浅析《农村人居环境整治三年行动方案》的环境法律依据

摘要：《农村人居环境整治三年行动方案》（以下简称《行动方案》）自实施以来，对乡村环境治理起到了明显的推动作用，该方案不仅具有重要的政治意义，其背后还蕴含着深刻的理论依据，值得探讨研究。

关键词：农村人居环境整治三年行动方案;环境法理论;环境法律制度

一、从环境法理论角度分析

（一）基于可持续发展理论分析

可持续发展思想的核心原则之一环境利益公平享有原则分为代内公平和代际公平，其目的是为了保障当代人和后代人平等地利用环境资源，实现可持续发展。代内公平强调当代人不论其种族、性别、贫富等差别都享有平等利用环境资源的权利，但是现今我国城市与农村之间、农村地区的不同群体之间，都存在大量的不公平現象。在城乡之间，城市的自身的发展建立在对农村地区的自然资源的剥削和掠夺的基础之上。在农村地区的不同群体之间，也存在着富裕群体与贫困群体的普遍差异，富裕群体有条件使用沼气、液化气、分类垃圾桶、清洁厕所，而贫困群体则没有条件实现使用，致使燃烧废料和生活垃圾直接排放在公共环境中。在我国环境法治起步和发展完善过程中一直将工业污染和城市污染防治作为重点，对于农村环境关注较少，致使农村环境污染长期处于放任状态，农村人居环境也同样长期没有改善。国家推动部署农村人居环境整治的行动方案是实现城乡居民环境利益公平享有的重要举措，改善环境资源向城市过度倾斜的问题，保障农村的村民享有美好舒适环境的权利。

代际公平，是指后代人与当代人享有平等的利用环境资源的权利，当代人不能为了追求自身利益最大化而剥夺后代人的此种权利。方案中明确要通过农村生活垃圾治理、厕所粪污治理、农村生活污水治理等改善农村人居环境，这不仅仅是为了保护当代农村人的环境利益，也是考虑到后代人的环境利益，可以说功在当代，利在千秋。

（二）基于农民环境权益理念分析

环境权理论主要包括三个方面，强调公民有对于环境的知情权，同时公民可以平等地参与到环境决策之中，最后在环境利益受到损害以后，公民有权提起公益诉讼。农村村民毋庸置疑属于公民的范畴，当然地享有环境权益。农民环境权即为居住于农村的公民应有的环境权利，诸如农村环境享有权、农村环境知情权、农村环境决策参与权以及农村环境请求权等内容。

环境权已被诸多国家法律认可，但是目前在我国还不是一项公民权利。保护农民权益至关重要，保障农民有高质量的生活环境，充足的环境资源，并在环境利益受到损害后有渠道救济。农民环境权是农民生存和发展的一项基础性权利。在中国，农民的环境维权意识觉醒较晚，相对于城市居民其维权能力较弱。所以有必要制定针对性的政策保障农民的环境权利，有效实现广大农民的环境权益。《行动方案》中“因地制宜、分类指导”和“注重保护、留住乡愁”的原则以及农村人居环境明显改善的行动目标是对农民乡村环境享用权的维护;方案中的原则“村民主体、激发动力”以及第三部分强调发挥村民主体作用，鼓励农民和村集体经济组织全程参与农村环境整治规划、建设、运营、管理能够有效保障农民的环境知情权、环境参与权以及环境请求权。

二、从环境法律制度完善角度分析

（一）贯彻落实我国环境保护法

首先在原则方面，《环境保护法》将保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责作为环境保护的基本原则，《行动方案》着重农村生活垃圾、厕所粪污、农村生活污水综合治理，改善农村环境;强调村民在人居环境整治中的作用，尊重村民意愿，重视村民需求，很大程度上贯彻落实了环保法的基本原则。其次在环境要素方面，乡村属于我国环境法第二条规定的13种环境要素之一，是环境保护的对象，《行动方案》针对农村人居环境整治和农村人居环境改善做出相对具体的规定，是对环境保护法的细化。最后在地方政府职责方面，方案明确地方党委和政府以及有关部门、运行管理单位责任与《环境保护法》第四十九条至第五十条关于人民政府农业污染防治和农村环境保护职责保持一致，使地方政府切实履行农村环境管理职责。

（二）弥补农村生活环境立法的缺失

在部门法和单行法层面上，《环境保护法》、《森林保护法》、《草原法》、《渔业法》、《水法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废弃物防治法》、《噪声污染防治法》、《环境影响评价法》、《循环经济促进法》，这几部法律主要规范农村生态环境、农业生产环境，或是着重对自然资源加以保护，并未对农村生活环境保护作出明确规范。目前我国关于农村生活环境方面的立法几乎一片空白，对农村生活垃圾、生活污水的处理，恶臭的防治，居民饮用水安全等，并没有相关法律予以规范。这充分体现出立法对农村生活环境不够重视、保护力度不强。整个农村环境问题在立法中的地位处在边缘地带，国家推动部署《农村人居环境整治三年行动方案》作为政策性方案，各省市重视贯彻落实，方案保障措施中明确要健全治理标准和法治保障，制定农村生活污水治理排放标准。研究推进农村人居环境建设立法工作，鼓励各地区结合实际，制定农村垃圾治理条例、乡村清洁条例等地方性法规规章和规范性文件。方案实施接近三年，各省市相应的出台了一系列规范性文件，广东省编制了《广东省县（市）域乡村建设规划编制指引》、《广东省村庄规划编制指引》《村容村貌整治提升工作指引》 ;黑龙江制定了《关于整合有关财政涉农资金支持美丽乡村建设的实施意见》 ;重庆制定出台了《农村生活污水集中处理设施水污染物排放标准》，可以弥补现行缺乏农村生活环境专门性规范的不足。

三、从农村环境治理机制角度分析

在我国环境污染整治过程中“市场”与“政府”的天平一直未能保持平衡，公众参与机制不完善是重要原因。在农村环境治理中政府职责与环保组织缺位，村民的公众参与几乎是空白。当今社会的文化多元性、管理系统复杂性、环境问题的不确定性等对政府的环境治理工作提出了更高的要求。对政策质量期望越高的公共问题，对公民参与的需求程度就越小;对政策接受性期望越高的公共问题，对吸纳公民参与的需求程度和分享决策权力的需求程度就越大。农村人居环境整治是一项系统工程，不仅对政策的质量有要求，对政策的接受性预期也有较高要求。环境治理关键在于政府，应制定一个公开、公平、多方参与的可持续发展战略，作为连接政府机构和私营部门行动的基础，同时要注重通过培育健康的村民自治观念和组织、建立有效的自主治理决策机制等来促进农民参与农村环境治理。

第一，该方案强调政府在环境治理中的作用，在基本原则中明确落实责任、形成合力，强化地方党委和政府责任，在政策支持中要加大政府投入整治农村人居环境，在保障措施中要加强组织领导，强化各级政府的主体责任;第二，方案鼓励第三方参与农村环境治理，调动社会力量积极参与、鼓励各类企业积极参与农村人居环境整治项目;第三，方案还促进村民参与人居环境整治，建立政府、村集体、村民等各方共谋、共建、共管、共评、共享机制，动员村民投身美丽家园建设，保障村民决策权、参与权、监督权。可以看出，方案致力于建立农村人居环境多方治理机制，政府、第三方及村民形成合力，改善农村人居环境，实现农村绿色发展。

《农村人居环境整治三年行动方案》有其独特的理论意义，对完善农村法律和农村环境治理制度也有积极作用。虽然目前大多数农村居民的人居环境与城市居民还有差距，但我农村人居环境在全国推进农村建设这一大背景下确实得到了明显改善，《农村人居环境整治三年行动方案》在农村环境方面发挥的作用值得肯定。

参考文献：

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作者简介：付笑丛（1994.12.27-），女，汉族，籍贯河北省石家庄市，现就读于西北政法大学经济法学院2018级环境与资源保护法学专业。硕士研究生，主要研究方向：环境与资源保护法学。