚固整体生态格局，实施不同等级的管控要求与管控力度。落实区总规明确的三类生态空间，包括市级近郊环城林带、市级生态间隔带、区级生态廊道到用地图斑层，规划通过甄别现状建设用地与规划生态空间，克服矛盾图斑，优化生态空间布局，实现市级生态廊道和市郊绿环的效应提升。四类生态空间，包括城市开发边界内的主要大型绿地公园及主干河道两侧的生态涵养林地，规划充分利用低效用地拆除复垦，实现大型公共绿地空间的布局，梳理河道两侧用地，布局河道绿地，保障生态空间规模。

3.2存量思维，探寻更新发展路径

3.2.1立足发展成果，找准长远战略目标

根据上海市“卓越的全球城市，令人向往的创新之城、人文之城、生态之城，具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市”和松江区建设“科创、人文、生态”的现代化目标背景，九亭是承接上海中心城和松江新城的重要节点，依托于“松江对接上海的东大门、上海市中心辐射西南城郊的桥头堡”的优越区位条件，以及相对雄厚的产业发展基础，在产业发展方面将顺应G60科创走廊发展引导，建设“九科绿洲”，践行“产城深度融合示范区，城市有机更新实践区”，通过产城融合、城市更新、生态修复，打造“科创之谷、人文之芯、生态之洲”；在城市建设方面，定位形成服务虹桥地区的配套基地，并打造服务周边四个镇的地区公共中心，形成宜居宜业的新市镇，实现由现状小城镇向中等规模城市的转变。

3.2.2集约节约用地，盘活存量空间资源

集约节约利用土地是存量时期规划编制的重要方向。大都市周边城镇规划重点聚焦建设用地减量和存量用地提质增效，从而为未来发展腾挪用地指标、创造发展空间[13]。

规划从多个方面入手盘活存量空间。城市开发边界外，根据全镇规划用地负增长目标开展现状土地整治，对低效存量用地实施减量。减量化的重点对象包括规划生态廊道区域内的低效工矿仓储用地，规划撤并农村居民点用地（优先拆并生态敏感区及环境干扰严重的宅基地），以及撤并村的配套公共服务设施等其他建设用地，实现九亭镇内淀浦河市级生态廊道上分布的建设用地由436.6公顷减量到198.4公顷。城市开发边界内，开展现状用地评估，聚焦产业社区内绩效较差的企业、零星宅基地等，高效利用土地，盘活存量空间，保障重点建设项目用地有效供给，实现用地提质增效（见图4）。

3.2.3调整经济结构，谋划科创产业格局

在长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略、上海建设具有全球影响力的科技创新中心、G60科创走廊蓬勃发展的新形势下，九亭镇需要重新审视面向2035年的产业结构，实现产业升级转变发展方式，通过植入或更新产业空间，提高产业空间利用效率[14]。九亭位于上海近域圈层（15～30公里圈层），抢抓紧邻长三角一体化发展机遇，规划布局具有战略性、标志性、引领性的产业功能平台和总部集群，打造高质量发展的新引擎、创新型发展的新样板，融入虹桥整体发展格局，积极承接生态商务、商业贸易等生产服务功能。整合现有优质资源和产业基础，规划明确以大健康产业为引领、以智能制造业和现代服务业为支撑的产业体系，加快发展生物医药，瞄准智能制造、人工智能等重点领域，大力发展生产性服务业和生活性服务业，这是九亭科创产业格局的长远发展目标（见图5）。

3.3生态思维，重构绿色空间体系

3.3.1关注郊野地区，落实区域生态修复

优质的乡村环境将重构城乡关系和美丽家园，实施乡村生态修复是构建新型城乡关系的关键[15]。在生态廊道修复上，通过工业用地整治与宅基地归并，大大缓解生态廊道被侵蚀的问题，利用现状良好的林地资源、空间资源，规划九科绿洲中心公园，占地面积约为1500亩，满足市民对于开放空间和绿化用地的需求。通过大型生态空间建设，生态廊道与近郊绿环形成景观环境基底和市民公共活动的开发空间。实现生态廊道内建设用地占比从67%减少到28%，并建设花卉景观公园、生态科普园区、休闲都市水岸等设施。

在土地综合整治方面，国土空间规划层面加强了林地補充，结合低效工业用地的减量拆除进行生态修复，布局林地图斑，指导后期的生态环境工程建设。规划进一步落实河道水域用地，解决蓝线专项规划和控制性详细规划重叠区域中的线位冲突问题，规划新增水域面积，将水面率从现状5.20%提升为6.41%，通过建设用地减量、林水生态建设、公园绿道建设，重塑生态空间格局（见图6）。

3.3.2优化镇区布局，完善生态空间供给

城乡空间规划能引导区域辐射提升与新型城镇化建设[16]，为了满足九亭地区人民日益增长的优美生态环境需要，提升人均公共绿地水平，规划充分利用了河道和社区的分布特点，形成点、线、面结合的公共开放空间体系，打造由地区公园、社区公园、口袋公园等构建的丰富公园层次，并依托纵横的水网和重要道路，布局绿化景观带，形成连续的生态景观网络。通过补绿，镇域人均公共绿地由3.2平方公里提升到7.2平方公里，规划3处地区公园、17处社区公园、若干口袋公园。在地区公园2千米、社区公园500米的服务半径之下，各级公园可实现对九亭地区常住人口的全覆盖（见图7）。

3.4人本思维，塑造和谐宜居城镇

3.4.1推动城乡融合，实现农民集中居住

通过土地整理，拆村并点、引导农民集中居住推进城乡土地资源综合利用[17] 。作为上海近郊重要居住功能片区，九亭镇经过近20年的商品住宅房开发，成为城乡空间碰撞活跃区域。现状的农村居民点用地规模276.2公顷，其中宅基地归并的集中安置小区218.6公顷，本轮规划对零散分布的57.6公顷农村居民点实施集中安置，达到提升区域环境、提高农村居住水平的目标，并根据九亭镇安置标准实施进镇集中安置；同时开展存量农民别墅安置小区的社区微更新项目，改变现状杂乱无章的面貌，全面提升社区品质，加快推进城乡融合发展。未来至2035年，全镇无经营性居住用地增量，仅针对规划减量的农村宅基地新增农民安置房布局，引导农民进镇集中居住，另配置少量公共租赁房，满足本地就业人才的基本居住需求。

3.4.2聚焦公共产品，提升资源配置效率

加强区域统筹，构建地区公共中心。在上位规划引导下，本次国土空间规划突出中等规模城市和中心镇的定位，在九亭镇域内规划布局地区级公共中心。该公共中心主要利用腾退的低效工业用地进行规划建设，弥补区域内大型公共设施的短板，规划增设地区级文化设施、体育设施、医疗设施和教育设施用地，形成东北四镇的公共服务中心，促进地区功能整合，实现上海中心城周边地区和松江区东北部城镇圈设施共享，提升城市服务水平。

保障均衡发展，落实15分钟社区生活圈。规划按照《上海市控制性详细规划技术准则》（2016年修订版）进行社区级公共服务设施补充，实现社区生活圈保障均衡发展，在15分钟步行距离3～5平方公里范围内实现设施全覆盖，补充公共设施用地和公共绿地，加大对于体育、教育设施用地的配置，进一步提出社区微更新引导建议，努力挖掘存量空间潜力，提升居民幸福指数，实现公共服务设施水平由郊区小城镇向现代化城区转变。

4对大都市周边城镇国土空间规划的思考

大都市周边城镇规划基于现状的特征、区位特点和国土空间规划传导性的要求，镇级国土空间规划层面更加注重用地精准落图，牢牢锁定人口和用地规模底线，在负增长要求下，以生态空间锚固城市发展格局，以城市开发边界线引导城市发展空间，以上位区总规和城镇圈规划合理定位城市的功能，按照人口规模配置公共和市政基础设施布局，加快推进农民进镇集中居住，大力发展公共交通，拓展小城镇联系中心城区和新城的交通功能，实现由郊区小城镇向中等城市功能的转化。开展土地整治，在现状用地的底图上，实现减量提质，以城市精细化管理推进城市功能的大力提升；开发边界内利用存量空间开展更新补充公共设施、高等级设施和公共开发空间，提升城镇的宜居水平；开发边界外实现生态修复，落实生态空间布局，全面提升镇域生态功能和环境水平。这轮规划是由粗放型走向精细化，由城乡统筹走向城乡空间互补，由城镇空间拓展蔓延走向生态修复的重要措施，同时也显现了大都市周边小城镇需要进一步完善公共交通供给，提升产业特色与能级，规划建设功能相对完善、城市品质优良的中等城市。

5结语

大都市周边城镇在总量锁定和建设用地空间超出天花板的背景下，新一轮国土空间规划编制优化城市开发边界线，制定规划管控措施，结合城市精细化管理和生态修复，优化区域空间布局。面对未来至2035年的发展空间，需要存量更新，提升土地利用效率，推进农民集中居住，代价相对较大，但这轮国土空间规划编制正好是一次契机，以法定程序推进大都市周边城镇功能提升，弥补公共服务水平滞后的短板，推动“生态优先，高质量发展，高品质生活，高水平治理”的规划管理目标[18]。面对发展中的困境，建议今后在市级层面进一步完善市域轨道交通布局，加快大都市周边城镇联系中心城和新城的交通联系，促进优质公共设施和特色产业向郊区转移，构建大都市市域多中心发展模式，促进小城镇向中等规模城市的构建。

注：

①“四线”指生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界、文化保护控制线。

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