民事检察监督制度体系化发展的合理路径

潘松

摘 要：民事检察制度在监督、诉讼规律的作用下，出现双轨化的鸿沟现象。二律背离问题、双重制约现况及交叉学科定位是重要原因。制度的调整、创新要解决鸿沟问题，实现监督与诉讼协调发展也应解决鸿沟问题。基于弥合鸿沟视角的“一元+”体系兼顾监督规律与诉讼规律，是当前制度体系化的必由之路。在互动发展中完成弥合鸿沟，实现监督、诉讼规律的衔接与融合，是未来体系化发展的合理路径。

关键词：民事检察 监督规则 体系化

《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》（以下简称《监督规则》）来源于检察实务的需求，并为适应办案需要而不断发展完善，是面向实践的规范。但随着民事檢察事业的发展，修订相关规定及开展制度创新日益呈现现象化、表面化、修补化的特点，缺乏内在理论性和体系性的问题也日渐突出，成为民事检察制度进一步发展完善的障碍。

一、民事检察制度的鸿沟现象

首先，关于民事检察制度发展的理论存在着审判化和检察化的两种不同主张。制度主线摇摆问题最早体现在民事检察的理论研究中，早在《监督规则》酝酿、颁行之初，关于民事检察制度的审判化或诉讼化倾向就引起相关研究的关注，有研究提倡应依据检察化或监督违法的定位来制定相关规则。[1]最近，在《监督规则》修改的过程中也有提倡检察化的声音，反映了两种不同的理论倾向。其次，民事检察制度的立法指导思想存在诉讼与监督的“双坐标”。如果考察立法，《监督规则》开篇条款（立法依据）中就出现了要以民事诉讼法、人民检察院组织法和其他有关规定为依据的立法的“双坐标”。以民事诉讼法为根据，则是为了贯彻、落实民事诉讼法的内容，而根据人民检察院组织法和其他有关规定，则是为了体现检察权的特殊要求，由此透露出两种指导思想并存的现状。其三，考察民事检察制度相关条文的实际情况也会发现存在条款分化现象。比如《监督规则》主体部分实际存在三种属性的条款，也即存在三种类型的制度：一是落实诉讼制度的条款，与审判程序密切相关;二是体现检察特有制度的条款，主要是为主动的公权监督服务;三是磨合工作机制的条款，主要是管理、分工、保障等事务性内容。工作机制性条款为辅助前两者而规定，而前两种条款显然存在不同的价值目标和运行规律。最后，根据民事检察实务的需求，创设新制度出现了对称现象。比如，已存在跟进监督制度，但该制度并不能完全解决监督的后续问题，因此为适应办案需要又不得不探索、创设复查制度。又如，已有较完善的申请监督制度，但为应对实务需要，完善监督入口机制，又不得不继续对依职权监督制度进行不断的完善和扩充，这些都体现了在同一程序节点上设立双轨制度的对称现象。

从理论层面来看，首先，出现鸿沟现象的根本原因在于民事检察制度本身的特殊性。不同于刑事检察工作中刑事诉讼与刑事检察的共同的公权化、职权化追求，民事检察制度内在的、先天的蕴含着监督规律与诉讼规律一定程度的“二律背离”问题。民事检察体现的监督规律，属于检察监督规律的范畴，其必然具有职权主义的基本要求，比如强调公权的一体化行使，强调对公监督的基本任务，是体现相当程度职权化属性的、以主动型权力运行机制为主的规律。而民事诉讼规律则不同，伴随我国民事诉讼制度的改革与发展，民事诉讼的当事人主义趋势日益强化，民事诉讼愈加强调不轻易干涉私权，强调对私救济的基本任务，是体现救济属性的、以被动型权力运行机制为主的规律。显然两种规律在内涵上存在一定的属性冲突，[2] 由此导致制度上产生不易融合的双轨问题。其次，从实务层面来看，民事检察实务工作存在双重制约问题。在实务中，民事检察办案工作显然没有独立的“检察诉讼法”可以依循，办理相关案件不能完全脱离民事诉讼法而独立开展，也即实务中民事检察的实际权力运行需要以现有诉讼制度为依托。但与之相矛盾的是，民事检察监督制度的发展有其自身的规律和理论，其又不能完全受民事诉讼制度的框架所制约，其发展轨迹常常突破至现有诉讼制度之外，由此出现了既要追求一定程度的超越诉讼、引领诉讼的发展又要向诉讼回归才能将民事检察制度实务化的双重制约现象，因此在制度安排上如果糅合不好这两种制约力，也将导致制度分离的鸿沟现象。最后，从学科层面来看，民事检察学科的基本定位问题。作为检察学的分支，民事检察学也存在如何正确进行学科定位的问题。检察学如何正确定位目前尚存争议，更普遍的观点认为检察学属于交叉学科，是跨越部门法的、综合性的法学学科，[3]因此检察学的一部分制度必然存在如何跨越学科边界的问题，而民事检察体现的跨学科性质可能尤为突出，在极端情况下不得不表现出相互分离的两种制度，这也是鸿沟现象产生的重要原因。

二、架构体系化的民事检察制度应基于弥合鸿沟的视角

经过多年的发展，民事检察规范已由“抗诉规范”逐步发展为“监督规范”，在制度发展过程中始终面临着增设新制度、调整旧制度的两大类具体问题。这些具体问题多是办案实务问题的反馈，需要总结、研究并上升为抽象的、系统有序的制度化规范，也即现实制度的体系化。在这一过程中，鸿沟现象导致的问题最为突出，修订体系化民事检察规范面临的许多争议较大的问题在本源或本质上都涉及弥合鸿沟问题的妥善解决。

关于旧制度的调整：在案件入口层面，主要为申请监督与依职权监督的关系如何处理，完全基于监督规律则要淡化这种区分，统一为检察机关发现案件，要弱化前置程序、取消申请期限等制度，但若是主要基于民事诉讼规律则要突出这种区分，保留、强化这些规定。在办案过程层面，主要为程序保障和调查权的问题，基于监督规律则要适当弱化开展私权救济所需的告知、送达等程序性权利保障机制，强化调查权，扩大调查的范围、增强其力度，而基于诉讼规律则要强化程序性权利，体现以权利制约权力，严格规范甚至限制调查权。在案件出口层面，主要涉及结案方式、复查与跟进的关系，基于监督规律则要强化结案方式的效力，弱化甚至取消复查制度，而基于诉讼规律则要强化文书说理，积极引导回归诉讼，严格限制启动跟进监督。此外，关于新制度的创设，比如完善虚假诉讼监督制度、探索改革立案制度、探索审判人员违法违纪监督以及改革执行监督制度等也都涉及基本依照监督规律或是基本依照诉讼规律来构造制度的问题。

民事检察的体系化不仅是现实制度层面的体系化，更应面向未来，探讨制度如何科学、有序、系统的发展，即制度发展路径的体系化。而谈及民事检察制度的发展，首先要回答民事检察制度的起源问题。其大致的过程是，检察机关探索抗诉制度——抗诉制度写入民事诉讼法——《抗诉案件办案规则》予以落实——检察机关探索调解监督、执行监督、程序违法监督、检察建议等多种制度——相关制度写入民事诉讼法——《监督规则》予以落实——检察机关继续探索跟进监督、复查、人员违法监督、虚假诉讼监督等制度。因此，民事检察制度的发展是“探索创新——诉讼化——落实——再探索创新——再诉讼化——再落实”的过程，这是不断往复上升的過程，监督与诉讼之间存在双向转化，并在这一过程中螺旋式上升，从而实现民事检察制度的不断发展。因此，不可回避的事实是：监督、诉讼两种规律之间必须要跨越鸿沟，完成碰撞、转化、融合才能实现检察入诉讼或诉讼入检察的双向互动、共同完善、协调发展，这是民事检察制度发展的核心问题，也是民事检察制度发展的基本规律。因此，要避免零敲碎打式的发展，实现民事检察制度未来的不断科学化、体系化的发展就必须探索弥合鸿沟问题的解决方案，在制度的体系化发展过程中弥合鸿沟问题处于核心地位。

三、民事检察制度体系化的合理路径

（一）“一元+”体系——完善民事检察体系化的选择

首先，基于诉讼规律的“一元化”体系，即理论上探讨的制度审判化，其优点就是办案程序完全诉讼化，实现与诉讼法完全融合，民事检察制度在基本规律上将与民事诉讼法实现基本同质，案件对接也将更加顺畅。但是，根据目前的实际情况，民事检察的发展需要扩大依职权监督，近年来的许多亮点工作也都是依靠检察机关开展主动监督而推进的，因此可以说当前的趋势是监督规律正在壮大，完全审判化并不现实。

其次，基于监督规律的“一元化”体系，即理论上探讨的制度检察化，其优点在于摆脱了诉讼规律的“干扰”，民事检察制度体系将更加完备，可以形成独立、闭合、自成一体的制度体系。但是，在现有民事检察权的定位下，尚无法完全摆脱诉讼规律，这在实际效果上（如案源问题、监督效果问题）或是在制度衔接上（如启动再审问题）都会存在许多无法克服的困难。

最后，纯粹的“二元化”体系，即分别依照两种规律各自建立一套独立、完整、互不交叉的制度体系，其优点在于分别架构制度，两套规律互不干涉，案件流程清晰、分工明确。但是“二元化”的弊端也显而易见，这样做人为割裂了民事检察制度，近期来看，将存在案件流转障碍和案件管理愈加繁琐的弊端。长远来看，两套制度的发展或将渐行渐远，一部分较多依靠职权监督的制度（如审判人员违法违纪监督、虚假诉讼监督）或将如民事公益诉讼一样脱离出民事检察领域，削弱了民事检察的整体地位。

（二）架构“一元+”民事检察体系的基本方式

在现实制度层面，应继续完善一元体系，但要做到“一元+”。

首先，之所以要坚持完善“一元”，即仍然要以诉讼规律为基础、为主导。其根据在于：其一，从民事检察制度的类别归属来看，民事检察制度属于司法制度，而我国司法制度是以诉讼为核心内容的，因此民事检察也主要是依托诉讼来开展工作，需要对接诉讼程序，这是该制度的根基和立场;其二，从民事检察制度的职责定位来看，民事检察的职责定位是诉讼监督而非全面监督，民事检察虽然也具备一小部分的直接的社会治理职能（如提出改进工作的检察建议等），但在基本面上，民事检察是对民事诉讼开展监督而非对全社会的民事活动进行直接监督，因此办理案件应紧密融合于民事诉讼;其三，就民事检察的实际监督效果来看，不可否认的是，大部分民事检察案件的客观效果都体现在对民事权益的救济上，因此只有贴合、深入到民事诉讼中，了解人民群众的诉求，才能更好的发现、纠正裁判不公问题，发挥检察监督的实际作用，切实保障人民群众的合法权益。

其次，之所以要强调“一元”后面的“+”号，即是要对监督规律作特殊的安排。其根据在于，不是构建“二元”体制，是要尊重诉讼规律、突出主动职权监督的谦抑性，但也要做强、做精“+”的领域（监督规律的领域），绝对不能弱化监督，应尽量避免监督与诉讼的撕裂效应。具体来说就是：其一，有弥合的思路，诉讼规律的制度与监督规律的制度要无缝衔接，但应分前后层次，申请监督为主，职权监督为有力的补充，作好有层次的监督;其二，有弥合的方式，要尊重私权运行规律，但也要体现对公共利益的保护。虽以诉讼规律为主，但案件受理、审查、决定、复查各阶段都要安排相应的制度通路，可将程序转化、对接到依职权监督（比如自行立案、职权启动调查、跟进等），在程序转化、对接的节点要完善条件和制度，体现谦抑性、体现公权介入的公益性、体现严格的程序性和法定性。应注意的是，依职权监督虽要体现监督规律，但也要依托于诉讼，要面向诉讼中的问题，注意听取案件相关主体的声音（当事人、控告人、审判人员），避免臆想式的另起炉灶，尽可能的将案件入口和出口都实现“类诉讼化”，做好程序的过渡和衔接，把监督成效体现在促进诉讼的公平与效率上;其三，有弥合的广度，不仅在结果监督领域，更要注意在程序监督、执行监督、人员监督等各个领域都做好“一元+”，尊重诉讼规律，依托诉讼制度，避免开展集中化、运动式的主动监督，要体现制度化、长效化、体系化的监督，要体现出各类型案件的不同规律融合特点，根据各类案件对公、对私属性的差异，分门别类地细化不同的程序转化条件。

最后，作为更宽广视角下的弥合鸿沟问题，还需考虑另一个维度的体系化。如果说以上谈的是规律层面的主维度，此外在体系化领域还有一个“面上维度”也要谈到，就是案件类型体系化的问题，即结果监督、执行监督、审判程序违法监督、人员违法违纪监督，甚至将来可能独立存在的虚假诉讼监督，这五种制度虽然不具有完全的同一性，但这些监督最终都是为了保证民事诉讼实体结果的公平和可实现性，因此应以结果监督为核心，其它四种在外辅助，且环绕之，形成一种双层结构的体系化。这里也要做好制度衔接，保证各个程序都有链接通路，这是案件类型的弥合，是制度外观上呈现的“一元+”，是案件类型的“一元+”。

（三）实现民事检察制度面向未来的体系化发展

民事检察制度虽然存在“规律之鸿沟”，但其制度发展演变又是监督创新——诉讼化及落实——再监督创新的过程，因此在制度发展中也要避免“诉讼是诉讼，监督是监督”的割裂式发展，要弥合鸿沟，实现监督——诉讼的互动，相互促进协调发展。具体而言，基于发展层面，要实现民事检察的体系化发展，必须考虑以下四种情况。

一是融入。要考虑何种类型的民事检察制度应立即融合诉讼规律，积极在民事诉讼制度中寻求合理位置。比如具有诉讼流程特点的受案制度、告知送达、启动再审程序、复查制度等检察办案流程领域的创新，建议仿照诉讼制度制定《监督规则》的条款，以保障案件流转、对接顺畅。二是过渡。要考虑何种类型的民事检察制度虽然目前不可立即、完全落实到民事诉讼制度中，但应尝试审慎、逐步地过渡到可以融合、衔接于诉讼。三是脱离。要考虑何种类型的民事检察制度具有极强的监督属性，不宜融合于诉讼，仅需与民事诉讼制度保持较弱的衔接。比如本身就不属于诉讼制度的工作建议、类案监督建议、管理协调沟通的规定等。四是反馈。要观察已诉讼化的监督制度出现的问题，并在监督需求的视角下予以改革创新，再重新选择实践上述三种发展路径。

此外，需要注意的是，这里也存在一个内部的发展规律，即脱离的部分虽然是极少的部分，是非主流的，但也是制度创新最活跃的部分，是制度创新的源泉，具有引领作用。有脱离部分的经验——过渡部分的尝试——融入内部发展规律，与上述的外部规律相对应。还要指出的是，在过渡部分，如果有个别制度在现有民事检察与民事诉讼制度的接口上根本无法完成转化与融合，但仍需要进入诉讼中，那么就会在其它检察制度的出口分离出新的检察制度，由此脱离民事检察，比如民事公益诉讼，这是新制度的撕裂效应，也是制度创新的合理规律。

总之，民事检察的体系化是发展中的体系化，有监督制度的诉讼化落实，也有诉讼问题的监督化审视。简言之，已经诉讼化的，要顺畅其诉讼通道。无法诉讼化的，要按照監督规律的特点发扬其特色，积累其经验。而过渡阶段的，则要逐步探索过渡至诉讼制度，融入诉讼法。存在反馈问题的，则要予以改革和探索。这就是检察监督规律与诉讼救济规律在发展层面的衔接与融合，是制度发展中的弥合鸿沟。

注释：

[1]参见孙加瑞：《民事行政检察的审判化误区与检察化回归》，《国家检察官学院学报》2012年第3期。

[2]参见汤维建：《民事检察监督制度的定位》，《国家检察官学院学报》2013年第2期。

[3]参见石少侠：《检察学新论》，中国检察出版社2013年版，第13页。