基层治理的苏南模式研究

孙鸣

摘 要：以整体性治理理论、流程再造理论为支撑，分析江阴市徐霞客镇、昆山市张浦镇、吴江区盛泽镇和平望镇4个苏南地区典型经济发达镇改革的困境与经验，提出加强党的全面领导、镇村治理一张网、便民服务一中心、综合执法一队伍、指挥调度一中心和因地制宜X举措的“1+4+X”基层治理模式。

关键词：基层治理;经济发达镇;行政管理体制改革;“1+4+X”模式

文章编号：1004-7026（2020）14-0012-02         中国图书分类号：D63;F207        文献标志码：A

1  研究背景

改革开放40年，在经济飞速发展的同时，社会领域面临深度转型。传统治理模式已不适应高质量发展需求，乡镇权责不匹配、职能机构配置不均衡与运行不协调、基层政府服务缺位等问题逐步显现[1-2]。为解决基层治理困境，2010年4月起，位于蘇南地区的昆山市张浦镇、江阴市徐霞客镇、吴江区盛泽镇和平望镇等经济发达镇开启行政管理体制改革。

为进一步完善基层治理，以典型的经济发达镇为样本，探讨苏南地区的基层治理模式，为其他地区基层治理提供启示。

2  研究框架建构

苏南基层治理模式如图1所示。

改革动力分为内源驱动力和外部压力。内源驱动力来自政策驱动，2010年徐霞客镇、盛泽镇、张浦镇被确定为国家级试点镇，从中央到地方均出台了配套文件给予政策、经济支持及法规保障。外部压力则来自上级政府和民营企业[3]。

实践路径分为上级赋权和下级接权两个层级。自上而下的赋权阶段，实质是调整横向、纵向、斜向府际关系的过程。下级接权阶段，实质是政府流程再造的过程。基层政府整合资源，重构部门组织架构，建立“前台+后台”“几办几局几中心”的新型政府结构。

3  典型样本呈现：百花齐放的苏南乡镇

为研究苏南地区基层治理的优化发展路径，探讨苏南地区的基层治理模式，选取典型经济发达镇徐霞客镇、张浦镇、盛泽镇、平望镇为样本进行研究。

3.1  改革困境

4个乡镇在行政管理体制改革过程中，均面临权力困境、信息困境和动力困境三大困境。

3.1.1  权力困境

一是权力赋予方面。乡镇和县各条块部门权责边界不清，改革过程中涉及乡镇与县之间利益关系调整，矛盾突出。二是权力承接方面。人员调整未能做到“编随事走，人随编走”，全能型、专业型人才匮乏。三是权力监督方面。权力下放形成审批和执法权力集中，未形成相应的系统监督机制。

3.1.2  信息困境

条块分割造成的物理隔绝导致“数字鸿沟”和“信息孤岛”，造成数据收集难、信息共享难、业务协调难、互联互通难。

3.1.3  动力困境

一是法律保障缺失，全国并没有明确的立法来解释改革。二是人员激励不足，网格员薪资报酬低、激励制度不合理、工作任务重、晋升渠道少。三是网格管理和村民自治存在冲突。

3.2  治理经验

3.2.1  流程再造：“四个一”全面融合

“四个一”全面融合的改革措施是徐霞客镇“1+4”模式的精髓。通过综合执法“一队伍”，实现了乡镇管理职能供给的流程再造;创建便民服务“一窗口”与“互联网+政务服务”，形成乡镇服务职能供给的流程再造;优化社会治理“一张网”，体现村民需求表达的流程再造;通过“一中心”指挥调度，调配信息，实现了供需协调的流程再造。徐霞客镇通过流程再造，实现了“综合执法一队伍、便民服务一窗口、镇村治理一张网和指挥调度一中心”的全面融合，促进了改革，从而促进了基层治理完善。

3.2.2  整体性治理：服务型政府构建

4个典型经济发达镇均以人民需求和问题解决为治理导向，实现了各层级、各部门之间的合作整合。整个改革依托于大数据技术，运用流程再造的手段，最终打破了原有乡镇机构“碎片化”的现象，实现了整体性政府的目标，构建了简约高效、阳光便民的服务型政府模型。

4个乡镇实现整体性治理的路径各不相同。张浦镇首创“前台+后台”模式，实现机构之间的协调运作;盛泽镇形成“两办八局”，实现了机构扁平化运作;徐霞客镇构建“1+4”模式，实现了机构间融合发展;平望镇构建“1+2+6”模式，进一步完善了徐霞客镇的“1+4”模式。

3.2.3  部门协作新形式：联合踏勘会议

平望镇虽然是4镇中最后开始改革的乡镇，但其创新性的改革措施为基层治理提供了新的思路。平望镇探索了联系会议制度，颁布了《联合踏勘会议制度》，由行政审批局发起，各协助部门共同到现场审批，简化了审批流程，大大缩短了审批时间，是部门之间协作的新形式。

4  “1+4+X”模式：百里归一的苏南基层治理模式

根据苏南地区典型4个经济发达镇的案例研究，苏南基层治理模式可总结为“1+4+X”模式，见图2。

4.1 目标：整体性政府

基层治理的目标是构建整体性政府。构建整体性政府需要建立信任机制、协调机制和整合机制。信任机制构建，关键在于党建引领;协调机制构建体现在治理层级与功能的整合;整合机制构建主要包括整合信息系统、大部制改革和网格化管理[4]。

4.2  运行：“1+4+X”基层治理模式

“1+4+X”基层治理模式中，“1”即党的全面领导，“4”即镇村治理一张网、便民服务一窗口、综合执法一队伍和指挥调度一中心，“X”即各乡镇特色举措。

4.2.1  党的全面领导

一是培育干部队伍。基层政府应完善干部考核机制，分类管理考核结果，落实整改制度，不断增强干部队伍思想政治觉悟。二是提供学习途径。基层党组织应积极组织开展讲党课、理论宣讲等各类学习活动，运用新媒体，实时共享学习资源。三是完善“党建+网格”。党组织应构建以网格为单位的党建联盟，将支部建在网格上，真正实现零距离沟通交流学习。

4.2.2  镇村治理一张网

一是厘清相关工作人员的责任清单，实行严格的考核机制，并辅以相应的激励机制，提高网格员、网格长等工作人员的积极性。二是结合大数据平台，实行“网格+网络”双网融合，实现数据共享。三是向“网络化治理”转型，多个治理主体构成的治理网络融合发展，共同完成基层治理目标[5]。

4.2.3  便民服务一窗口

一是真正实现“一窗通办”，将公安等条线部門也融入综合窗口，进一步简化办事流程，缩短办事时间。二是拓宽村级便民服务中心的办事范围，进一步满足村民办事需求。

4.2.4  综合执法一队伍

一是加强综合执法队员的综合执法能力。二是完善与指挥中心的数据联系，完善双随机、一公开派送制度，缩短执法时间，提高执法效率。

4.2.5  指挥调度一中心

优化指挥调度中心运行，加强指挥中心的数据分析能力，完善系统，真正打破数据壁垒，实现与各部门之间的信息共享与信息传输[6]。

4.2.6  因地制宜X举措

X举措是各乡镇结合自身优势与特点。因地制宜，实行特色化的基层治理方式。比如X举措可以是“财政保障一金库”，为保障基层治理运行的资金，基层政府与银行合作设立一级金库，以完善基层治理;X举措也可以是“联合踏勘会议制度”等举措。

参考文献：

[1]陈家刚.基层治理[M].北京：中央编译出版社，2015.

[2]唐奕.基层治理之路：来自基层实践者的中国梦[M].北京：中央编译出版社，2016.

[3]李轩宇，董鹏.基层治理中的困境：权威结构与政策压力下的治理倦怠[J].领导科学，2019（7）：17-20.

[4]竺乾威.公共服务的流程再造：从“无缝隙政府”到“网格化管理”[J].公共行政评论，2012（2）：1-21，178.

[5]秦上人，郁建兴.从网格化管理到网络化治理：走向基层社会治理的新形态[J].南京社会科学，2017（1）：87-93.

[6]赵秀梅.基层治理中的国家-社会关系——对一个参与社区公共服务的NGO的考察[J].开放时代，2008（4）：87-103.

（编辑：季  鑫）